地方一般本科院校内部控制建设的思考

吴小玲

【摘 要】 随着国家推动单位内部控制建设力度的不断加大，全国高校积极响应，内控建设成为高校的一项重要工作和高校财务管理重要研究课题。文章在阐述高校内控建设的重要性和开展内控建设步骤的基础上，着重分析地方一般本科院校内控建设存在的突出问题，并根据开展内控建设步骤要求提出解决这些突出问题的对策。

【关键词】 应用型本科院校; 内部控制; 高校财务

【中图分类号】 G647  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）04-0126-03

2012年11月，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《单位内控规范》），拉开了全国行政事业单位建设内部控制体系的帷幕。随着《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等多份关于单位内部控制文件的密集出台，政府推动力度不断加大，全国高校积极响应，纷纷推进内控建设，内部控制建设成为高校财务人员培训交流的热点话题，更成为当前高校财务管理的重要研究课题。

一、高校内部控制建设的必要性

根据《单位内控规范》的定义，高校的内部控制是指高校为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。高校内部控制的目标主要包括合理保证高校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果[1]。

随着我国高等教育的迅猛发展，高校在高速发展的同时，也出现了不少腐败现象，建立一套科学完整、行之有效的内部控制体系是高校防范风险和预防腐败的迫切需要。一是学校资金规模不断增长，高等学校每年的资金总盘少则几亿元，多则几百亿元，如此庞大的公共资金管理使用，需要系统化的内部控制体系作为事业发展的管理支撑;二是多渠道的资金来源与多元化的业务活动，行政管理与学术管理并重的管理模式，需要行之有效的内控体系提供管理支持;三是近年来高校违法违纪的案例频频发生，招生、采购、干部人事、科研经费、校办企业、财务管理、学术规范等管理已经成为重点风险区域，迫切需要建立符合高校特点的内控体系[2]。

二、高校内部控制建设方法步骤

《单位内控规范》对内部控制建设的基本原则、目标、内容、步骤方法等方面做了明确规定和要求，高校要全面掌握内控规定要求，围绕学校工作任务，有步骤地开展内控建设，实现高校内控建设的各项目标。实施高校内控制度建设，可以采取以下五个步骤。

（一）内控基础性评价

内控基础性评价是高校在开展内部控制建设之前或在内部控制建设初期，对学校已有的内部控制基础情况进行的“摸底”评价。通过开展内部控制基础性评价，了解高校具体组织结构和经济活动管理结构，对高校业务活动的流程和适用的法律法规进行全面梳理，找出风险点，发现现有内部控制基础的不足之处和薄弱环节。

（二）业务流程再造

根据基础性评价找出的薄弱环节、风险点，确定风险应对策略，健全内部管理制度。按照分事行权、分岗设权、分级授权的要求，综合运用不相容岗位（职责）分离控制、授权控制、归口管理、过程控制等方法对业务流程进行再造，这是高校内部控制建设中最为关键，也是最难的一步。

（三）信息化固化

运用信息化的手段，利用信息化工具的支持，建立管理系统来提高工作效率，固化新流程运行，是高校内部控制建设的重要组成部分。高校内部控制信息化管理就是将内部控制流程嵌入整个信息化管理系统中，最大限度避免人为因素的干扰，保障内控制度有效实施。

（四）落实监督

采取有效监督措施保障各项内控制度、流程系统得到有效落实。建立高校内部控制建设和执行监督机制（包括外部监督和内部监督两个层面）。外部监督有教育、财政、审计、纪检监察等上级主管部门，内部监督有高校内部审计与监察部门，有校内各单位、各业务主体，乃至全体师生员工，合力对各高校内部控制建立和实施情况进行监督，确保内控落到实处。

（五）不断完善

随着高校的发展，新业务的拓展，高校业务的风险点不会一成不变，内部控制要随着实践的发展而不断丰富与完善。同时，内部控制建设是一项长期性的工作，内部控制体系的最终目的是为管理服务，而管理环境不断变化，内部控制建设必须按照动态性原则，建立长效机制。因此要不断对单位内部控制设计和实施情况进行评价，不断进行完善。

简单来说，高校内部控制建设步骤就是找出单位层面和业务层面的不足和风险点，确定应对策略，健全规章管理制度，形成用过程控制的新流程，并用信息化方式进行固化，同时加强监督，不断完善。

三、地方一般本科院校内部控制建设存在的突出问题

2011年2月16日福建省发布《福建省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，老本科院校称为重点建设高校，20世纪末新建的地方本科院校称为一般本科院校。相对老本科院校，一般本科院校内部控制建设情况较为薄弱，主要表现在院校升本时间不长，管理體制较不完善，治理结构较不合理，基础条件较差等等。因此，虽然高校的内部控制建设是防控经济活动风险、防范舞弊和预防腐败的迫切需求，但目前地方一般本科院校内控建设流于形式，疲于应付上级主管部门的检查，并未真正建立一套行之有效的内部控制体系。地方一般本科院校在内部控制建设中遇到的问题很多，相对于老本科院校，以下这些问题更为突出。

（一）“一把手”重视支持不够

内部控制是“一把手”工程，“一把手”的重视与否直接关系到内部控制建设的成败。高校内部控制的建设过程，无论是前期调研，中期流程再造，后期流程信息化，需要学校绝大多数职能部门的参与，而较好地形成内部控制体系往往需要几年的时间，这么一个庞大的工程，没有“一把手”的重视，基本无法完成。在实际的高校内部控制建设中，各高校的领导重视程度并不一样。教育部直属高校作为全国高校的排头兵，在教育部的直接要求下，大多成立专门工作职能部门，聘请第三方机构（如会计师事务所），集合大量人力物力开展内控建设。而在地方一般本科院校，由于内部控制文件来自财政部门，学校“一把手”就签批由分管财务副校长负责，财务处牵头，工作小组挂靠财务处，开展内部控制建设，既无专职工作人员，也无专业工作人员，在没有成熟案例的情况下，摸着石头过河，内部控制建设的效果可想而知。

（二）内部控制建设意识淡薄

随着高等教育体制改革的不断深入，创建“双一流”大学已成为国家战略，全国高校竞争异常激烈。地方一般本科院校在与老本科院校的竞争中处于绝对的劣势。努力发展求生存，向示范性应用型转型升级发展是地方一般本科院校的工作指导思想。在这种思想指导下，高校的管理部门往往强调以教学、科研和学科建设等工作为中心，忽视内部控制建设，甚至认为内部控制是学校领导和财务部门要做的事情，与自己无关。在建设过程中，沟通协调十分困难，关键人员不配合，推进十分困难。有些教职工对学校内控制度的重要性认识不够，办理日常业务不依规操作，凌驾于内部控制制度之上，容易直接或间接导致内部控制失效。

（三）内控专业队伍缺乏

如何实现制度流程化、流程岗位化、岗位职责化、职责表单化、表单信息化，如何找出风险点，制定防控措施，直至编制内部控制手册都需要具有专业知识的队伍来完成。高校内部控制建设启动不久，无论是老本科院校或者应用型本科院校都缺乏有建设经验的专业人士。但老本科院校有充足的人员和资金储备，通过聘请专业的第三方机构，抽调优秀人员，组成联合工作小组，很快能培养锻炼出一批专业队伍，而地方一般本科院校人员资金储备相对匮乏，内部控制建设举步维艰。

（四）内控基础条件不足

一是机构设置不够完善。快速发展起来的地方一般本科院校，由于建校时间短，组织机构设置不完善。没有设置内部控制职能部门，也没有完备的部门机构设置，如没有合同管理归口部门，大多由与合同内容有关的职能部门负责;没有设置独立内审部门，内审工作由挂靠于纪检部门的审计科负责。完善的组织机构设置是开展单位内部控制工作的基础条件。二是信息化基础较差。信息化基础较差是地方一般本科院校内部控制建设中遇到的重要问题。没有建立全校统一的信息化平台，各部门之间通常缺乏良好的信息沟通和信息共享，数据彼此口径不一，个别部门甚至还未实现部门工作信息化。没有实现信息化管理，内部控制体系运行效率差，监管也困难。

四、地方一般本科院校内部控制建设的思考

高校内部控制建设工作量庞大，对时间、资金和人员需求大，难度高，但它的意义非凡。地方一般本科院校如何针对上述突出问题，科学运用内部控制步骤方法建立一套切合自身实际需要又行之有效的内部控制制度，来加强对权力运行的制约和监督，形成不能腐的防范机制，是党和人民对学校管理者的基本要求。

（一）建立“一把手”问责制，强化内控意识

解决地方一般本科院校内部控制建设遇到的问题，最根本的对策在于增强高校领导内部控制建设的意识，特别是“一把手”的重视意识。内控规范的实施需要全员参与，但关键是单位领导，特别是一把手。俗话说得好：“龙头怎么摆，龙尾怎么甩。”高校领导内部控制的意识是高校内部控制能否真正落实的关键。《单位内控规范》明确规定，单位负责人对单位内部控制的建设和实施负责。呼吁上级主管部门应当建立内控建设一把手问责制，对于内控建设不力的高校“一把手”进行问责，对其政绩考核实行内控一票否决制。

（二）树立建好内部控制制度的信心与决心

一是要宣传发动。让全校上下认识到学校内控制度建设的重要性，校内控制度建设既是学校依法办学的需要，是减少学校相关人员违纪乃至违法的需要，更是保障学校教育事业健康有序发展的需要。二是要组织学习。学习内控建设相关政策规定、建设目标、内容、步骤和方法等，让全校上下了解如何搞好学校内控建设，全体教职员工主动参与内控建设，把学校内控建设当作一件分内的重要工作来做。通过宣传和培训学习，树立全校上下建好内部控制制度的信心与决心，形成“领导重视、部门协作、全员参与”的内控制度建设环境[3]。

（三）加强内控人才队伍建设

组织学校管理人员参加内控知识培训，包括参加政府部门培训、学校内部培训、中介机构培训等，学习内控专业知识、实践案例等。选拔比较优秀管理人员组成学校内部控制团队，组织内控团队到老本科院校调研学习，借鉴取经。鼓励内控人员以内部控制理论为指导，边干边学，把内控体系建设起来。同时实行内部控制关键岗位轮岗制度，通过轮岗熟悉多岗业务，积累管理经验，扩大工作视野，提高个人工作能力和内控管理水平，锻造一支熟悉内控建设的复合型管理人才队伍。另外，还可聘请高校相关专业背景的教授、专家组成内部控制咨询委员会，为本单位的内部控制建设和有效实施建言献策。

（四）加强内控基础条件建设

地方一般本科院校应完善内部机构设置，设置内部控制职能部门，或者在现有部门中确定内部控制牵头部门。内部控制职能或牵头部门负责协调全校内部控制建设工作，组织全校内控队伍，根据本单位的具体情况，制定本单位内控建设目标，设计适合一般本科院校自身管理需要的内部控制管理体系，同时，建立与之相适应的监督评价制度，并组织建设和实施。另外，要明确合同归口管理部门，明确每一项业务归口管理部门，也要独立设置内部审计部门，即设立审计处，负责对内控制度的有效性实施进行审计评价工作，促进学校内控制度不断改善和有效运行。

同时，地方一般本科院校要加强信息管理平台建设，实现部门工作管理信息化。部门之间信息化建设要加强沟通交流、信息共享。要对原有的校园信息管理平台系统进行升级改造，建设全校统一的信息化管理平台，并将内部控制流程嵌入学校信息管理平台系统，对业务流程中不相容职务在系统分别设置账号、密码和各自操作权限，减少或消除人为操作因素，确保各关键环节的控制流程得以有效实施，提高内控的质量和效率[4]。

（五）建立健全内控制度和监督评价制度

地方一般本科院校要全面掌握国家内控规范各项规定要求，围绕学校发展战略目标和实际管理现状，制定内控建设目标。根据开展内控基础性评价找出的薄弱环节、风险点，确定应对策略，实施流程再造，建立健全规章管理制度。同时，地方一般本科院校要建立内部控制监督评价制度，指定专门部门或专人负责对学校内部控制的有效性进行监督和评价。要将内部控制建设和实施情况纳入日常监管范围，并将其纳入领导干部经济责任审计内容，编制单位内部控制自评报告。各級教育行政部门要将内部控制工作开展情况纳入领导干部经济责任履行和考核内容，将评价结果与政绩考核挂钩[5]。通过对内控制度的有效评价，狠抓学校内控建设，促使内控规范不断完善和有效执行，助力学校转型发展。

综上所述，加强内部控制建设是高校防范风险和预防腐败的迫切需要，内部控制建设是一项长期而艰巨的系统工程。目前地方一般本科院校内控建设虽然存在很多困难和不足，但是只要“一把手”重视，全校上下统一认识，树立建好内部控制制度的信心与决心;然后确定内控建设目标进行风险分析评估，再进行基础条件建设和流程改造;同时建立健全管理制度和监督执行评价制度，把风险意识纳入到管理工作中来，狠抓落实和执行，就能建设好符合一般本科院校自身情况的有效的科学的内控管理模式，提升办学能力，确保一般本科院校教育事业健康持续发展。

【参考文献】

[1] 财政部.行政事业单位内控控制规范（试行）[A].财会〔2012〕21号，2012.

[2] 乔春华.高校内部控制——2014怎么办[Z].

[3] 李延召，胡惠怡.新时期高校内部控制建设探讨[J].教育财会研究，2016（2）：65-68.

[4] 崔文斐，崔洪俊，崔京京.推进地方普通高校内控建设的思考——以山东省属36所高校为例[J].教育财会研究，2017（4）：66-74.

[5] 刘为.健全和完善高校内控制度的思路[J].财务与会计，2014（6）：47.