特朗普经济政策形成的政治经济学

代思哲

一、引言

（一）文献综述

国内研究多以特朗普竞选纲领中提出的政策主张为蓝本，以中美贸易战以来国内外媒体报道为素材，以预测性分析与影响评估为主要趋向，并以研究报告作为主要产出成果。如美国荣鼎智库（Rhodium Group）对于特朗普政策可能对中国赴美投资的冲击分析。而同类学术文献之中，研究方向可以分为两类，一是以上海社科院徐明棋研究员《美国自由主义经济思想是否走向终结》等类论文为代表，注重分析特朗普经济政策理论基础与转向因素，探讨特朗普经济政策的制定成因与依据；二是以中国宏观经济研究院吴涧生等《特朗普经济政策的特点、影响与对策建议》等类研究为代表，以经济政策主张本身为出发，注重探讨其本身内容、特征及落地后的产生影响，提出针对性政策应对建议。在主要评论中，学者与智库研究员更加关注特朗普经济政策的实质内容而非形成过程，以此结合如美国投资、中美贸易、全球经济走势等具体案例作以分析，提出针对性预案。如美国顾问公司KGA的联合创办人和执行合伙人柯映红在谈到特朗普贸易政策时，将“汇率操纵国”的界定标准作了详尽的梳理，对于本文相关政策论述提供了有效的帮助。原IMF货币基金总裁、清华大学国家金融研究院院长朱民，认为特朗普经济政策的核心即是通过基础设施投资，以需求拉动美国GDP复苏；以税收改革增强美国核心竞争力，引导全球资本回归美国；并以贸易战实现美国对外贸易利益最大化。总体来说，对于特朗普经济政策形成的政治经济学分析相应论文产出相对较少，并鲜有结合美国的政治制度与总统的经济权限分析其纲领性主张的落地可能。同时，亦少有结合特朗普内阁特征分析其主要经济政策的决策依据、形成过程与实施方式，本文将丰富相关领域的研究。

（二）主要创新点

本文的创新性分为三点，一是结合美国政治制度与总统经济权限对特朗普经济政策的形成作出政治经济学分析，在众多经济政策中梳理出法理程序与相应权限下可行的核心经济政策进行说明与解读；二是结合对特朗普内阁组成与商人内阁特征的研究，以政治经济学视角切入分析，探讨其对于相应经济决策与政策实施的影响，关注政策的特征化形成过程与施行方式。这一点也是本文的核心创新性体现；三是对于财政刺激政策、关税贸易政策与政府监管政策的实施进行评估，并以其对应实施阶段为基础，作出切实的前景展望，服务于后续政策与对策研究。

二、美国的政治制度与总统的经济权限

在梳理特朗普经济政策主要内容前，我们应对美国政治体制下总统的经济权限作一论述，因而可以较为清晰地判断出特朗普竞选纲领中哪些经济政策最有可能落地，以此为后文作一铺垫。

（一）美国的政治制度简介

美国作为现代民主制度与宪政国家的代表，其主要政治制度包含纵向维度的联邦制与横向维度的总统共和制度。而其中的总统共和制又以三权分立作为核心政治原则，即美国公共权力分成三部分，由国会、最高法院与总统分享立法权、司法权与行政权，三者相互制约，形成权力平衡。其中美国总统由公民普选结合选举人团制度选举产生，是美国的权力中心，而行政权则是美国总统的中心权力。但同时，由于宪法与国会的授权和历史延续中的政治实践惯例，使得总统在立法、司法权力中亦有影响手段与能力，且权力边界有扩大的趋势。具体而言，在行政方面，总统拥有经参议院认可下的内阁与联邦政府机构主要人事任命权，外交权，总理联邦政府系统工作的行政权与对相关机构与人员的政令签署与命令权等；在司法方面，总统拥有最高法官提名权；在立法方面，国会通过的法案需要经过总统签字才能付诸实施，而总统也有权否决国会通过的任何法案，除非国会两院分别以三分之二的多数票推翻总统的否决。同时，总统可以根据需要，向国会两院包括国情咨文、经济咨文、预算咨文等，亦可直接提案表决，由此推行总统认为得当的政策与法案，这是总统影响立法的重要手段，也是特朗普经济主张得以形成落地政策与有效法案的主要手段。

由于美国联邦政府的主要政策均须经过国会两院投票表决，以法案形式确定实施，并由总统签字才能生效。结合美国总统权限分析，特朗普推行其经济政策的方式可分为三大类：一类是可直接由总统签署，联邦政府实施的政策与政令；第二类是由共和党内取得多数同意即可能实施的政策；第三类是需要民主共和两党医院共同支持才能通过的政策（宪法规定某些关键性政策需要分别获得国会两院三分之二议员的支持）。

（二）美国总统的经济权限

2017年1月20日，特朗普在国会大厦前宣誓就任美国第45任总统，为加速适应与掌握行政权力，特朗普将自上任伊始即加速推进了其纲领中如“美国优先”、“雇美国人，买美国货”等保护性政策和“大规模减税刺激”、“基础设施投资计划”与“减少政府监管”等经济政策改革，以此实现“美国第一”与“美国优先”。而根据上文对美国政治制度下总统权力的分析，特朗普能够在短期内使用的方式仅为总统可直接签署生效的政令，如将中国确定为汇率操纵国和针对中国征收惩罚性关税等，政令签署不需要通过国会批准。而在2017年4月7日美国总统特朗普与中国国家主席习近平庄园会面后，特朗普释放出政治善意，并在的当月12日接受华尔街采访时，明确表示暂时不会将中国纳入“汇率操纵国名单”。因此，在总统可直接签署生效的经济政策中，除去退出TPP与废止奥巴马医改法案外，暂未有可直接签署的政策意向。但由于将某一国家列入汇率操纵国名单这一政策存在实施可能，且政策影响紧要而重大，在下文分析中，我们将对“惩罚性关税”主张进行分析并提出应对。其他政策包括：可由特朗普直接签署实施的关税与贸易政策；仅需共和党内部取得共识就可能获得通过的的包括税制改革、财政预算、废止奥巴马医保法案、基建项目等政策；需要两党共同支持政策包括移民政策和放松金融监管等。

结合总统经济权限，具体而言，特朗普政府实施的政策包括税制改革、财政预算、废除奥巴马医保法案、基建项目。由于共和党目前参议院议席超过半数，这就意味着这些法案仅需共和党通过即可。特朗普竞选时提出要全面减税，而税制改革也是受到共和党党内推崇的，因此税改是共和党和特朗普政府的一向采取的重要政策；奥巴马医保法案也是前期特朗普重点攻击对象，由于废除法案仅需共和党支持即可，因此预测废除奥巴马医保法案进展将较为顺利。截至成文时，美国众议院已通过特朗普政府提出的《美国保健法案（American Health Care Act）》，进一步推进奥巴马医保法案的废除进程。此外，尽管如基础设施领域法案需要通过特殊的“预算调整程序”才可能完全付诸实施，但这不意味着特朗普政府可通过其他手段与辅助程序（如公私合营与提供基建项目减税政策优惠），变相予以实施。因此，这些基建项目的开工可能也只需共和党“一声令下”。

金融监管政策的放松，需要两党共同支持，进度较缓，短期难以实现。特朗普团队在竞选纲领中明确提出要撤销多德-弗兰克法案，但由于参议院中对此分歧明显，尤其是民主党议员反对声浪较强，使得该提案难以在短期内或得三分之二多数支持，共和党需要提出一个妥协性议案，流程可能更长，法案通过前景尚不明朗。政治程序复杂和党派利益纠纷是导致这一情况出现的原因。一项议案成为法律需要经过两院投票和总统签署发布，少数派有能力阻碍议案推进。根据美国国会官网既有数据，以第113届国会（2013—2014年）实践为例，该年度国会两院一项议案提出平均周期为263.57日，最长一项耗时高达712天，横跨两届议会，中位值为21天。由此推算，一项议案提出平均需要200余日才可能通过，更考虑到共和党参议院52议席尚不占据绝对优势，民主党可以以议事阻碍等多种程序性手段拖延、阻碍、搁浅特朗普政府政策议案。

三、特朗普政府的商人内阁对其经济政策形成的影响

自上任伊始，特朗普对原奥巴马政府时期的联邦政府主要人事任命基本上进行了一次彻底的清洗，并要求美国现任驻外使领馆大使在限期内全部撤回，由特朗普政府重新甄选任命。由此，可以较为鲜明的觉察到特朗普对于精英政治与政治家内阁的怀疑，其正着手打造具有鲜明风格并能服务到其政策形成与施政过程的人事班子，服务于其“美国第一”与“美国再次伟大”的施政目标。

（一）特朗普政府的内阁组成及其特征

从特朗普内阁组成成员的任职经历可知，本届政府有着华尔街政府、商人内阁、军方背景与相对鹰派的四个特点。研究认为，来自华尔街的利益代言人—大资本公司高管与退役军人，构成了特朗普内阁的主要力量。而退役军人又可代表美国的底层民众的利益诉求，使得特朗普在大选中获胜，折射出底层美国民众对精英体制的摈弃，这是本次选举与以往相比最显要的区别。除团队任命外，内阁组成也反映出特朗普治国理念的标新——作为成功的商人，特朗普试图为顶层设计中引入现代企业管理模式来经营而非运营国家，如提供4000个联邦政府岗位的公开招聘，以商业博弈的手段试探中国政府对台湾问题的底线并以贸易关系作为下注。诸如此类，特朗普将政治问题看作商业博弈、利益交换与筹码使用，这些商人视角与市场角度的政治操作，军阀加财阀的团队配置，加上其本人的商人背景与商业经营思维，若将之运用到美国内政与社会治理、对外投资与经贸往来、地区事务与国际关系之中，都是美国历史极为罕见并具有极强波动性与不确定性的危险，这些都成为了此文必要性与紧迫性的论据。而由于特朗普内阁特征与本文紧密相关的为商人内阁特征，在下文中我们将着重以此进行。

（二）特朗普政府的商人内阁对其经济政策制定的影响

由于商人内阁组成，与其个人所独有的商人逐利的市场特性与大投资大回报的盈利方式，使得特朗普与其商人内阁在制定经济政策中十分重视投资与出口的拉动作用，并将因此而率先发力于减税政策、基础设施投资与关税贸易政策。同时，因为特朗普本人房地产商的背景，加之内阁中如前高盛合伙人，财政部长Steven Mnuchin等同属于传统大资本性质产业集团负责人，因此在其政策制定中将十分注重市场的宽松环境与资本的流动便利，使得政府监管政策，尤其是“多德—弗兰克法案”等成为其主要的“眼中钉”。

特朗普及其内阁幕僚认为美国过去15年的经济增速下滑主要是由于出口乏力与资本外流，其根本原因是美国的投资营商环境收紧、赋税推高与基础设施建设滞后。因此特朗普与商人特性内阁在制定具体经济政策时，结合其与华尔街的稳定而隐秘的相互依赖关系与政策目标，将十分依赖美国的大财团、华尔街与大型企业所能提供的高额投资，并以公司税减税作为回馈。同时，大规模减税计划还包括减持个人税，这似乎可以赢得美国一般民众的青睐，不仅能增加选民支持，强化执政根基；还能进一步激发消费与民众投资欲望，提高资本流动性。但是在实际政策运行中，这一政策将更多可能是满足并服务于华尔街富豪的利益，毕竟纳税负担由金字塔尖向底层递减。我们也不难推测，公司税减税政策亦可能成为交换华尔街财团增大国内投资与主要跨国巨头产业回流的政策筹码，并在其商人内阁的极力怂恿与斡旋中达成。

此外，其商人内阁的鹰派作风，也会使具体经济政策的制定过程呈现出集中、激进与直接的特点，在政策的实际运行效果呈现波谷起伏。政策在刚一推出时将会因激进型特点而受到极大阻力，呈现出高位推出，低位运行，反复拉锯，不断起伏与缓慢见效的运行特征。最后，由于其商人内阁的存在，也会使本届政府的经济政策更加侧重于经济民族主义、实用主义、保护主义与重商主义等的杂糅，特朗普也会在强调小政府—这一共和党传统之下，转而向有选择的干预主义靠拢，并积极实践这一经济政策制定准则。

四、特朗普的主要经济政策及其核心内容

经过上述分析，特朗普政府施行的主要经济政策将包括财政刺激政策（大规模减税、基础设施投资计划与削减政府开支）、关税与贸易政策（公平贸易、宣布某国为“汇率操纵国”并征收惩罚性关税）、政府监管政策（减少金融监管、废止“多德—弗兰克法案”）这三大经济政策，主要内容涵盖税收降低、基建项目、金融监管松绑、公平贸易等，希冀以此达到制造业回流、实体经济振兴、就业率上升并最终实现“美国再次强大”的目的。特朗普经济政策从其就职演讲中可窥一斑：“我们以美国工业的衰落为代价为别国的工业输送营养，我们自己的基础设施却年久失修。我们的工厂一个接一个倒闭，而我们成千上万被落在后面的工人被长久忽视。我们中产阶级的财富被剥削，再被分配给世界其他国家。但这些都是过去了，从今天开始，只有美国第一”。

（一）财政刺激政策

特朗普财政刺激政策的主要内容为大规模减税政策、基础设施投资计划与削减政府开支。特朗普政府将以大规模减税计划与政府结构性支出调整两大核心，改革政府现有财政政策。大规模减税将先以个人所得税为起点，后扩展至公司所得税领域，分步实施。截至目前，特朗普政府已正式公布个人所得税减税方案，既将个人所得税税率由奥巴马政府时期的7级降至3级，个人最高赋税由39.6%降低至33%，并简化为12%、25%、33%三个档次，大幅降低公民个人税率负担。同时，公司税从35%降至15%，减轻企业负担，释放投资空间，增强市场活力。在国际税收政策方面，主要是跨国公司海外资金汇回政策。特朗普提出将终结企业延迟缴纳海外所得税的情况，允许海外子公司按照10%税率一次性把所得汇回美国，不得拖延，以此鼓励外流资本回迁。

而结构性支出调整为“一增一减”，即增加基建投资，削减政府开支（如奥巴马医保法案、海外军事任务、政府编制与行政支出缩减等），凸显体系化与结构化特点。以削减海外军事行动开支为例，特朗普政府将以战略收缩与保障如亚太等核心地区军费开支充足支持的原则，削减非国防项目投入，要求北约等盟国承担美国驻军费用，削减陆军并增大海军支出，加速武器更新换代步伐，将钱用在刀刃而非全能的“世界警察”。而以基础设施投资计划而言，特朗普在其就职演讲中曾表示“我们要整修城市，重建我们的公路、桥梁、隧道、机场、学校、医院等。我们要重建我们的基础设施，它们将成为首屈一指的建设，并且给数以百万计的人民带来就业机会”。特朗普宣称美国的机场、道路、桥梁等已成第三世界国家水平，发行5000—10000亿美元规模的“基础设施债券”，高调介入基础设施建设与改善项目，以此吸引美国跨国巨头回归，重振制造业与宏观经济。

（二）贸易政策

特朗普贸易政策的主要内容包括公平贸易，对等开放与限制政府汇率干预等。在贸易领域，特朗普政府不满现有世贸规则下，自由贸易带来的巨大贸易逆差，主张用“公平”贸易取代“自由”贸易。这一政策即需要美国从主要贸易伙伴国获得基本对等的相应利益，实现双方贸易收支基本平衡，以此才允许向该国继续开放美国市场，保持现有关税与优惠。若无法达到这一要求，加大关税甚至是惩罚性关税，要求对方当前限制市场并主动限制对美出口大宗商品数额或关闭美国相应市场，这将是其贸易政策的改革方向。特朗普亦曾表示，若中美贸易顺差继续扩大，中国继续所谓的“出口退税与违规政府补贴政策”，将对“made in China（中国制造）”的产品征收惩罚性关税。

以汇率政策而言，认为人民币汇率被严重低估，未来亦不排除特特朗普重新考虑将中国列为“汇率操纵国”，并予以进出口限制与赋税限制。特朗普也曾表示将联合英国、德国等对中施压，以提高人民币汇率，包括其在公开场合声明“如果美国财政部认为有必要将中国确定为汇率操纵国，那么财政部就会做出确认”。但就政治现实而言，习特会之后其声明短期内不会将中国列入汇率操纵国名单，但不排除其上任第二或第三年促使签订第二个广场协议，即要求主要国家中央银行联合干预外汇市场，变相干预中国的世界市场汇率。同时，也不排除特朗普政府会以重演中美“轮胎案”等方式，对来自中国的核心大宗商品进行针对性关税惩罚，即单一领域单一关税惩罚。

（三）政府监管政策

特朗普政府监管政策的主要内容为减少政府监管与废除“多德—弗兰克”法案。特朗普政府或将启动美国有史以来最大幅度去监管进程，奥巴马医改法案、多德-弗兰克法案以及能源政策成为重点。特朗普多次强调其政府将在不少关键领域（如金融行业、债券市场）内减少政府监管和行业规制。特朗普表示这些荒唐且消极的监管规定对美国构成了巨大的损害，“我们将致力于削减70%的监管规定，这些规定对经济增长构成了阻碍”。以《平价医疗法案》（即奥巴马医改法案）为例，特朗普在上任伊始即已经签署政令，暂停实施该法案。此外，特朗普认为美国现存的繁琐金融监管条例与流程会极大降低资本流动性，降低经济活力。如其所言：“多德-弗兰克法案是一场灾难，我们正在做大量削减该法案的工作”，特朗普其幕僚也建议重新评估《多德-弗兰克法案》。而在能源政策与气变变化治理方面，令人诧异的是特朗普本人态度对可再生能源效力与潜力相当质疑，并认为石油能源才是正统王道。同时，特朗普否认是工业社会人类活动引起气候变化的论断，指出国际社会全球气候治理机制与应对气候变暖的谈判合作是一场隐秘的骗局，并取消了2015年签署的巴黎气候协定，尽管该协议已得到国会两院批准。

表1 特朗普经济政策主张

五、特朗普主要经济政策的评估

在探讨过特朗普商人内阁对其经济政策形成与实施过程产生的特征性影响且对特朗普的主要经济政策作出分析之后，在此章节笔者将以以美国总统经济政策权限为门槛，就其经济政策制定与实施进度作以解释与分析。

本研究认为，特朗普的单一经济政策难以根本性改善美国经济现状，必将以多项政策的组合，并于任期第二至第三年内逐步发挥效能。此外，特朗普的经济组合政策将在短期产生明显的市场波动，中期将较为稳健等推进美国经济复苏进程；然而长期来看，却可能不利于美国的经济增长，推升核心通胀水平，并有损与欧盟、中、日等主要贸易伙伴的经贸往来。

就短期展望与影响来看，大规模减税与政府支出结构性调整，作为特朗普短期可实施的财政刺激性政策核心，虽需要通过国会两院半数议员支持，但由于共和党两院均已过半的席位占比，使得这一政策修改可成为新政的突破口，并可将在近期内实施。减税与扩大政府支出，相当于一个大规模的财政刺激计划，在短期内有利于刺激美国国内总需求的扩张，可能在新政早期达到特朗普预计的经济增速。然而随着这一轮预期经济增长溢出效应饱和，就业充分，通胀抬升的可能性将相应增大，政府基建等结构性支出调整也将拉高的实际利率，对私人部门的消费与投资领域引发挤出效应。此外，特朗普的税收政策将显著降低边际税率，导致财政收入下降，政府公共债务增加。根据美国Tax Policy Center（税收政策中心）的估计，特朗普任期首年，美国联邦政府税收收入中，个人所得税收入减少逾2000亿美元，企业所得税收入也将下降1500亿美元。而若以未来十年计算，该项政策的潜在效力将不断发挥，联邦政府的财政收入可能年均下降约6000亿美元。若再算入财政赤字增加带来的政府额外利息支出，届时预计美国的公共债务规模将至约25万亿美元，净增加7.2万亿美元，在目前不足18万亿美元的基础上扩大约40%，势必带来政府运行的系统性债务违约风险，拉低第三方评估机构对美国政府的评级与展望指数，打击投资与经贸信心。

就贸易政策展望而言，因“对中国征收惩罚性关税”该项针对性政策主张对中国影响重大而紧要，我们将以之作为切入分析要点，分析其前景与影响。若该政策出台，对低端制造业回流美国的影响较小，同时或将提高美国进口成本，提升美国国内通胀压力。如若美国将以操纵汇率而对来自中国的进口征收45%特别关税的政策落地，美国的主要供应链采购商（如苹果电子配件、通用汽车所需橡胶等）会逐步将进口来源地转移到东南亚国家等低成本竞争优势地区。然而就劳动力而言，在全球劳动力价格不断攀升的背景下，低端制造业回流美国的成本推高，劳动密集型产业难以实现。此外，进口转移同样需要时间，征收惩罚性关税带来的后果将是进口成本的指数型上涨，这必将进一步打击国内消费市场信息，提升美国通胀压力。同时，基于对生活成本急剧上升的恐惧，民众对该政策的激烈反对浪潮可能将矛头直指特朗普总统，挑战其政治根基，因此政策制定与实施难度较高，周期较长，阻力较大，我们应冷静观察、做好相应应激预案。

而减少政府监管与废除“多德—弗兰克”法案政策，符合共和党一贯强调的“小政府”的党派立场，希望最大程度释放投资与消费市场活力。由于该政策招致民主党的强烈反对，共和党在两院的议席优势尚不构成通过此政策法案的绝对优势，因此短期之内难以实行。从长期角度看，特朗普的相关政策主张缺乏持续性基础，难以长期稳定地提高美国经济的潜在增速。特朗普所谓的“调整政府结构性性支出与大规模基础设施建设投资”，虽可以通过海外筹资与盟友经费分担而获得启动性资金，但长期而言将很可能因政府债务高筑、资金筹措渠道紧乏、投资建设周期长、执政党派与领导人更迭而最终达到预期。而以减税政策计，真正享受减税优惠的将是华尔街，税负下降的主要得利人群将是具有高收入的金字塔尖富有阶层。但是此类人群边际消费倾向较低，减税对于消费市场的拉动有限。同时，公司税率为企业再生产提供可能，但投资意愿可能被财政赤字扩大，银行利率提升而挤出实际效益，真正对企业投资的拉动尚待观察。因此可以推断，特朗普组合化的经济政策，将在短期之内延续甚至提速美国经济当前恢复的强劲势头，但通胀预期增大，潜在增速难以保障的长期背景下，美国经济在中长期仍可能面临较大的滞涨风险。

结语

特朗普上台不是偶发现象，其集聚着美国社会内部阶层割裂、民粹力量抬头对全球化效益的产生怀疑与对政治过程产生厌倦等多种负责因素综合的结果。而特朗普选择以财政刺激政策、关税贸易政策与政府监管政策作为其主要经济政策，这既是对2008年金融危机以来政府加强干预与监管趋势这一政策趋势的转向，其中也暗含着实用主义、保守主义与经济民族主义等经济与社会思潮的涌现；既是对于美国自身优势的重塑也是对于未来更具挑战性与影响力的政治政策、军事政策与外交政策等的先行先试与基础铺垫。而又因特朗普独有的商业背景、执政风格与商人内阁影响，使得其包括经济政策在内的诸多政策将可能给美国自身与世界多国带来全局性风险与系统性挑战。在此，我们更应该以逆向思维出发，以更优渥的基础设施更新建设、更具竞争力的投资与营商环境改善来打造自身坚挺的优势，并结合“一带一路”战略等的落实，在这一过程中扩大优势、填补真空、做好研究与应对、有魄力与雄心走在先列。