高校校院两级管理体制改革：现状与对策

刘丽伟，崔秀梅

（重庆理工大学，重庆400054）

当前，我国高等教育已进入大众化阶段，高校内涵建设、转型发展都对学校原有的集权式内部管理体制提出了挑战。 教育要发展，根本靠改革。 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》强调，把改革创新作为教育发展的强大动力。首次明确了“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与” 的现代学校制度内涵。 《国家教育事业发展“十三五” 规划》 提出要继续深化教育领域综合改革，以改革创新驱动教育发展，为教育发展提供动力。 随着高校综合改革不断深入推进，校院两级管理被推上了高校改革的前沿。

一、对校院两级管理的理解与认识

高校校院两级管理体制改革是学校的学科专业、学生规模发展到相当程度后学校内部管理机制改革的必然选择。校院两级管理包括学校和学院两个管理层级[1]。其核心在于权力与资源的重新分配，以及权责关系的处理[2]。简言之，校院两级管理的对象即权力与责任的分配。校院两级管理通过学校权力下放、管理重心下移及分权形式来得以运行。 校院两级管理体制改革是整合、 优化学校各类资源，构建以学院为中心的管理体制，明确校院两级的职责与权限。校院两级管理体制改革要解决的关键问题是集权与分权问题，本质是解决学校发展的动力问题、办学的效益问题和凝聚优势特色问题。

高校是一个多元主体治理的复杂系统。高校内部权力关系是由政治领导权力、行政权力、学术权力和民主管理权力四种基本权力构成的权力体系。校院两级管理体制改革中下放的权力主要包括教学管理、人事管理、学生管理、科研管理、学科建设管理、财务管理等方面的权力。 校院两级管理体制改革是一个系统工程，是涉及学校内部治理机制变革、学校职能部门转变、学院管理运行机制建立与完善、学校监督机制建立等的综合配套改革。 校院两级管理体制改革没有统一的模式，很多高校仍处于努力探索适应自身发展的改革模式中。

二、改革特征与存在的问题分析

从国内高校改革出台的相关制度文件及校院两级管理体制改革的研究文献来看，改革目标、改革思路、改革举措等方面改革成效显著，但还存在着一些深层次的问题，需要在改革过程中分析解决。

（一）改革特征

1.校院两级管理制度成为我国很多高校内部治理的基本框架选择

根据网络调查，近些年已有60 余所高校开展了校院两级管理体制改革工作，主要集中在北京、上海、浙江、江苏、广东、湖北等省市。这些高校的改革目标、改革思路、改革举措有所不同，如复旦大学下放人事财务等权限，院系不再“吃大锅饭”；上海交通大学提出了“院办校”改革,在目标手段一致性、人性化制度设计和契约管理三原则下,开展了“院系综合预算”和“协议授权”两项改革，浙江大学则实行的是集中统一领导的财务管理[3]；浙江工业大学实行了以学院自主理财为标志的校院两级管理。 从调研情况看，研究型高校改革举措有力，人权、财权、资源配置权下放力度更大，学院向办学实体转变更为彻底，改革取得的成效更为显著。

2.明晰校院两级责权利关系是校院两级管理体制改革的核心内容

通过搜集整理各高校在推进改革过程中制定的文件，我们发现学校与学院各自的管理权限与责任是大多高校改革主体文件的重点内容，明晰了学科建设、人才培养、师资队伍建设、科研管理、学生工作等方面校院两级的责权利。改革从初期的摸索逐步走向成熟，校院两级责权利关系的明确一直都是高校改革的主题。

3.实行目标管理成为校院两级管理体制改革的必然选择

改革要推进管理重心下移，学院逐渐成为具有发展自主权、理财自主权、用人自主权、资源使用自主权的办学主体，学校对学院的监督与激励机制必不可少。 根据有关研究成果，目标管理的实施与院校层次成正相关，部属院校中实行目标管理的比重最大，省属院校实施目标管理的趋势明显。

4.建立健全的制度体系成为改革取得实效的重要保证

改革初期，高校出台文件比较单一，内容主要是明晰学校与学院在教学管理、科学研究、学科建设、队伍建设、学生管理等方面的管理权限与职责，配套制度建设有待完善。 从近几年改革情况来看，高校在改革推进过程中对制度建设给予了高度重视，不仅制定了校院两级管理办法、实施方案等，还纷纷出台了系列配套文件，涉及学院有偿社会收入管理、目标管理考核、学院管理运行机制、经费管理等多个方面，制度体系进一步健全与完善，对改革有序有效推进具有重要意义。

（二）存在的问题分析

1.责权利不明确对等

校院两级管理体制改革是牵一发而动全身的综合改革，涉及面广，难度大。校院两级管理的核心问题就是学校与学院的责权利划分，责权利划分不明确对等是阻碍校院两级管理体制改革深入推进的主要问题。总的来看，在各高校的改革中，学校与学院的责权利划分不一致。 从广度来看，有些高校下放给学院的更多是事权，而财权和资源配置权仍然在学校，学院没有真正成为自主理财、自主管理的办学主体，管理重心仍在学校，从而无法激发学院的办学积极性和创造性。 从责权利的深度来看，有些高校给学院的更多是参谋建议的权利，而真正决定学院发展的重大事项和重大决策的决定权和审批权仍集中在学校层面。 有些高校对责权利一致、对等的原则给予了高度重视，但是对其内涵的理解有所差异，有的高校在改革中对校院两级的责任、权力、利益三个方面都进行了明确，也有些高校仅对责任和权力进行了划分。

2.监督激励机制不完善

实行校院两级管理，学校负责宏观决策规划、组织协调、监督激励与指导服务，学院负责本单位内部的人才培养、学科建设、科学研究、队伍建设、学生管理、对外合作与交流、社会服务等。在这样的职能定位下，学校对学院的监督考核与激励机制建设尤为重要。 据统计，很多高校实施了以目标管理为导向的考核评估方式来管理学院工作，以监督制约为主要途径规范学院管理权力的使用，但对考核结果的运用力度不大，奖励与惩罚机制没有得到很好地建立，奖惩力度过小，作用得不到充分发挥。比如，某高校对结果运用表述模糊，“绩效工资适当上浮、扣减”，没有明确奖惩的具体数额，导致学院对目标管理工作重视度降低，无法调动学院办学的主动性和积极性。

3.学院设置与管理科学化水平不高

根据专家学者对高校学院设置情况的调研分析，学院设置偏多、规模大小不一，学科分散，容量小，专业设置分散的问题具有一定的普遍性。 根据刘少雪等人对世界名牌大学的调查,世界大学平均设学院9.7 个[4]。 而我国目前高校设置学院数多则达40 余个，少的也有20 个，我国前十名大学平均拥有21.9 个学院[5]，这样将学科资源分散弱化，不利于学科建设与发展。学院教师、学生规模太小，有些学校就出现了难以选拔出符合要求的院长等问题，同时也不利于教学科研团队建设与学科建设。学院管理能力和水平决定着学校放权的力度，学院管理体制机制不健全、管理主体关系不明、工作人员数量不足、管理水平不高等问题阻碍了改革的深入推进。

4.管理体制机制不健全

校院两级管理体制改革是一项综合的、配套的改革。 目前，校院两级管理制度“缺位”现象比较突出。 一是某个方面管理制度欠缺。 有些学校在改革中仅出台了校院两级管理实施方案或实施办法，从内容上来看主要对学校与学院的主要权限与职责进行了划分，对学院的管理运行体制与模式进行了明确，缺少了机关改革、学院自主理财、社会服务收入、定编定岗、岗位聘用与考核、工作量核算、资源有偿使用等方面的配套制度，改革成效难以保证。二是职能部门职能职责及领导班子岗位职责欠缺。某高校对职能部门职能职责界定不清，学校层面缺少统一规划与设计，领导班子岗位职责也面临同样问题。三是相关管理制度陈旧，未及时修订。由成效显著的高校改革经验来看，健全的体制机制是确保改革稳步推进的重要保障。 比如，浙江工业大学的改革成效显著，改革经历了三个阶段，每个阶段改革重点不同，做到了制度建设与改革同步，尤其是人事制度改革都贯穿在每一阶段改革中。

三、 推进校院两级管理体制改革的对策建议

高校校院两级管理体制改革没有统一的标准与模式，不可照搬照抄，因为学校自身实际情况有所差异，改革路径也有所不同。 当然，高校与高校之间存在着一些差异，但属同一类型的组织，改革思路与方法上必然有一个互通的、 可相互借鉴的经验方法。

（一）前期准备：内部观念统一，借鉴改革经验

1.统一思想，转变观念

改革，思想要先行。 任何一次管理体制的变革都需要经历一个艰难阵痛的过程。两级管理的推进同样如此，它需要学校各级领导、全体教职员工转变观念，树立全校一盘棋的改革思想。学校层面上，统一思想是深入推进改革的关键,通过召开校领导务虚会、专题学习交流会等方式，研究探讨改革中的关键问题（如财权、人权下放哪些？下放到什么程度？改革实施的步骤怎样？等等），统一思想、达成共识，坚定改革的决心和信心，为推动改革奠定基础。对职能部门来说，权力的下放、利益的调整、角色的转换所带来的变化是较大的，这就需要学校通过宣传发动、学习讨论等多种形式促使管理人员更新观念、转换思维方式，牢固树立学院在学校办学中的主体地位，遵循“为学院服务，为师生服务”的理念，实现管理思路、管理职能和管理方式的转变。 学院层面上，领导班子要转变观念，统一思想，做好自我管理、自我发展的准备，坚持以学校大局为重，通过广泛开展宣传动员，逐步实现学院由“要我办学”向“我要办学”的转变。

2.广泛开展调查研究，科学制定方案

《中共教育部党组关于在教育系统大兴调查研究之风的意见》中指出，调查研究是谋事之基、成事之道，是我们党的传家宝，是做好各项工作的基本功。开展校外调研，学习兄弟院校改革实践与经验，对推进改革工作至关重要，在调研过程中，就学校关注的改革难点与重点深入学习交流，结合自身实际，思考学校改革思路、改革举措、改革重点难点等关键问题。校内调研是做好校院二级管理体制改革的重要环节，也是全校师生统一思想、转变观念的必经过程。 深入学院与职能部门开展全面调研，重点围绕“下放什么权”“放到什么程度”和“怎么下放”等问题进行沟通与交流，听取领导干部及广大教职工对实行校院两级管理的意见与建议，摸清学院发展的现状及对改革的意愿与诉求，明确改革目标，理清改革思路，为设计改革方案做好前期准备。

3.科学决策放权时机与力度

学校发展目标与阶段不同，责权利下放时机不同，要认真分析外部环境与学校内部环境，研究学校面临的挑战与机遇，顺势而为。 责权利下放力度由学校的学科专业建设水平、发展层次、人才建设水平、规模总量、财务状况等因素决定，学校自身情况不同，因而放权内容和力度不同，改革是一个渐进的过程，不可一蹴而就。有的学校改得很彻底，学院教师工资收入全部下放至学院。 比如，中国矿业大学实行了10 年的校院两级财务管理改革，建立了以财务二级管理制度为核心的校院两级管理制度体系，不仅津贴甚至教师工资都打包下放到二级学院发放。浙江工业大学实行校院两级管理的自主理财改革，这都是责权利比较完整统一的划分方式，是比较彻底的校院两级管理体制改革。 有些高校对事权、财权进行了调整，将一定比例的教师津贴及学科建设经费下放至学院。比如华中师范大学实行集中领导、分级预算、统一核算的模式，江南大学下放了60%的津贴给学院。 高校所处的发展阶段和自身实际情况不同，改革的深度与广度都有所差异。改革要从学校自身发展的纵向与横向比较分析，选择合适的改革时机，科学民主地决定改革力度与广度。

（二）改革基础：校院内部治理体系变革

1.优化学院设置

实行校院两级管理，要以学科建设为龙头，遵循学科发展规律，充分考虑相关学科的内在逻辑，增加学院的学科基础和容量，从整体布局上调整学院设置。校院两级管理需将原来由学校统一管理的财权、人权、事权及资源配置权等下放给学院。根据北京某高校改革经验，按每个学院100—150 人教职工规模、4—5 个专业规模、1 个专业至少有4 位教授、1个学院至少有1 个重点研究中心等基本条件设置学院，改革过程历时半年，这一内部治理体系变革解决了两级管理中学院的硬件配置和独立核算等问题。

2.健全学院内部治理体系

深化校院两级管理体制改革，实施管理重心下移，必须建立和完善与学校治理结构相对应的学院这一层级组织治理结构，建立和完善学院工作规则和运行机制[6]。校院两级管理对学院的治院办学能力有了更高的要求，对具备承接二级管理能力的学院下放权力。 建立完善的内部治理体系，实现四大权力的均衡与协调发展，是学院自主办学的必要条件。 学院要有健全的管理运行机制，逐步建立学院学术分委员会，制订学术分委员会章程；要建立健全学院党政联席会议制度，规范学院议事规则；要建立健全二级教职工代表大会制度，充分发挥教职工代表大会对学院决策及领导班子执行的民主监督作用；学院科学规范设置内部的教学科研业务机构和行政机构，逐步配齐各类人员队伍。 在此基础上，建立目标责任清晰、决策科学民主、执行迅速有力、监督全面有效、反馈及时准确的学院管理运行体制，以提高学院的自我管理、自我发展能力。

（三）改革核心：推进“放管服”改革，明晰校院责权利

1.深化和完善学校机关改革

加快机关简政放权步伐，推进管理重心下移，理顺职能部门职责，按相近原则，科学合理精简机构；转变职能部门服务方式，简化优化服务流程，精简和规范办事程序，加强对学院的指导和服务，提高管理效能。

2.明确学校与学院之间的责权利关系

校院两级管理体制改革最重要的步骤是理顺校院两级权力划分和权责关系[7]。 加快学校“放管服”改革，实施以简政放权为主要特征的管理职权优化[8]。实行校院两级管理，明晰校院两级责权利是重点。加快学校“放管服”改革，建立权责清单制度，是学校将学科建设、人才培养、人事管理、科研管理、财务管理等方面的管理权限下放至学院。 通过实施权责清单制度，有效发挥学院贴近师生、就近管理优势，激发学院潜能，提高学院办学主动性，增强学院获得感[9]。从职能角度上来看，学校负责顶层设计，提供制度保障和政策供给，制定总体战略规划，对学院宏观管理、协调、监督评估和服务保障。学院履行学科建设、研究生教育、本科教学、科学研究、人事管理、财务管理及学生管理职责，并享有相应权利，逐步建立校院责权统一、职责分明、科学有序的运行机制。

3.建立两级财务管理模式，是改革的难点和重点

两级财务管理改革中，预算核拨是难点重点。高校应合理制订二级经费划拨办法，实行二级预算精细化管理[10]。 经调研，有些高校实行的是以财务管理为核心的两级管理，有些实行的是集中统一领导的财务管理，有些实行集中领导、分级预算、统一核算的模式，有些是以学院自主理财为主的校院两级管理。其实，在条件成熟的高校，将学院的日常运行费、较大比例的教职工收入等经费下放至学院更有利于两级管理模式有效运行。财务管理责任怎么划分，权限怎么下放，下放哪些？预算是全部打包还是部分下放？ 以什么标准下放？ 是给全部学院下放还是具备条件的学院下放？学院薪酬总量下放还是保持现状？ 由于各个高校自身情况不同，采取的模式也有所差别。 要做好充分的前期调研和准确的测算工作，分析学校整体情况和学院的具体情况，结合实际，才能研究制定符合自身实际的财务管理改革方案。

（四）改革保障：建立监督与激励机制

1.实施目标管理，为稳步实行校院两级管理提供抓手

实行校院两级管理，学院拥有更大的自主权，学校如何监控与激励学院，如何使学院在学校的科学指导下稳步推进工作是很多高校改革中面临的一大难题，实施目标管理是解决这一难题的重要选择。 根据调研高校改革情况看，大多高校采用目标管理，建立考核激励机制。科学制定学校总体目标，通过选取确定对标学校，制定学校各个阶段的核心关键指标。 学校目标确定后分解至各二级单位，根据学校与学院签订的目标任务书完成情况，评定考核结果并给予奖励。 同时，可将考核结果作为学院整体工作评价、 领导班子年度与任期考核评定、绩效总额下拨、下一年度资源（包括招生指标配置、人才引进、科研奖励、固定资产等）配置的重要依据。通过实施目标管理，使学院更好地认识学校的发展目标和中心任务，提升治院办院能力，不断提高自身办学效益，进一步提高学校整体办学活力与综合实力。

2.加强学院领导班子建设

校院两级管理模式对二级学院的承接能力、自主发展能力、 自主管理能力都提出了更高要求，学院领导班子的综合实力与水平成为学院能否实体化稳定运行的关键要素。学校要完善中层干部选拔任用机制，实行任期目标考核制度，并建立单位目标考核与干部考核的相互关联机制。加大对学院领导班子的教育培训，不断提升管理能力、管理水平，可确保学院实体化稳步运行。

3.加强学校制度建设

推进校院二级管理体制改革是一项复杂的系统工程，牵涉到学校的各项工作。 校院两级管理体制改革不是单项的改革，而是一项系统性的综合改革。 在推进中，学校要加强顶层设计与统筹协调，建立完善一套科学的制度框架体系至关重要。 在划分学校与学院责权利的同时，学校通过进一步创新体制机制，将总体规划设计好，确保改革取得实效性。 这不仅包括改革的总体文件，还要建立相关配套制度，如建立引入科学定编、绩效工资分配、分类设岗、分类评价、资源利用及学院自主理财等方面的管理办法。 同时，建立科学的考核评价机制，实行按劳取酬、 优劳优酬的分配激励机制，来充分调动二级学院及广大教职工的积极性，为校院两级管理顺利推进创造制度保障。