中国制度性交易成本降低的路径研究

吴子熙

当前，国内外市场竞争的加剧和能源、原材料、劳动力价格的上涨，导致中国实体经济发展面对的成本压力越来越大，利润空间受到严重压缩。实体经济利润率的降低导致资本和要素大量流入房地产和金融投资领域，使得中国的产业空心化问题不断凸显。实体经济不仅是综合国力的重要支柱，而且可以提供大量就业岗位，关乎国计民生。因而，在经济“新常态”背景下，通过供给侧结构性改革降低中国实体经济发展的交易成本，便成为中国经济转型和产业升级的基本任务。然而，企业生产经营中还有一些成本是因遵守政府的规章制度而付出的成本，如其所需缴纳的各种税费、融资成本和评估检测成本等制度性交易成本。企业无法通过自身的技术升级和经营优化来降低制度性交易成本。因此，中国应当针对企业的现实发展需要，采取切实措施，通过深化改革和调整制度来降低制度性交易成本，以便为实体经济转型升级提供助力。①孙国峰：《交易成本与制度成本的关系分析》，《西南师范大学学报(人文社会科学)》2004年第2期。2015年中央经济工作会议提出降低制度性交易成本后，这一问题便受到多方关注。目前，围绕该问题的探讨正在从新闻界转向学术界。检索知网可以发现，关于降低制度性交易成本的研究论文数量呈现逐年递增之势。但既有的研究大多针对制度性交易成本进行一般性描述，鲜有学者立足制度性交易成本的权威内涵、具体类型以及降低的必要性和面对的困难等作出系统探究，并提出降低制度性交易成本的具有可操作性的措施。针对制度性交易成本研究中存在的不足，本文拟在探讨制度性交易成本内涵和类型的基础上，分析中国降低制度性交易成本的必要性以及存在的困难，并提出降低制度性交易成本的路径。

一、制度性交易成本的内涵

中国正处于从工业化中期向工业化后期加速转化的关键阶段，实体经济发展关乎中国社会主义现代化强国目标的实现，关乎综合国力的提升和民众就业。因而，通过降低制度性交易成本来为企业进一步从政府管控下松绑，赋予市场在企业要素配置中更大的自主性，降低企业难以通过自身努力来降低的制度性交易成本，在中国当前的经济转型升级中尤其重要。②汪玉凯：《降低企业制度性交易成本》，《人民日报》2016年7月7日。那么，对于企业来说，制度性交易成本到底是什么？具体应当包括哪些类型？这些是本文在探讨降低制度性交易成本的办法之前应当厘清的基本问题。

理解制度性交易成本的内涵关键在于把握制度和交易的含义及其关系。从经济活动发生的过程来看，交易要先于制度而产生，制度创设的目的在于降低交易的阻力并降低其成本。交易产生之初，并无规则可言，这种偶发的、自利的交易活动往往充斥着不实信息，即交易的欺诈会经常发生，且没有任何一种规则对其进行限制，导致交易双方付出的交易成本往往超出商品价值本身。①李倩：《制度性成本怎么降》，《浙江日报》2016年3月30日.在这种没有规则限制的初始交易中因欺诈等而产生的交易价格减去商品基于价值而在价值规律支配下形成的市场价格便是交易成本的雏形。事实上，在人类社会形成以后，生产交易活动必因各种关系而与社会发生必然联系，使得以市场价格进行交易基本不可行。也就是说，交易成本不可避免。②Williamson,0. E.，“Comparative economic organization: The analysis of discrete structural alternatives”,Administrative Science Quarterly，issue 36 of 1991.但是，随着交易活动的频发和交易规模的扩大，人们迫切需要一套规则来降低交易成本。于是，在将交易纳入一定规则的过程中，制度便产生了。

显然，交易成本不可避免，但可通过制度的规范来降低，而制度创设的目的也在于降低交易成本。但是，新的问题随之产生。制度的设立、运行和维护也需要投入成本，而制度成本也必须由交易双方来承担。于是，制度在降低交易成本的同时，又增加了新的制度性交易成本。制度存在的必要性就在于其降低的交易成本要大于增加的交易成本，否则，制度就没有存在的必要性了。由此可以对制度性交易成本的内涵作出这样的界定：制度性交易成本是企业因遵循和应用各类公共制度而付出的成本，如企业在国家宏观调控制度、税费制度、产权制度、融资制度和其他服务性制度下不属于生产过程本身所产生的一切支出，都属于制度性交易成本。若单从非生产成本来看，政府之外企业与其他民事主体之间的交易一般也要遵循一定的制度规则，而本文所说的制度性交易成本，主要是指政府制定的各类旨在为企业经营服务的规章而需要企业付出的成本。

二、中国制度性交易成本降低的现实意义

目前，中国正处于以供给侧结构性改革进一步推进全要素市场建设的关键阶段，要进一步理顺政府和市场、政府和企业之间的关系，就必须明确认识到降低制度性交易成本的必要性。③武靖州：《制度性交易成本治理之道研究》，《中国物价》2018年第3期。企业是国民经济的细胞，而企业的发展严重依赖于由政府管理和市场调节构成的宏观经济环境。在中国当前的“新常态”下，企业因国内外市场环境的改变而面临着利润空间压缩、市场竞争激烈和融资困难等系统问题。在传统要素成本高位运行且降低难度加大的情况下，合理确定制度性交易成本的边界，降低制度性交易成本，为企业采用新技术和从事自主创新活动提供支撑，便显得尤为迫切。④杨春梅：《供给侧结构性改革中的税收政策取向》，《税务与经济》2016年第6期。具体来说，中国现阶段制度性交易成本降低的必要性主要体现在以下几个方面：

（一）进一步理顺政府与市场关系的需要

制度性交易成本产生的一个重要原因在于政府的宏观调控制度。市场经济是一种自由主义的资源配置方式，实践证明，市场经济也存在一定缺陷，而这种缺陷需要由政府的宏观调控来予以化解。对于政府与市场的关系，无论资本主义国家还是社会主义国家都进行过充分的实证研究，结果证明，市场经济只能尽可能发挥主导作用，而不可能在运行中完全忽视政府的作用。从根本上来说，在市场经济条件下，企业生产经营的目的在于获取利润，但若公权力机关没有提供一种规范化管理，则企业盲目逐利的行为必然造成市场秩序的混乱，导致交易无法进行，进而造成企业难以承受的交易成本。⑤Cheung，Steven N.S.，“The Contractual Nature of Firm”，Journal of Law and Economics，issue 21 of 1983.政府对于市场经济的管理虽然是必要的，但应当明确管理的边界，即政府主要提供一种保证市场交易公正进行的规则性服务，而不可代替市场直接进行资源的配置。因此，中国要构建全要素市场的目的在于通过全面深化改革，进一步理顺政府和市场的关系，以便让市场在资源配置中更好地发挥主导作用，而让政府从行政角色转变为服务角色。⑥邵景均：《构建新型政商关系》，《中国行政管理》2016年第4期。在此过程中，必然会因政府向市场简政放权而降低制度性交易成本。所以，降低制度性交易成本本身便是中国全要素市场构建过程中全面深化改革和推进政府简政放权的基本内容。

（二）拓宽实体经济利润空间的需要

实体经济主要是指制造业，它的重要性远远大于非实体经济。实体经济若出现空心化趋势，那么对一个国家来说，将意味着其国家实力和应对金融风险的能力相对降低。目前，中国部分地区的产业空心化问题比较严重，制造业发展乏力，而以房地产和证券股票等为主的非实体经济却迅速发展，导致资金大量流入非实体经济领域，从而使制造业等实体经济的发展面对越发严峻的融资环境。实际上，之所以出现这一问题，根本原因在于实体经济利润空间受到压缩，其利润率远远低于非实体经济。①冯俏彬：《中国制度性交易成本与减税降费方略》，《财经智库》2017年第7期。资本的特征在于逐利性，非实体经济利润率高，自然导致大量资本投向非实体经济领域。在此背景下，中国要振兴实体经济，以制造业为基点进一步推动产业升级，实现中国的工业4.0，就必须在政策和制度层面为实体经济发展提供更为优越的发展环境。面对国内生产要素价格高企带来的实体经济利润率降低的困境，就有必要在力所能及的范围内通过降低企业的制度性交易成本来提高其利润率，维持企业的生存和发展，为其推进产业升级提供更为优越的环境和条件。

（三）提高中国企业出口竞争力的需要

在后危机时代，国际市场也在经济危机后的复苏中出现了一些新变化。世界性的经济增长乏力和国际消费市场萎缩，使得产业升级和经济结构调整成为包括中国在内的各国宏观经济调控趋势。在此背景下，中国出口面对的下行压力逐渐增大，而发达国家总结金融危机经验后普遍出现的贸易保护主义倾向也使得国际出口市场竞争压力骤增。发达国家致力于“再工业化”，力图通过扶持国内实体经济复兴而降低社会经济运行风险，并保持自身在国际话语权体系中的优势，于是便以加重传统贸易壁垒的方式限制进口。尤其是美国对中国发起的贸易战对中国商品出口造成一定冲击，而国内要素成本上升也造成制造业的部分投资向劳动力价格更低的东南亚和南亚一些国家转移，使得中国出口市场面对的国际竞争空前激烈。在此背景下，中国要在人口红利优势减弱的情况下进一步提高出口竞争力，就需要采取切实有效的措施进一步为以制造业为主的实体经济的运行减负。显然，降低制度性交易成本有助于降低企业的成本支出，从而赋予中国商品一定的价格优势，提高中国商品在国际市场的竞争力。

三、降低中国制度性交易成本面临的困难

在中国的全要素市场机制建设中，政府对于一些要素领域的参与和对一些经济活动环节的管控并非一日形成，其存在不仅时间很长，且已经在运行中形成了复杂的利益关系，这就使得降低制度性交易成本面临的困难也较多。具体来说，存在以下几个方面的困难：

（一）政企关系边界不清，隐性制度性交易成本依然存在

在市场经济条件下，维持良好的政企关系是企业生存和发展的重要基础。十八届三中全会以来，随着全面深化改革的推进，中国的政企关系获得极大改善，但政企关系界限不够清晰导致的企业隐性制度性交易成本依然存在，权力运行与企业发展之间存在的矛盾也依然在一定程度上存在。企业在生产经营的不同阶段的各个环节都需要遵循政府制定的各项规章制度，而政企关系界限和角色定位不清导致企业在就经营业务与政府接触时有时会出现“卡脖子”现象。为疏通政企关系，企业有时需要在显性制度性成本以外支出一定的隐性制度性交易成本，以化解“卡脖子”现象。随着中国反腐力度的加强，在政企关系中还出现了一种极端现象，就是政府官员为避免官商勾结或权钱交易之嫌而在处理企业的正常业务时不作为或不积极作为，使得企业在协调政企关系时出现门好进、脸好看但事难办的情形。另外，中国规范企业发展的法律法规中存在一定的约束弹性，也为政府在处理相关问题时留出了一定的附加隐性制度性交易成本的空间。比如，对于同类环境污染事件，处罚额度存在一定区间。如此一来，企业为维持与政府的良好关系，便可能在显性制度性成本外支出一定的隐性制度性交易成本。

（二）政府权力下放存在阻力，影响制度性交易成本降低进程

简政放权是降低制度性交易成本的基本方式，但在政府权力的下放过程中，却遇到了一定的阻力。企业成本压力的出现主要与政府权力的过度集中和空转有关。因而，将一些可以下放给企业或其他经营性组织的权力进行下放，并削减没有必要存在的空转性制度权力，便成为降低企业制度性交易成本的重要内容。但是，政府权力下放看似简单，却在实际执行中容易遇阻。①常耀中：《企业制度性交易成本的内涵与实证分析》，《现代经济探讨》2018年第6期。比如，国家为降低企业的制度性交易成本，出台了一系列简政放权的政策措施，但这些政策在基层却容易出现难以落实的情况。国家简政放权和基层政府不放权导致降低企业制度性交易成本出现“两张皮”情形：一些政府权力下放后，地方政府却进行权力截留，导致为降低企业制度性交易成本而出台的利好政策形同虚设。另外，政府权力下放后，基层政府“接不住”或“不想接”的问题也在一定程度上存在。②李克强：《简政放权放管结合优化服务深化行政体制改革切实转变政府职能》，《人民日报》2015年5月15日。这种现象的出现多与权力下放后基层政府人员不足、业务素质不高等问题有关，如中央政府将一些涉及企业发展的审批权下放后，基层政府因业务生疏或人员不足而出现审批效率低下的现象，便是典型的“接不住”。此外，中国降低制度性交易成本的政策文本有时存在规定笼统和缺乏具体实施细则的现象，导致基层政府难以操作执行，为谨慎起见便对政策文件消极对待。以上现象的存在，都制约了政府简政放权的速度和效率，阻碍了中国制度性交易成本的降低。

（三）企业税费负担偏重，降税减费空间仍大

税和费是企业制度性交易成本的重要组成部分，其中，税是指企业因生产经营需要缴纳的营业税、增值税和所得税等税款，而费则是指在企业生产经营过程中因使用政府垄断性资源而需要支付的相关费用，如水费、电费、气费等。显然，对于企业来说，税费支出占据了成本的一定比重，对于一些企业来说，税费支出占成本的比重可能还会很高，如对电有严重依赖性的企业，电费支出就占居其成本支出的较高份额。因而，税费是降低企业制度性交易成本的重要内容。为此，中国实行“营改增”改革，确实大幅降低了企业的税务负担。但是，企业降税减负依然存在较大空间，诸如回溯性收税、过头税以及为完成所谓税收指标而以各种名目征收之税都属于可以降低的制度性交易成本。③本报评论员：《降低企业税负需要一场全局性的税制结构改革》，《中国经营报》2016年3月7日。具体来说，中国税费征收领域的制度性交易成本降低所存在的主要问题包括以下几个方面：一是税费名目依然繁多，可取消简化的税费种类依然存在。中国企业在经营中应当缴纳的税费至少包括增值税、营业税、消费税、城建费、教育附加费和防洪费等，且近年来又恢复了过去停征的耕地占用费和租赁费等；二是税费征收机关为完成指标而为企业拟定年度应当缴纳的税费总额，而并非依照企业实际经营状况来依据规定征收，不仅加重了企业负担，而且有强制摊派之嫌；三是一些税种的征收标准过高，如残疾人就业保障金的征收标准便要求残疾人就业人数不低于企业员工总数的1.5%，否则便须缴纳相关费用。显然，对于纺织业等劳动力密集型产业来说，残疾人保障金的征收标准给其造成一定成本压力。

（四）涉企评估检测缺乏明确标准，加重企业制度交易成本

为保障企业安全生产、环保达标和产品质量，政府相关管理部门定期或不定期对企业进行达标性评估检测，这本属正常的管理行为，但在实际操作中却成为一些地方政府趁机向企业收取费用的借口。对于一些企业来说，为迎接某项评估检测，前期需要做大量工作，为达到标准需要疏通关系而支出的费用则可能更多。实际上，评估检测本来无可厚非，而其之所以给企业造成不合理的制度性交易成本主要是因为其在实际操作中存在以下几个问题：第一，评估检测种类过多，检测项目设置不尽合理。④陈炳才：《行政审批并非简单的权力下放》，《行政管理改革》2014年第12期。国内的项目评估、产品认证和设备检测种类繁多，且一般收费较高。企业在正式运营前，安全、消防、土地、环保、质检、卫生等方面都需要进行评估检测，同时平时还要接受相关部门例行性达标检测；第二，评估检测中的第三方参与不仅没有完全做到客观公正，反而因参与主体增多而加重企业负担。一些第三方评估检测机构与地方政府中的相关管理部门进行暗中配合，使得企业在评估检测中为达标而不得不支付一定费用。地方政府和第三方机构通过垄断认证、审批、评估等权限而控制行业和资源，导致市场竞争缺乏活力，制约了产业升级发展；第三，评估检测重复进行，流于形式。比如，在企业设备的检测评估中，审理评估的结果拿到市里和县上不予认可，需要再次评估；省内检测到外省便不予认可，也需要重新评估。一些评估检测机构工作人员到企业检测时甚至不带专业设备，导致此类评估流于形式，难以起到规范企业发展的实际作用。

四、降低中国制度性交易成本的路径

建设社会主义市场经济体制是中国经济体制改革的基本目标。实践证明，在资源配置效率上，市场机制相比于计划经济有着显著的优越性。目前，中国市场经济改革取得了显著成就，尤其是在国企改革中现代企业制度的建立赋予了企业更大的经营自主权。同时，私营企业和其他混合所有制企业的发展所依赖的市场机制基本成型。然而，在市场机制的健全和完善中，如何定位政府与市场的关系、政府对于市场的管控应当定位在何种力度上，决定着中国市场机制资源配置效率的发挥和产业升级的推进。制度性交易成本的产生主要与政府在市场经济中管得过多、管得过严有关，降低制度性交易成本也应当主要从政府自身改革入手，通过政府推进简政放权和将剩余权力纳入法律和制度框架之中来实现。政府宏观调控下的各种税费政策、融资政策以及评估检测事务在市场经济发展和制度性交易成本降低中的作用应当辨证视之。其中，有些内容可以简化，有些可以取消，有些可以放权，但一个基本前提是，降低制度性交易成本并非完全排除政府对于市场和企业发展的影响，也并非不再进行宏观调控，而是尽可能地降低企业的税费等制度性交易成本。具体来说，可以采取以下措施来降低制度性交易成本：

（一）明确政府服务角色，重构政商关系

在全要素市场建设中，政府起着举足轻重的作用，但政府的作用如何发挥与政府对自身的定位紧密相关。企业制度性交易成本的产生多与政府对行政审批、资格认证和资源的垄断有关，体现在市场建设上便是市场机制发挥作用的领域受到限制，使得企业为打通市场的相关领域不得不付出一定成本。实际上，制度性交易成本从本质来看属于政府为企业设置的市场准入门槛，而其能否降低的关键在于政府是否明确自身在市场经济发展中的服务角色。政府要在定位服务角色的基础上推进简政放权，将不该管和管得严的领域交由市场去调节，构建与企业和谐的新型政商关系，改变权力在手、高高在上的官本位姿态，实现自身由行政管理者向市场服务者意识和职能的转变。①王建均：《构建“离不开，靠得住”的新型政商关系》，《党政干部参考》2015年第5期。政府要主动想方设法为企业降低制度性交易成本以及其他成本，努力为企业创新发展和市场有序运行保驾护航。

（二）推进权力下放，做好基层落实工作

降低制度性交易成本的重要内容之一便是要推进权力下放。针对基层政府在权力下放过程中出现的“接不住”和“不想接”等问题，为保证权力下放不流于形式，充分发挥其在降低制度性交易成本中的作用，中国应当在权力下放中做好以下两个方面的工作：一方面，要完善法律机制，以法律体系为权力下放保驾护航。在立法建设中要进一步明确各方权力尤其是政府权力的职责和边界，在权责明确、权能匹配和权属清晰的前提下逐步推进简政放权，确保权力下放后基层政府在权力和市场以及企业对接中有法可依、有章可循。同时，在权力下放中，还要针对基层政府存在的人员不足、素质不高和效率低下等问题，着力加强基层政府承接部门的业务能力建设，在经费、人员和业务上给予扶持，确保权力下放后基层政府具备承接能力。②卢现祥:《转变制度供给方式，降低制度性交易成本》，《学术界》2017年第10期。另一方面，要构建完善的权力监督机制。将权力放入制度的牢笼之中，推进依法行政、透明行政，是降低制度性交易成本的必然要求。对此，唯有为基层政府明确权力清单，并对其权力构建明确的边界和监管制度才能进行规范。

（三）推进税费制度改革，降低企业税费负担

税费是企业制度性交易成本的重要来源，降低制度性交易成本就要着力降低企业的税费负担。中国当前正在大力推进结构性减税，重点在降低企业税费负担，营造更为公正透明的税费环境。结构性减税是中国供给侧结构性改革的重要内容，也叫制度性减税，目的是为企业长期发展降低税收额度和边际税率。①李子晨：《降低税负让企业轻装上阵》，《国际商报》2016年3月9日。推进结构性减税首先要进行税制结构的改革。在供给侧结构性改革框架内，要把直接税和间接税相结合建立新型税种结构，改变过去以间接税为主的税种体系，以税收政策带动生产要素的合理流动。针对目前间接税税种多、税基广和税率高的问题，要在财政能力允许的前提下减少税种数量，收窄税基范围，降低税收税率。同时，还要进一步推进营改增改革，对营改增作出更为详尽的解读，对可抵扣进项税的成本费用进行明确梳理，做到可抵扣项的应取尽取，为企业缴纳营业税提供便利。②龚强、王璐颖、蔡东玲：《“营改增”对企业创新的影响研究》，《浙江社会科学》2016年第6期。另外，还要在营改增中做好税收规划，帮助企业完善合同条款，避免出现不必要的税务负担，通过企业内部规章制度的完善防止出现系统性税收支出。

（四）规范检测评估制度，降低相关收费标准

企业面对各种评估检测需要支付的费用以及为达标所要支出的隐性费用是其制度性交易成本支出的重要内容之一。此类制度性交易成本多与政府的行政服务制度不健全有关，诸如评估、认证、检测和审批等行政项目无形中为企业设置了过高的市场准入门槛。当然，为保证企业正常运行所需的评估检测有些非常必要，比如环保评估检测、安全生产评估检测等，但其收费过高却造成了一些企业难以负担的制度性交易成本。对此，应进一步整合评估检测项目，简化程序，提高效率，降低费用，尤其是要减少不必要和重复进行的评估检测，尽量不要因评估检测影响企业正常的生产经营秩序，甚至倒逼企业弄虚作假或投机取巧。同时，还要出台相关行业标准和管理制度，规范评估检测中介服务机构的业务活动，避免中介服务机构与基层政府以评估检测名义建立利益勾连，将中介服务机构在评估检测中的业务内容纳入法制轨道。③程波辉：《降低企业制度性交易成本:内涵、阻力与路径》，《湖北社会科学》2017年第6期。此外，还要精简涉及企业发展的审批事项，压缩审批事项的材料，放宽企业经营事项的登记条件，提高审批的工作效率，避免因审批拖延给企业造成经营损失。