乡村振兴战略背景下农村生活垃圾分类治理问题研究——基于s省试点实践调查

伊庆山

引 言

中国特色社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。这表明在满足了最基本的物质生活追求之后，与清洁空气、洁净水、食品安全等息息相关的生态环境和公共健康这一美好生活需要变得日益迫切。但是，城乡发展不平衡和农村发展不充分严重制约了农村生态文明建设，突出表现为农村生活污水、生活垃圾处理缺乏规范化和标准化，区域适应性较差，农村人居环境建设已成为中国经济社会发展的短板。以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求的乡村振兴战略，是解决新时代社会主要矛盾的工作总抓手。其中，在“生态宜居”的具体要求和指导下，积极开展农村生活垃圾分类治理是实现农村生态文明的有效路径之一。从政策规定和试点实践来看，基本按照“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”的治理思路，实现农村生活垃圾就地分类和资源化利用。但由于涉及面广、主体多、链条长、投入大、技术难等众多因素影响，农村生活垃圾分类治理困难重重，并未达到预期目标和效果。S省有7个县市区纳入“全国首批百个农村生活垃圾分类和资源化利用示范县”，笔者运用问卷调查、访谈和参与观察等方法收集S省试点县的翔实资料，试图完整呈现农村生活垃圾分类治理政策的实践过程与结果，探究农村生活垃圾分类治理困境的症结所在，提出农村生活垃圾分类治理有效性提升的路径对策，以期更好推动新时代农村人居环境改善和美丽宜居村庄建设。

一、农村生活垃圾治理何以成为问题

自文明诞生以来，人类主要面对城市、乡村、自然环境三大空间，并建构了三者之间的互动关系。城市与乡村都不具有生长的无限性，需要在自然空间的总体制约与承载力限度内进行。如果城市、乡村、自然环境彼此之间达不到和谐共生，城市和乡村就不可能真正的健康、持续发展。因此，要努力建设宜居、宜业、生态的美好城乡生产生活空间。农村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，然而过去以城市为中心的发展策略将广大农村地区作为城市发展的资源供给地和环境压力的承载地①李玉恒、刘彦随：《中国城乡发展转型中资源与环境问题解析》，《经济地理》2013年第1期。，城乡承担破坏环境的责任与环境保护义务不对等，在环境公平正义显失②蔡守秋：《环境法学理论的要点和意义》，《现代法学》2001年第4期。的情况下，农村生态环境问题没有得到应有的重视，或作为经济发展代价被有意忽略。从农村生活垃圾治理角度来讲，这种轻视和忽视的结果就是农村生活垃圾污染范围不断扩大，危害程度日趋严重，逼近甚至突破农村地区生态环境承载力极限，不但影响了农业农村经济发展和农民生活水平的提高，也日益威胁着农民的身心健康，成为建设生态宜居和美丽乡村的最大障碍。

环境承载能力、生活垃圾影响、垃圾处理能力本身都是动态概念，这意味着农村生活垃圾是否成为社会问题源于人口压力、消费模式、垃圾数量与成分、垃圾处理基础设施、环境容量以及生态环境自我修复能力等因素的相互作用。人类是生活垃圾的生产者，而一定环境能够容纳的人口是有限的，人口超载、过度拥挤所产生的生活垃圾必然给环境带来压力。虽然城乡人口流动性似乎将人口压力转移到了城市，但相比过去农民日常生活人均垃圾量确实增加了。污染总量逐渐递增，主要是因为在农村生活城市化快速发展和农民生活水平大幅提高的背景下，中国大众消费社会已悄然形成③李全鹏：《中国农村生活垃圾问题的生成机制与治理研究》，《中国农业大学学报(社会科学) 》2017年第2期。，农民生产生活方式、能源结构、消费模式的现代化使得垃圾结构发生根本性变化，有机垃圾不再被当作是家畜饲料或堆肥、沤肥还田而就地循环利用，工业成品消费所产生的无机垃圾占比越来越高，尤其是降解难度大的无机物和合成物、极易扩散和漂移的化学物④刘莹、王凤《农户生活垃圾处置方式的实证分析》，《中国农村经济》2012年第3期。，呈现出“数量多、类型杂、难降解、风险高”的特征，造成分类和处理难度加大。垃圾量快速增长与环境容量、生态环境自净能力之间的关系变得愈发紧张，农村生活垃圾依靠生态环境自然消纳的难度越来越大、周期越来越长、危害面越来越广，必须采取更为积极的政策干预，修建生活垃圾集中、清运、处理等设施进行合理处置。但是，由于农村生活垃圾设施建设不完善和缺乏有效的运营管护机制，且相关部门缺乏相互协调和共同推进的机制以及农民缺乏维护公共卫生的环境意识，导致垃圾处理效果并不理想。

从农村生活垃圾处理现状看，据前瞻产业研究院《2018-2023年中国农村垃圾处理行业发展前景与投资预测分析报告》测算，2017年中国农村生活垃圾产生量约为1.8亿吨，人均垃圾产生量为0.8公斤/天，其中至少有0.7亿吨以上未作任何处理⑤前瞻产业研究院：《 2018-2023年中国农村垃圾处理行业发展前景与投资预测分析报告》，2018年。。根据《乡村振兴战略规划（2018-2022）》显示，2016年全国农村对生活垃圾进行处理的村占比65%。目前，全国近1/4的村生活垃圾没有得到收集和处理，房前屋后、河流沟渠成为天然的露天垃圾堆放场，脏乱差问题比较突出。即使有开展农村生活垃圾处理的村庄，也大多采取非正规化方式，通常“由政府或集体出钱，村里雇几个保洁员，一个月三四百块钱，垃圾车隔几天来收集一次，统一简易填埋或拉到焚烧厂焚烧”。垃圾处理技术单一，处置方式较为粗放，资源化利用水平低，并没有从根本上解决环境问题，还极易对土壤、空气、水等造成二次污染。

二、农村生活垃圾分类治理的制度安排与实践结果

（一）农村生活垃圾分类治理的规范性

作为一项复杂和长期的系统工程，早在2014年11月住房城乡建设部就提出全面启动农村生活垃圾5年专项治理，使全国90%的村庄的生活垃圾得到处理，此目标实现年份在《农村人居环境整治三年行动方案》《乡村振兴战略规划（2018-2022）》中设定为2020年，提出在“户集、村收、镇运、县处理”的传统模式基础上学习借鉴浙江“金华经验”，推动全国农村生活垃圾分类示范县建设，探索适合农村特点的垃圾就地分类和资源化利用方式，总结推广分类收集的经验模式，从原有追求垃圾处置体系覆盖面目标向实现提高垃圾治理有效性目标转变，即由末端治理转向源头减量分类治理，提高垃圾的资源价值和经济价值。

农村生活垃圾分类治理是一个有机联系的系统，各环节、各主体之间的关联性、互动性、耦合性非常强。从投放收集环节来看，垃圾收集有混合收集和分类收集两种方法，其中分类收集为后续处理和处置奠定良好基础，是实现垃圾处置减量化、资源化、无害化的重要措施①杨荣金、李铁松：《中国农村生活垃圾管理模式探讨--三级分化 有效治理农村生活垃圾》，《环境科学与管理》2006年第7期。。中国是世界上最早提出垃圾分类的国家，主要按照可回收垃圾和不可回收垃圾或者有机垃圾和无机垃圾的二分类法。由于分类模式本身概念模糊、过于简单，农民无法充分理解和接受，致使垃圾分类成效甚微。因此，制定科学有效的生活垃圾分类方法，让农民“分得清、分得开”成为源头治理的关键。根据《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》和《住房城乡建设部关于推广金华市农村生活垃圾分类和资源化利用经验的通知》，各试点从群众易于接受、便于操作的角度积极探索适合本地垃圾分类的标准，编制了《农村生活垃圾分类规范》，一般分为可腐烂垃圾、不可腐烂垃圾、可回收垃圾、有毒有害垃圾，并配置对应的户内分类垃圾桶、公共垃圾桶、分类垃圾车。为帮助农民了解垃圾分类知识，各试点通过垃圾分类目录、明白纸、倡议书、宣传手册、墙体喷绘、展板、横幅、讲座、电视、网络等宣传教育形式讲解垃圾分类的标准和流程，使生活垃圾分类更加直观简单。为提高农民生活垃圾分类的积极性和自觉性，各试点制定了《农村生活垃圾分类收集处理激励办法》《门前三包责任制》以及与垃圾分类有关的《农村生活垃圾分类治理村规民约》。从规划实施环节来看，为保障农村生活垃圾分类治理工作有序开展，各试点编制了《农村生活垃圾分类和资源化利用工作实施方案》和《农村生活垃圾分类和资源化利用示范工作计划》，明确生活垃圾分类治理的目标任务、主要内容、工作步骤，成立农村垃圾分类工作领导小组。为保证农村生活垃圾分类工作落到实处，试点县编制了《农村生活垃圾分类和资源化利用工作运行管理考核办法》。从末端处理环节来看，资源化处理站主要采用微生物发酵堆肥处置和太阳能普通堆肥处置（“阳光堆肥房”）两种模式，相较来说后一种模式具有占地面积小、简单有效、投入运行成本较低的优势而被广泛采用。可腐烂垃圾经阳光房、发酵池降解处理后生成有机肥；不可腐烂垃圾按“户集、村收、镇运、县处理”模式，采取焚烧发电或卫生填埋等无害化处理；可回收垃圾由农户初拣和保洁员二次分拣，再联系废品回收站、回收公司收购；有毒有害垃圾投放到公共区域内的有害垃圾桶，由保洁员收集后交由专业机构进行特殊安全处理。

（二）制度设计与实践效果之间的距离

从农村生活垃圾分类缘起和整体进程来看，现阶段采取的是权威推进型治理模式，即政府主导、自上而下，围绕农村生活垃圾分类治理形成一系列制度安排。各试点基本形成了国家试点推广政策、省级指导性政策、示范县实施管理考核方案和村规民约四级制度化体系，在经费筹集、日常管理、宣传教育、监督考核等方面制定了具体规定，提高了农村生活垃圾分类治理的规范性，为垃圾分类治理进入乡村社会提供了制度保障。

但从政策落实效果来看，存在以下几个突出问题：（1）农民参与生活垃圾分类治理的积极性不高，生活垃圾分类投放率不高，垃圾混投现象较为普遍，个别地区依然存在垃圾随意丢弃的现象。（2）与规划设计、实施方案的完备性相比，地方政府开展垃圾分类资源化利用工作的主动性和积极性不高，整体进度滞后，垃圾桶、分类垃圾车、宣传设施的配置较为迅速，垃圾终端处理设施建设比较缓慢，已建成的垃圾处理设施实际使用率不高，垃圾分类后还是采用填埋或焚烧处理。（3）生活垃圾分类治理投资主体单一，融资渠道狭窄，企业、村集体和个人进入农村生活垃圾分类治理领域的积极性不高，财政撬动社会资本效果并不明显，垃圾分类治理资金缺口较大。

三、农村生活垃圾分类治理过程中的困境

农村生活垃圾分类治理试点所遭遇的问题，不能简单地理解为政策执行的滞后效应，而是经济因素、技术因素、社会因素、文化因素限制的结果。

（一）主体性困境：强环境认识与弱集体行动

从认识更新角度，垃圾分类治理始于头脑，环境认识是基础，自觉践行是目的，从而实现知行合一。作为一项国家主导的工程，虽然农村生活垃圾分类治理是自外而内、自上而下的制度输入，但农民是生活垃圾的制造者，是生活垃圾分类源头治理的执行者，并且生活垃圾治理还关乎农民切身利益，自然要承担相应的责任和义务，使农民意识到垃圾分类不仅是政府的责任，还是他们自身的责任与义务。因此，农村生活垃圾治理首要任务在于培养农民垃圾分类治理的主体意识，调动农民参与垃圾分类治理的积极性，促动农民参与。由于环境治理本身具有极强的外部性，很难避免人们的“搭便车”行为，容易诱发“公地悲剧”，所以需要农民形成对环境安全的共同诉求和垃圾分类治理价值的一致性评价，只有达成这些共识，才有可能形成农民垃圾治理的集体行动。事实上，随着美丽乡村建设的逐步推进和生态文明的广泛宣传，以及人们对自身健康和食品安全的主动关注，农民获取环境污染和垃圾危害的信息量越来越大，农民对自己的生活环境以及环境健康风险已经有了相当的认识，甚至有着比城市人群更高的环境敏感性①赖立里：《农村生活城市化之下的垃圾问题》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版) 》2011年第2期。，农村生活垃圾危害的社会理性认识开始逐步形成了。

然而，共识只是行动的充分条件，而非必要条件。从各试点实践来看，农民能够自觉分类投放垃圾的不到半数，大量的二次分拣工作落到了村干部和保洁员身上，挤占了村干部的工作时间。首要原因是由于农民生计日益脱离农村造成的“主体性困境”，表现为乡村社会主体由稳定性转向流动性下青壮年群体的缺失和精英群体的缺失，直接结果就是农村人口总体数量减少与结构单一，乡村社会主体呈现出空心化、老龄化。相较来说，受身体、年龄和文化素质等诸多因素影响，农村老、幼、妇、弱、残等群体既缺乏先进环境治理理念，也缺乏参与农村生活垃圾分类治理的积极性，还缺乏垃圾分类治理实施、管理和监督的“行为能力”，而儿童、青年人更容易接受现代环境观念，行为习惯可塑性也更强。各试点基本上都开展了不同形式的农村生活垃圾分类治理进校园、进课堂活动，力求实现环境教育的反向社会化。相较于普通群体的从众特点，精英群体是具有较强话语权并能够引领新风尚的带头人，他们拥有较强的生态环境意识和行动能力，能够较快学习和理解农村垃圾治理的新政策及深远意义，并转译为“本土话语”，通过自身言行引导关于垃圾分类和行为评判的公共舆论，起到重要的动员、示范和引领作用。而青壮年群体与精英群体的流失具有重叠性，加剧了农村公共事务的主体性困境。

（二）公共性困境：强公共利益与弱个体利益

农村人口向城市的频繁流动不仅造成农村社区主体缺失，还导致乡土联结的非紧密化，时间空间分离、市场经济观念渗透、城市文化同化等让乡村社会正在经历“异质性凸显、社区关联度降低、共同体逐渐瓦解”的结构特质演变，农民个体趋于原子化，出现“半熟人社会”和“无主体熟人社会”，乡规民约、风俗习惯、道德观念、公共舆论、“天人合一”等“熟人社会”的约束对农村环境行为引导、控制效能愈发式微，“搭便车”行为和“少数决定多数”结果越来越普遍，难以构建起农村生活分类垃圾治理的公共秩序②杨金龙：《农村生活垃圾治理的影响因素分析--基于全国90村的调查数据》，《江西社会科学》2013年第6期。。即使各试点制度化工作先行，颁布了详细的法律法规，也引导村庄编制了垃圾分类治理的乡村民约，但大多数仅仅停留在“文本”意义。倘若采用过去的行政动员和行政强制办法落实政策，又将面临着信任危机和巨大的监测成本。

城乡人口流动还将进一步加剧农民城市生活面向和农村生活面向的分化，乡村成为农民努力逃离之地。在城市浓浓的市场经济氛围下，人们的行动越来越具有工具理性和经济理性，日趋成为“精致的利己主义者”，人们更看重自我价值的实现和对现时化利益的汲取，对个人物质利益的追求消磨了农民的集体观念和公共精神，对村庄的归属感减弱，也就越不可能关心当地生活垃圾的处理服务。在“绿水青山就是金山银山”“绿水青山能够变成金山银山”的发展理念下，农村生活垃圾分类治理具有了丰富的政策含义，优美的乡村生态环境可以转化为经济发展资源，反过来进一步促进农民保护生态环境，形成一种良性循环。从这点出发，农村垃圾治理、环境改善、乡村旅游、乡村振兴、脱贫攻坚之间便有了千丝万缕的联系。但是，并不是所有农村都具备这种转化的条件，只有城市近郊的农村、自然风景区才能成为工商投资的热土，偏远乡村的静怡田园少有问津。所以，受制于区位影响，绝大多数村庄的生态环境治理与保护属于非商品性功能，主要是作为提升社区福利水平和生活质量的公共物品，却无法迎合日趋原子化农民的即时性现实经济利益诉求。各试点为调动农民参与垃圾分类治理的积极性，多采用“以旧换新”“积分兑换”等物质激励的权宜之计。虽然短期内取得了显著成效，然而一旦缺乏有效的经济激励将难以为继，因此只有获得对垃圾分类治理精神层面的认同，才能真正提高农民的自主意识和自觉行为。

（三）资金困境：强财政依赖与弱社会资本撬动

“干净的代价是昂贵的”，农村垃圾分类治理离不开资金要素的支撑和金融资源的注入。长期以来，政府公共服务的城市偏向导致制度供给、公共资源等在城乡之间配置不均衡，尤其在农村税费改革之后，城乡公共服务投入差距呈持续拉大趋势，造成农村相关公共设施建设严重滞后。农村基础设施和公共服务的“短板”表明实施农村生活垃圾分类治理必须强化资金保障，持续投入大量的人力、财力与物力。资金短缺已成为农村生活垃圾集中处理过程中面临的共性问题①魏佳容：《我国农村环境保护的困境与化解之道》，武汉: 湖北科学技术出版社，2012年。，各试点的基本做法是引导公共与社会资源优先向农村投入、聚集，鼓励政府与社会资本合作，创新投融资体制机制，期望建立政府主导、社会参与、金融支持、群众自筹的多元化投融资机制。

从实际资金筹集情况来看，垃圾分类治理主要依靠省级财政专项资金，县级财政资金配套力度不大。现代政府管理理论认为，政府不仅是公共利益的代表，内在的具有公共性的典型特征，且也是自身利益的代表，因而必然的具有自利性的利益导向。“因为没有政绩，某些地方政府看不到那么深远的意义”，认识不到农村生活垃圾分类治理的必要性和重要性。尽管在压力型体制下，上级政府运用分解任务目标、“倒排工期”、量化绩效考核办法、“一票否决”等方式和手段督促地方政府落实农村垃圾分类治理工作，但在自利性之下，地方政府依然可以“选择性执行政策”，将有限的财政资源更多地投向获利颇丰的经济领域。另外，各试点前期垃圾填埋场和垃圾焚烧发电厂已投入大量财政资金，在垃圾填埋场尚有库容、焚烧发电厂尚有消化垃圾能力的情况下，地方财政投入垃圾治理的积极性很难调动起来。

现阶段单纯依靠政府投入从根本上解决农村垃圾经费短缺并不现实， “财政拨一点，集体出一点，农民筹一点” 的垃圾治理筹资模式成为常态②许增巍、姚顺波、苗珊珊：《意愿与行为的悖离:农村生活垃圾集中处理农户支付意愿与支付行为影响因素研究》，《干旱区资源与环境》2016年第2期。。由于绝大多数村庄缺乏人才、资源、区位优势，村集体经济发展呈“空壳化”状态，各试点不约而同选择了集体经济较强的村庄，但这些村庄多以替政府“资金垫付”的名义投入农村生活垃圾分类治理。为避免加重农民经济负担和引起农民不满，各试点主要采用“一事一议”的方式收集垃圾费，按照人头每年5-20元不等进行筹集，看似数额不大，但收取难度越来越高。一方面，是由于农民环境意识较弱和收入水平不高，整体支付意愿较低；另一方面，是因为农村已经出现居村农民和不在村的农民分化，尤其是常年外出务工的农民认为自己并没有享受到垃圾治理的好处，按照人头收取垃圾费不合理，这部分人的支付意愿更低。如果这种趋势得不到遏制，将会有越来越多人不愿支付垃圾处理费。社会资本和企业是市场经济最活跃的主体，是垃圾处理新技术的研发、转化和应用者，也是垃圾收集和处理的主体，然而垃圾收集运输处理成本高、利润空间小，逐利本性使得他们更愿意进入农村土地流转、生产性基础设施、乡镇房地产等高回报领域，或者有限参与垃圾治理规划设计、场站建设、设备技术等回报率较高的环节，垃圾治理系统整体市场化水平低③赵晶薇、赵蕊、何艳芬、王森、安勤勤：《基于“3R”原则的农村生活垃圾处理模式探讨》，《中国人口·资源与环境》2014第S2期。。为提高社会资本和企业参与垃圾分类治理的积极性，各试点往往由政府投资建设垃圾处理设施，然后采购环卫公司垃圾清运、运营管理，或者采取“捆绑搭售”方式将垃圾运营服务、供水、园林绿化委托给同一家单位，以稳定的利润来吸引社会资本和企业。

（四）技术困境：低效率约束与高成本约束

“橘生南国为橘，生北国则为枳”。中国幅员辽阔，南北方自然条件各不相同、经济发展差异很大，即使是同一乡镇，不同的村庄也因人口规模、地形地貌、环境容量以及经济发展水平不同，生活垃圾数量、成分、性状都有所不同，垃圾处理的模式与管理体制要因地制宜，不能搞“一刀切”。各试点借鉴“金华经验”，前期建设基本推行“阳光堆肥房”法，该模式最大的优势是经济性，利用太阳能升温进行微生物发酵处理。但由于南北方气候不同，沤肥周期不同，限制了堆肥房在北方地区的使用效率。南方沤肥周期为2周左右，北方沤肥周期需要3个月以上；南方基本全年都可以使用堆肥房，北方从当年10月份到次年5月份由于气温过低便无法使用。为此各试点对阳光堆肥房进行升级改造，例如，通电加热进行高温好氧堆肥，或者选择其他处理方式，运行处理成本都大幅增长，粗略统计，通电加热后阳光堆肥房成本增加了约30万/年，高处理成本成为地方政府垃圾处理设施建设缓慢或使用率不高的原因所在。由此来看，垃圾处理技术推广和使用面临着效率、成本、安全、卫生等多重约束，其中投资建设和运行处置的经济性成为地方政府开展垃圾治理的硬约束。

除此之外，村庄的规模和居民居住的密集程度显著决定着垃圾服务的规模经济效益①叶春辉：《农村垃圾处理服务供给的决定因素分析》，《农业技术经济》2007年第3期。，结果人口较多、居住较密集、交通便利、靠近城市的农村地区比偏远分散农村地区的垃圾处理服务供给水平更高。此次农村生活垃圾采取就地分类和资源化利用，服务对象包括或者说更加关注相对封闭、交通不便、人口分散的村庄。为降低垃圾运输成本，服务范围一般不超过3公里，但是根据国务院城乡总体规划和环保要求，资源化处理站选址要距离居住地100米以外，且不能占用农业用地，再加上农民对垃圾处理站的“邻避效应”，多重约束导致垃圾处理设施规划选址困难。

四、提高农村生活垃圾分类治理有效性的建议

（一）物质层面：可持续的资金投入保障机制

“巧妇难为无米之炊”。鉴于农村生活垃圾分类治理尚处于起步阶段，要充分发挥政府引导作用，明确政府为承担农村生活垃圾治理资金投入的责任主体。这要求一方面不断加大国家对农村公共服务的财政投入力度，将农村生活垃圾分类治理纳入地方人居环境改善建设规划和美丽乡村基础设施建设规划，作为政府公共财政、涉农金融机构、社会资本的重点投资领域，在资金投入上优先保障，建立持续稳定的财政预算投入增长机制；另一方面，统筹整合住建部门、环保部门、农业部门、财政部门的农村环境整治资金和项目，形成有效合力，将农村生活垃圾分类治理作为农村环境整治优先和重点领域，切实提高政府环境整治资金使用效益。为保障资金使用效益，积极开展地方政府自评、第三方评估、农民满意度评估相结合的服务绩效考核评价，加强对绩效评估结果的运用。做到这一点，第一，要充分意识到农村生活垃圾分类治理的公益性，建立健全农村生活垃圾分类治理的绩效指标体系，除了考虑经济效益，垃圾分类治理评价指标选取要凸显社会效益和生态效益；第二，要发挥好考核指挥棒、风向标的作用，引导地方政府树立“保护生态环境就是最大的政绩”的理念，落实地方政府垃圾分类治理行政主管部门，将农村垃圾治理情况纳入地方干部考核体系，加强地方政府对垃圾分类资源化利用工作的重视程度，避免出现“重经济、轻环境；重规划、轻建设；重投入、轻管护”现象。

“工商资本是推动乡村振兴的重要力量”。资本下乡不仅带动人力、财力、物力向农村流动，同时还带来先进的技术、理念、管理等。既要不断扩展社会资本和企业在农村生活分类垃圾治理中发挥作用的空间和领域，采取更加有效、灵活的方式拓宽社会资本参与和支持的途径方式，促成政府与社会资本的多样化合作；还要充分利用社会资本和企业先进的运营、管理技术和经验，从政府单纯向企业购买专业化技术服务向引导企业孵化本土治理力量转变，注重对农村现有治理资源的开发利用，积极培育社区组织、带头人、村民等成为农村生活垃圾分类治理基础设施建设、运行、维护和监管的重要力量，既能够大大节约农村生活垃圾分类治理成本，还可以弥补垃圾分类治理中的政府失灵和市场失灵。

为实现生活垃圾设施运营、管护长效机制，按照“谁污染、谁付费”“谁受益、谁付费”的原则，积极探索建立农村生活垃圾处理农户付费制度，制定科学、合理、可操作性强的收费计算标准，完善财政补贴、集体补助和农户付费合理分担机制。通过实施乡村振兴战略和产业振兴，深化农村土地制度改革，发展和壮大村集体经济，提升村集体垃圾处理服务供给能力，增强村级组织在垃圾分类处理系统工程运行管理中的权威性；积极扩大农民家庭收入来源，提高农民收入水平和生活质量，激发农民对于良好居住环境和更高生活质量的共同追求①王爱琴、高秋风、史耀疆、刘承芳、张林秀：《农村生活垃圾管理服务现状及相关因素研究——基于5省101个村的实证分析》，《农业经济问题》2016年第4期。，提高农民垃圾治理费的支付能力和支付意愿②王金霞、李玉敏、黄开兴、陈煌：《农村生活固体垃圾的处理现状及影响因素》，《中国人口·资源与环境》2011年第6期。。

（二）精神层面：培育农民的公共性精神和理性气质

回归到环境本质，作为一种属于大家共同所有的，并跟每个人生活息息相关的公共物品，生活垃圾分类治理自然体现和维护了大多数人的公共利益。城市生活垃圾治理可以分割为家庭内部、小区内部、围墙以外等领域，并有依靠规定、法律、费用、市场经济划清边界，并由居民、物业、政府等归口负责，各司其职。农村生活垃圾治理显然无法用城市市场经济的方式做这样清楚的切分，虽然我们可以大体划分为由农户自己负责庭院内部、房前屋后环境整治，村民自治组织或村集体经济组织为主负责村内公共空间整治，但村民本身就是自治组织成员或集体经济组织成员，所以全部农民都应当是农村环境的责任主体。鉴于乡村社会公私混合的特点和农民观念行动中“私”的空间越来越大、“公”的空间越来越小，生活垃圾分类治理不仅要做到“自扫门前雪”，还要积极培养农民环境治理的“公共性”的观念，减少和规避个人的自利行为和“搭便车”行为。唯有如此，才能真正激活村民自治的民主治理功能，逐步提高生活垃圾治理的规范化、制度化水平，实现规则之治③冷波：《村庄规则之治何以实现?--基于华北里村的考察》，《北京社会科学》2018年第3期。，提升村民参与垃圾分类治理的自觉性、积极性、主动性。

因此，农村生活垃圾分类治理开展要以乡村社会的“公共性”存在为条件，而提升农民环境治理的公共性和责任感具有双重路径：从宏观层面来讲，社区作为大家共同的生产空间和生活空间，社区共同体意识是社区公共事务有序开展的社会基础，需要以身份、利益到情感的回归，把分散的农民重新凝聚在一个具有现代特征的村庄共同体中④杨郁、刘彤：《国家权力的再嵌入:乡村振兴背景下村庄共同体再建的一种尝试》，《社会科学研究》2018年第5期。。一方面，要自觉地把农村经济社会发展同农村生态文明建设统筹起来，通过国家制度供给、政策支持、资源下移、城乡融合实现乡村产业振兴，创造更多就业机会和促进农民家庭增收，鼓励支持农民工返乡创业，吸引更多外出打工的年轻人回流，形成稳定的社区人口结构，并让他们真正把乡村作为安身立命和实现人生价值的平台；通过营造公共空间和开展公共活动修复和扩展乡村社会网络，从乡村熟人社会网络中重新获得安全感、价值感、幸福感；与此同时，熟人社会中的信息沟通成本低、效率高，更容易激发起村民的参与意识，“搭便车”行为发生概率更低。从微观层面来讲，在农村生活垃圾分类治理过程中，充分利用现代文化和乡土文化开展文化育人机制，提升人的现代性，构建农村社区环境命运共同体，让农民从被动参与转变为自觉关注身边环境。一方面运用科学化、数量化、直观化、通俗化的方式展示生活垃圾对空气、水、土地等造成的污染、对身心健康的影响、对社区可持续发展的影响，提高农民的环境科技理性，增强其对农村生活垃圾治理和生态环境建设的必要性和紧迫性认识；另一方面，不管居村农民，还是外出农民，在乡村的成长经历和共同生活共建共享着集体记忆，也催生出“乡愁”情愫，通过挖掘和强化乡土情结、乡村情感、乡村记忆，既可以重新确认、强化彼此作为共同体成员的联系，也能够唤起农民对碧水蓝天式美丽乡村的集体记忆和爱护村庄环境的集体行动①哈布瓦赫莫里斯：《论集体记忆》，毕然、郭金华译，上海:上海人民出版社, 2006年。。

（三）手段层面：自治、法治、德治相结合的多元规则之治

从目前现状水平来看，农民的环境意识有待提高、垃圾分类习惯尚未养成，然而 “没什么好办法，坚持管、坚持罚，再加持之以恒的教育说服，熬到更多人养成新习惯，慢慢就好了”。这说明生活垃圾分类治理工作并非一蹴而就，需要依靠相关法律法规和道德风俗的内外约束和引导，经长时间不间断的训练、强化和社会化的影响，最后内化为农民内心的行为准则和道德操守。因此，应当完善农村环境保护立法工作，加强农民法治教育，宣扬国家环境保护的相关法律法规，贯彻地方政府关于农村生活垃圾分类治理的政策、条例、规定等，开展资源节约型和环境友好型社会建设，彰显正式规则对个人行为的硬约束力，帮助其树立法治思维，提升守法素质，践行维护环境权利的法治行动，形成农村垃圾治理的法治秩序；还应当加强农民思想道德教育，挖掘乡土传统中关于环境的优秀文化元素和文化因子，倡导人与自然和谐共生的理念，倡导当代人与子孙后代可持续发展理念，倡导绿色生活理念和绿色健康消费方式，营造良好的农村生活垃圾治理的社会舆论，发挥非正式规则循循善诱的教化感化之力，培养村民关爱环境的个人美德与乡村公德，形成农村垃圾治理的道德秩序。同时，保障农民充分行使自治权利，彰显在农村公共事务中的主体地位，虽然农村生活垃圾分类治理由外力推动，涉及到政府、企业、环保组织、农民等相关主体，但是从性质上来说是农村公共事务，属于村民自治范畴，具有强烈的民主治理色彩。因此，一方面应当保证多元主体处于平等地位，通过沟通、协商、合作等方式和手段彼此交相互动，形成一种农村生活垃圾治理多元共建共享共治格局；另一方面，应当不断完善村民自治制度，积极运用民主协商的方式和公众参与的手段，让农民自愿、平等地参与进来，并充分表达自己的需求或意见，增加农民对村庄的归属感，强化农民的集体观念，并在民主选举、决策、管理、监督过程中锻炼村民的规则意识和责任意识，缩短村民与现代国家治理方式的距离感，有效提升现代村民的环境意识和行动能力。

党的十九大提出要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。新乡村治理体系既包含了以自治和法治为内容的“显性治理”和以德治为内容的“隐性治理”的同步建设，关涉农村公共领域的社会行为和私人领域的个体行为②朱辉宇：《道德在社会治理中的现实作用——基于道德作为“隐性制度”的分析》，《哲学动态》2015年第4期。，也包含了由正式规则和非正式规则形成的多规则协同治理系统。软硬结合、显隐性结合要求既要注重农村生活垃圾分类治理的规则形式建设，更要注重垃圾分类治理规则运行能力和运行效果。这要求法律文本、道德习俗、乡规民约等正式和非正式规则尽量贴合乡村的实际情况，以尊重农民生活伦理、顺应农村生活方式、增进农民福利水平为准绳，农民才会将自觉遵守规则作为个人行为模式，才能合规律、合目的地实现由“规则治理”向“价值引领”的功能转变。再者，农民对新规则自觉行动的习惯养成需要引领者，一方面需加强基层党组织建设，提升党组织的政治引领作用，发挥党员先锋模范带头作用，推进移风易俗、改进生活方式、提高生活质量，带动村民广泛参与生活垃圾分类治理和服务活动；另一方面，积极聚拢各类乡村精英、积极分子、新乡贤等，成立农村生活垃圾分类治理理事会、农村环保合作社，充分利用他们与群众的社会联结和非正式权威，发挥示范、带动、劝说、教育等功能，引领农村生活垃圾分类治理新风尚，深化农民自我管理、自我教育、自我服务。

（四）技术层面：积极探索适合的垃圾分类治理模式

加强多领域层面的技术革新，形成协同共振效应。具体包括，宣传技术：丰富宣传内容，利用微博、微信等新兴传播媒介创新宣传方式，配备专门垃圾督导员和志愿者，组织开展形式多样、富有成效的宣传活动，营造人人知晓、人人参与的浓厚氛围，特别针对占农村常住人口较大比例的留守老人要多采用通俗易懂、群众喜闻乐见的宣传手段。规划技术：发挥科学规划统领作用，将农村生活垃圾分类治理纳入整体农村人居环境改善规划，做到“多规合一”；充分认识到农村生活垃圾分类治理任务的复杂性和农民行为习惯养成的时间性，设定好长期目标和短期目标，分步推进，避免“运动式”治理；综合考虑人口密度、地形地貌、村庄区位、交通条件等对垃圾收集、运输和处理成本产生的影响，按照“科学合理，节约高效”的原则对生活垃圾分类处理基础设施进行规划和布局；统筹安排新建垃圾就地分类处理设施与已有填埋场、焚烧发电厂的关系，有序缩减、封场覆盖垃圾填埋场；在规划设计的前中后各环节增加公众参与，优化设计方案，赢得农民认同，避免出现“邻避效应”。处理技术：以农村实际情况为基础，以垃圾治理的简单、经济、适用、便捷、高效为准则，加大政策扶持力度，鼓励垃圾治理的科学技术创新和装备制造创新，加大对垃圾处理技术的科研研发、消化和推广应用，增强技术成果转化应用率，推进垃圾治理的机械化、智能化；加强顶层设计和基层探索的关系，充分尊重农民的主体性和首创精神，不断总结和提炼农民在实践中的生活垃圾分类和资源化利用的发明创造，并把其中具有普遍意义的经验提升为政策进行推广，创造出更多的“金华经验”。考核技术：以考核督促行动落实，设置居民、环卫员考核，村居、乡镇、县市区多级考核体系，明确各层级考核内容，量化考核结果，落实奖惩措施；以考核促完善提升，及时发现政策实施过程中遇到的困难和问题，针对考核中存在的共性和规律性问题，由上级在政策上予以规范和指导，针对个性问题帮助整合地方资源及时化解应对。

结 语

推进垃圾分类和资源利用是一个国家进入现代化的指标之一，是实现农村生活垃圾长效持续治理的关键。农村生活垃圾分类治理是一个复杂的综合系统，并不仅仅是一个简单的技术层面或经济层面的问题，它的顺利推进有赖于垃圾治理的民间动力与社会基础、公共财政投入与社会资本重建、科学技术创新与协调运用等因素的综合作用。宏观上，要自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，充分发挥党的领导和中国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，充分利用改革开放以来积累的坚实物质基础，协调好政府力量、市场力量、社会力量三者之间的关系，加大力度推进生态文明建设，解决生态环境问题。微观上，要积极完善农村生活垃圾分类的相关立法工作，注重生活环境的基础设施建设和体制机制改进，培育农民环境健康意识和集体行动能力，等等。只有宏观与微观共同努力，发挥协同共振效应，才能将垃圾分类工作真正变成一种新时尚。