精准扶贫与特色小镇建设的对接研究

杨靖三 何建敏

改革开放四十年来，中国特色社会主义建设取得了举世瞩目的伟大成就。尤其是所创造的中国经济奇迹大幅度增加了人民收入，提高了人民生活水平。回首改革开放之初，中国的贫困发生率和贫困人口总量都在世界上名列前茅。从那时起，中国便开启了人类扶贫史上规模最大的扶贫开发工作，并取得了显著的成效。可以说，扶贫开发与中国改革开放的进程始终相伴相随。“十二五”之初，中国尚有1亿左右的贫困人口，能否彻底消除贫困，关系到“两个一百年”奋斗目标和“中国梦”能否顺利实现。在此背景下，习近平总书记提出了精准扶贫思想，推动了中国扶贫工作的跨越式发展，极大降低了中国贫困发生率和贫困人口数量。然而，截至2018年初，中国尚有3000万人未脱贫，而距离2020年“第一个一百年”奋斗目标的实现所剩时间已经不多，因而中国的精准扶贫已经进入到“啃硬骨头”的攻坚克难期。①人民网：《改革开放以来我国农村贫困人口减少7.4亿人》，http://politics.people.com.cn/n1/2018/0904/c1001-30269559.html。

新时代的精准扶贫，关键仍在于以产业培育带动贫困地区的经济社会发展，并要做到精确识别、精确帮扶和精确脱贫。贫困地区往往交通闭塞、基础设施建设落后、公共服务相对匮乏，但又拥有原生态的自然环境和丰富的自然资源，具备培育特色产业和实现特色发展的优势。特色小镇建设是近年来中国提出的一种适合新时代发展内涵、统筹区域经济社会发展、在整合中形成区块发展优势和鲜明发展特色的镇域发展理念。②赵强：《特色小镇要有“特色”》，《中国质量报》2018年12月6日。特色小镇建设因强调特色而不要求统一的模式，但要坚持产业培育、城镇发展、人与自然和谐共处以及文化品质提升等基本原则，是一种既要青山绿水，又要金山银山的具有一定科技和文化内涵、一定产业规模特色的可持续且具备一定竞争力和发展前景的先进发展理念。③张秀芬：《特色小镇是城乡一体化发展的突破口》，《现代交际》2018年第22期。特色小镇建设与精准扶贫在发展内涵和发展思路上具有契合性，对于实现精准扶贫地区的科学、创新和跨越式发展具有显著优势，有助于推动贫困地区定位高端和不易返贫。因此，将精准扶贫与当前得到国家大力支持的特色小镇建设相结合既有必要性，也有可行性。有鉴于此，本文立足中国精准扶贫和特色小镇建设的现状，分析将精准扶贫与特色小镇建设对接的优势及其面对的制约因素，在此基础上探索两者对接和良性互动发展的路径。

一、精准扶贫、特色小镇建设及其对接优势

贫困是人类社会共有的一种社会现象，从本质来说，它是在生产力发展水平低下及其创造的物质总量难以满足一定区域内人们的生存和发展需要的情况下产生的，并且与分配制度难以做到平均分配有关。当然，这只是从产生贫困的客观经济社会条件来说的，事实上，具体贫困现象的产生，其原因可能是多方面的，其中既有经济社会发展水平和分配制度的客观因素，也有贫困者本人受教育程度不高、劳动技能匮乏甚至懒散惰怠的主观因素。因此，扶贫开发应当是针对主客观因素着力的过程，其中既要对区域整体经济社会发展条件加以改善，也要对贫困者的主观世界进行改造。无论主观因素的改造抑或客观条件的改善，都是政府应当肩负的基本职责。①何果：《精准扶贫背景下的乡村振兴战略探析》，《新西部》2018年第33期。当前，随着中国特色社会主义发展进入新时代，中国经济社会发展的宏观条件得到显著改善，社会主义市场经济体制趋向健全，经济发展活力、产业培育能力和社会进步动力都有了很大提升。在此背景下，贫困从整体来看已不再是社会主流现象，即便尚存在一些地处偏远的贫困连片区，但就贫困发生率和贫困人口数量来看，已经大大降低。因而，改变过去那种“大水漫灌”式的扶贫模式而走精准扶贫之路，符合新时代贫困现象的特点和扶贫开发工作的实际需要。②邓义昌：《多元视角下精准扶贫精准脱贫的路径探讨》，《中共乐山市委党校学报》2018年第6期。特色小镇建设则是在中国经济转型和产业升级的供给侧结构性改革形势下所提出的一种旨在优化镇域经济社会发展的创新性举措，它与精准扶贫在内涵、内容、目标和方法上都具有一定的契合性，故将二者进行对接，既可以助推精准扶贫，也有利于促进区域经济社会发展。

精准扶贫和特色小镇建设都属于中国当前经济社会发展的重大工作，尽管两者的侧重点不尽相同，但在供给侧结构性改革和十九大召开后中国步入新时代并即将迎来“第一个一百年”奋斗目标实现的关键时候，都符合协调推进“四个全面”的整体部署和“五位一体”的总布局的基本要求。精准扶贫和特色小镇建设都必须聚焦于产业培育和经济发展，并且都在生态保护、人文发展和社会和谐等要求上具有内在一致性，且两者的深入推进都有助于解决新时代人民群众对于美好生活向往和不平衡不充分发展的社会主要矛盾。因此，将精准扶贫与特色小镇建设对接具有独特优势。具体来说，精准扶贫与特色小镇建设对接具有以下几个方面的优势：

一是能将精准扶贫定位在更高的经济社会发展层次。精准扶贫的基本目标在于帮助部分尚未脱贫的群众获得基本的生存和发展保障，而特色小镇建设则是在经济社会发展有一定基础的前提下通过创新发展和优势整合来实现生产、生活和生态的良性互动发展，是一种基于产、城、人、文和谐共融的可持续发展模式。③李红霞：《区域文化与特色小镇协同发展研究——以汝州市为例》，《人文天下》2018年第9期。在即将全面建成小康社会和中国特色社会主义进入新时代的当下，对于贫困群众的帮扶若仅限于保障其基本生活，显然不符合全面建成小康社会的基本要求。就贫困群众的生活水平而言，精准扶贫至少应当保障其达到小康。因此，将特色小镇建设与精准扶贫对接可切实提高精准扶贫工作的成效，有助于更大程度地激发地方政府以及扶贫工作人员的扶贫热情，有助于其立足实际想方设法将精准扶贫定位在更高的目标之上。精准扶贫与特色小镇建设对接也更有利于保障脱贫以后不易返贫，产生长久的脱贫实效。

二是有助于挖掘地方资源优势推进产业开发，并形成经济社会的发展特色。精准扶贫的基础在于精确识别，目的在于精确脱贫，而其关键仍然在于产业培育。无论贫困现象的发生出于客观还是主观因素，只有将贫困户纳入一定的经济产业活动之中，才能帮助其充分利用市场经济机制，通过输出自己的劳动而获得生存和发展所需的基本收入。因而，归根结底，精准扶贫在于为贫困户提供产业的就业机会。特色小镇建设最重要的特色在于其产业特色，也就是基于地方优势资源而培育出一定的产业，在产业发展的基础上实现镇域片区“五位一体”的协调发展。贫困地区虽然相对闭塞，但其农产品资源、生态环境资源和民俗文化资源等往往比较丰富。将精准扶贫与特色小镇对接可以充分发挥贫困地区的资源优势，有助于充分挖掘其资源潜力以形成产业特色，进而在两者良性互动发展的基础上实现脱贫目标，并将地方经济社会发展提高到一个更高的水平。

三是有助于激发地方市场活力，优化地方产业发展环境。贫困现象多发地区往往存在交通、通信等基础设施建设滞后和由此带来的市场经济发展活力不足的问题。市场经济机制被事实证明是在工业化和现代化发展中效率最高的资源配置方式，而贫困地区市场机制的不健全和由地理环境造成的市场封闭性制约了其资源产业化优势的发挥，也是造成其经济落后和贫困多发的主要原因。特色小镇建设所追求的产、城、人、文“四位一体”的协同发展本身便蕴含着建立更为健全的市场机制和充分发挥市场资源配置效率的基本要求，同时还需要充分发挥地方的资源优势，打造富有特色的产业，在此基础上实现生产、生活和生态的和谐发展。①高燕、钱成：《中外特色小镇建设与发展的差异研究》，《中国经贸导刊(中)》2018年第29期。因此，精准扶贫和特色小镇建设对接有利于地方政府充分利用国家对两者的政策扶持，集中精力提高地方公共产品供给数量和质量，进一步健全地方市场的资源配置机制，并将地方的资源优势转化为脱贫致富和特色发展的产业优势。

二、精准扶贫与特色小镇建设对接的制约因素

由于攻坚阶段的精准扶贫难度极大，加上各地对特色小镇内涵、特征、价值及其目标理解不够明确，所以将精准扶贫与特色小镇建设对接会面临一些制约因素，主要体现在以下几个方面：

（一）贫困地区基础设施极为落后，改善和建设的难度很大

基础设施是地方产业培育和经济发展的基本条件。从性质上来看，交通、通信、电力、供水、教育、医疗、文化等设施都属于基础设施，同时也是公共产品。因其所具有的公益性、无偿使用性以及投资巨大性，一般都是由政府投资建设。贫困地区尤其是成片贫困地区基础设施极为落后，除因地方政府本身在地方公共产品供给中向城镇倾斜外，还多与贫困地区地处偏远和自然地理条件严重制约基础设施建设或因所需投入过大而超出地方政府财力承担范围有关。②丁波、李雪萍：《集中连片贫困地区的公共产品供给机制:以武陵山区为例》，《重庆社会科学》2014年第10期。贫困地区基础设施严重落后，既制约了精准扶贫，也影响了特色小镇的建设。精准扶贫和特色小镇建设都离不开产业培育和经济发展。尤其是特色小镇建设本身便是一种定位于实现产、城、人、文融合共生的创新发展模式，若无基本的基础设施保障，光是精准扶贫就难以实现，更遑论精准扶贫与特色小镇建设对接。贫困地区精准扶贫和特色小镇建设的对接需要建立在基础设施不断完善的基础上，基础设施的改善则有赖于政府的相关扶持政策。近年来各级政府对贫困地区的基础设施建设的投入持续增加，但投入的力度仍然不够大，这在一定程度上制约了精准扶贫和特色小镇建设的对接发展。

（二）公共文化产品供给不足，人文内涵有待凝练提升

精准扶贫不仅在于通过产业培育和项目扶持来改善贫困户的物质生活，还在于通过不断提升其文化素养和知识技能来培育其适应市场经济和自主创业的能力。习近平总书记指出，扶贫既要扶志，也要扶智。扶志就是要通过对贫困户开展文化扶持和健全农村的文化设施来提高其摆脱贫困的意志，激发其自主创业的内在动力；而扶智则是要通过健全与农业相关的各种知识和技能的培训体系来提高贫困户的基本素质，或者通过提供其他专业技能的培训提高其自谋职业或自主创新的能力，让农民具备一技之长，有一业可为。③何平：《扶贫的根本是扶精神》，《菏泽日报》2018年11月30日。精准扶贫中的扶志和扶智在文化要求上与特色小镇建设具有契合性，特色小镇建设不仅关注“产”与“城”的融合，还要为产城融合注入人文内涵。但是，中国贫困地区基础教育相对落后、教育资源投入不足和师资力量匮乏的现状制约了农民文化水平的提高和知识技能的养成。在特色小镇建设中，地方往往更强调产业规模的扩大和城镇体量的拓展，而忽视对人文内涵的培育和凝练。以上这些因素的存在导致在将精准扶贫和特色小镇建设对接时面临公共文化产品供给不足的问题，因而制约了对农民文化内涵的提升和知识技能的培育。

（三）金融资源相对匮乏，融资渠道狭窄

在精准扶贫中推进特色小镇建设应当将产业培育和升级作为关键一环，而产业的培育离不开对要素资源的配置和资金在市场机制下的流通。因此，融资是推进精准扶贫和特色小镇建设对接的重要途径。但是，中国金融资源在城乡二元体制下长期存在偏向城市的问题，导致农村尤其是贫困农村地区金融资源严重匮乏。同时，农村信用合作社等以服务农村为主的金融机构能够给农民提供的融资数量非常有限，而且往往会设置一定的贷款门槛。贫困户本身便较为贫穷，若要达到其贷款门槛，难度较大。①吴丽娟：《精准扶贫贷款质量效益实证分析——以武威市为例》，《经贸实践》2018年第24期。与此同时，地方政府的产业扶贫和特色小镇建设同样面对融资难的问题。在既有金融资源分配和融资机制下，地方政府在精准扶贫和特色小镇建设对接发展中大多面临金融资源匮乏、融资难和融资门槛高的问题，仅靠有限的政策扶持资金，难以将精准扶贫推进到特色小镇建设的高度。

（四）政策扶持体系不健全，缺乏配套扶持政策

一些地区贫困问题难以解决的原因多种多样，除本身在产业培育和经济发展中存在先天的制约因素外，产业扶持和脱贫政策体系的不健全也是重要原因。目前围绕精准扶贫的目标，从中央到地方政府都出台了大量的扶持政策，中央政府更多是围绕脱贫攻坚的顶层设计，提出扶贫的原则性、方向性的整体思路。各地政府则根据本地实际情况出台了很多具体的扶持政策，但由于政策扶持体系不健全，这些政策依然存在缺乏系统性的问题。特色小镇建设的主要目的是为城市化进程中出现的大城市病探寻一条既顺应城镇化发展趋势又兼顾乡村特色的新型城镇化道路，其定位较高，也需要具备一定的产业和经济实力。因而，在配套扶持政策上与精准扶贫难以进行有效对接。地方政府扶贫政策体系不健全及其与特色小镇配套政策的脱节，制约着精准扶贫和特色小镇建设的对接，使其难以形成推动两者互动发展的政策合力。

三、精准扶贫与特色小镇建设的对接路径

精准扶贫和特色小镇建设的对接发展，既需要充分认识和利用其对接优势，也需要在分析其制约因素的基础上探索具体可行的对接路径。基于上文的分析，笔者提出以下建议：

（一）立足地方实际和需要，持续改善贫困地区基础设施

精准扶贫和特色小镇建设都必须建立在一定的基础之上，诸如交通、通信、电力、医疗、卫生和教育等基础配套设施，这应当是精准扶贫中应当优先予以改善的基本条件；特色小镇建设因强调产和城的融合，故其对于基础设施的要求更高。贫困地区精准扶贫和特色小镇建设的对接，应当在先期调研的基础上明确所在乡镇是否具备打造特色小镇的资源优势或产业发展潜力，在此基础上通过加大财政投入或者引入社会资本来推动其基础设施的改善。②刘春腊、黄嘉钦、龚娟、谢炳庚：《中国精准扶贫的省域差异及影响因素》，《地理科学》2018年第7期。在贫困地区的基础设施建设中，政府投入力度应当适度加大，因为贫困地区本身便存在基础设施落后的问题，而企业等社会资本往往无力在那里投资基础设施。同时，政府也要尽力引导具备一定资本实力的企业积极投入到贫困地区的基础设施建设当中，尤其是那些与交通、电力和通信等有关的国有企业，本身便肩负有一定的社会职责，在贫困地区的基础设施建设中应当贡献更多力量。在电子商务快速发展的今天，除要保障道路畅通外，还要将贫困地区的网络通信设施建设置于突出位置，以为其充分利用电子商务脱贫提供基础保障。

（二）增加公共文化产品供给，为两者对接注入文化内涵

当前，中国城乡民众的物质消费出现了明显的升级趋势，而文化消费作为一种在物质消费得到一定满足基础上的需求，也会成为贫困群众在脱贫过程中或脱贫后的基本需要，并且精准扶贫本身便包含着对贫困群众的文化扶持、知识提升和精神呵护。特色小镇建设要具有特色，其特色既在于特色产业和特色城镇，也在于要在特色产业和特色城镇发展中凝练出具有特色的地方文化。因此，精准扶贫和特色小镇都具有文化内涵的要求，在其对接中要通过不断增加公共文化产品供给，拓宽贫困地区人民群众的文化视野，不断提高其通过自主创业和自谋职业脱贫致富知识水平和谋生技能，同时为培育地方特色产业和特色小镇建设营造适宜的文化氛围。在公共文化产品供给中，地方政府既要协调好精准扶贫和特色小镇建设的关系，也要兼顾经济发展、产业培育、城镇建设和文化提升的协调共进，避免形成了特色产业和特色小镇，却缺乏特色文化的支撑而导致特色小镇和精准扶贫走向片面的物质主义，以及文化品位不高和文化内涵匮乏的局面。在两者对接中，政府或企业还要重视对地方文化资源的挖掘，在此基础上凝练体现地方文化特色和社会主义核心价值观的文化内涵，并将其注入产业培育和小镇建设之中，在物质扶贫的同时，通过增加公共文化产品供给和文化内涵凝练而促进精神和文化脱贫。①本报评论员：《推进文化扶贫 打赢脱贫攻坚战》，《驻马店日报》2018年12月14日。

（三）健全金融扶持机制，拓宽融资渠道

在精准扶贫和特色小镇建设中，就融资问题而言，既要充分挖掘政府的财政扶持潜力，也要积极推动金融机构创新扶持政策，还要积极调动社会各方力量尤其是企业参与其中。政府的财政投入即便加大力度，也更多侧重于保障精准脱贫。金融机构也要配合国家精准扶贫和特色小镇开发的政策导向，积极加大金融产品创新力度，根据贫困地区精准扶贫和特色小镇建设对接的融资需要，推出门槛低和额度大并能有效规避风险的金融产品。地方政府还要积极引导企业在特色小镇建设框架下开展项目投资和产业建设。如地方政府可以采用与企业合作的模式，在不影响居民居住的前提下探索通过转让部分土地的使用权来利用特色小镇建设盈利，如开展民俗文化旅游、运营精品民宿或者其他内容或形式的乡村旅游，以争取企业的投资。地方政府尤其是乡镇政府还可以立足地方资源优势，采用企业主导的农产品生产合作社的方式，鼓励企业投资助推精准扶贫，并通过企业对当地的资源整合和产业开发培育地方特色产业。②马艳艳、李鸿雁、董丽：《精准扶贫背景下贫困农户正规融资现状调查与思考》，《农业科学研究》2018年第2期。

（四）健全政策扶持体系，构建两者政策扶持的对接机制

精准扶贫和特色小镇建设的目标和着眼点不尽相同，对于农村发展的定位和所要解决的具体问题也各有侧重，虽然国家围绕精准扶贫和特色小镇建设分别出台了系列扶持政策，但两者都面对一个政策扶持体系不健全和各自的配套扶持政策如何进行有效衔接的问题。对此，地方政府要认真领会国家关于精准扶贫的顶层设计，在结合地方实际情况的基础上推进扶持政策体系建设，进一步提高扶持政策体系的结构性和系统性。一些地方在精准扶贫中过度关注产业培育和物质扶贫，而相对忽视了扶志和扶智的文化和精神扶贫。也有一些地方在扶贫政策制定中只顾当下完成脱贫目标的时间要求，而未充分考虑脱贫的长久成效。在特色小镇建设中也存在曲解国家顶层设计的问题，如一些地方将特色小镇建设理解为通过房地产开发以推进乡镇的城镇化，而忽视产业培育、生态保护和文化内涵的凝练。③耿新：《精准扶贫的差别化政策研究——以扶持人口较少民族发展为例》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2017年第5期。对于以上问题，各地应在精准扶贫和特色小镇建设的对接发展中通过认真领会国家相关政策的内涵和精神予以杜绝，并在县级政府主导下，在相关乡镇成立精准扶贫和特色小镇建设对接的领导机构或协调机构，以构建两者扶持政策的对接机制。