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农村集体土地经营权抵押贷款试点中存在的问题及对策建议

2019-03-05赖露华

江西农业 2019年1期
关键词:武平县集体土地中华人民共和国

赖露华

(江西省武平县城厢镇农业技术推广站,福建武平 364300)

近年来,资金不足成为农村发展的瓶颈[1]。党中央、国务院非常重视“三农”问题,为加快推进农村现代化进程,促进农民增收致富[2],2015年8月国务院下发了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号),2016年3月人民银行总行等部委下发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》(银发〔2016〕79号),在全国部分县、市开展了农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作。随后,福建省出台了《福建省农村“两权”抵押贷款试点实施方案》,江西省龙岩市武平县被定为农村承包土地的经营权抵押贷款试点县。从2016年1月起开展农村承包土地的经营权抵押贷款业务,截至2017年12月底,全县共发放贷款2.03亿元,其中城厢镇发放贷款0.18亿元,这在一定程度上成为了缓解农民融资难问题的有效途径,促进了农村经济发展。目前,全国各地在不断探索土地承包经营权抵押的实践模式[3],武平县农村集体土地经营权抵押贷款试点工作也出现了一些问题,现对存在的问题作具体分析,并提出相关建议。

1 武平县农村集体土地经营权抵押贷款试点工作存在问题

1.1 无专业农村土地经营权价值评估机构 农村土地承包经营权价值的正确评估是金融机构授信贷款额度的基础。但由于农村集体土地经营权抵押贷款业务是一项全新的业务,各级政府和部门均未出台评估流转土地承包经营权价值的相应标准和操作程序,社会和市场也未形成专业的土地承包经营权价值评估队伍,所以相对其他行业,土地价值也相对难以界定,容造成不同评估机构之间的评估金额相差较大,使金融机构难以确定贷款金额。

1.2 农村集体土地经营权抵押贷款无法律依据 在现行的法律框架内,土地承包经营权抵押始终未得到正面认可[4]《中华人民共和国农村土地承包法》第32条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。但对于其抵押问题,《中华人民共和国担保法》和《中华人民共和国物权法》都是明令禁止的。其中《中华人民共和国担保法》37条第2款规定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。《中华人民共和国物权法》184条规定:“不得抵押的包括:耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”,目前用于经营权抵押的主要是耕地,而由于法律规定未及时配套,所以金融机构会担心产生贷款纠纷时得不到法律保护。

1.3 部分贷款人不归还贷款,抵押物难于处置 按现行的农村土地管理法律规定,只有本集体组织的成员才能享有土地承包权,作为土地发包人的集体组织如需向成员外的单位和个人发包土地,应经本集体组织的村民代表大会或村民大会同意,并经乡镇人民政府审批,假如某一笔抵押贷款无法偿还,需将抵押的土地经营权进行拍卖抵债,但是本集体组织成员大都沾亲带故,不好意思参拍,而对集体组织外的人员拍卖又可能因村民大会不通过而无法进行,所以金融机构可能会因抵押物无法处置而导致其债权无法实现。

1.4 贷款金额小而手续繁多 由农村集体土地经营权抵押贷款的抵押物是农村集体土地经营权而不是承包权,原始承包户所承包的土地面积较小,抵押价值低。而种植大户对于流转来的较大面积的土地无承包权。经济实力强的种植户不需贷款,而经济实力弱的种植户不可能一次性付清几十年的土地租金。按流转合同每年支付租金的农村集体土地经营权基本无抵押价值,农村土地承包经营权抵押贷款的贷款额度是由土地承包经营权的价值决定的[5],由于抵押物价值低,所以金融机构能放贷的金额非常小。办理农村集体土地经营权抵押贷款需要发包方同意,又需评估机构评估,开具无争议权证明,然后到农业部门办理登记等。与目前农村信用社推行的小额担保贷款,农行推出的惠农卡项目及其他小额贷款项目相比,农村集体土地经营权抵押贷款的程序要繁杂许多。

2 解决武平县农村集体土地经营权抵押贷款试点工作存在问题的对策建议

2.1 由县级政府统一对全县的各类土地进行价值评估 由县级政府授权农业主管部门利用农村土地确权资料对本行政区域内的土地统一进行估价,每5年调整一次,以解决无专业评估机构的问题,以及易形成不同评估机构之间的评估金额相差较大,使金融机构难以确定贷款金额的问题。

2.2 推动相关法律的修订完善 只有理顺土地承包经营权抵押的政策支撑和法律逻辑,土地承包经营权抵押才能得到可持续的法律保障。《中华人民共和国农村土地承包法》第32条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的一款中,建议增加“可向金融部门抵押,可向社会拍卖”的规定。对《中华人民共和国担保法》和《中华人民共和国物权法》中不得抵押的条款进行删除,使各部法律之间的规定相互配套,使金融机构的合法权益得到法律保障。

建议在《中华人民共和国农村土地承包法》第48条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准”的规定明确定义为初次发包适用,而承包后的承包权可自由流转,不再需经本集体经济组织成员的村民会议通过。2.3 简化贷款手续 相关部门可以通过采用全县统一评估并建立评估数据查询系统等措施来减少农户的评估程序;通过应用农村土地确权资料建立农村土地承包权证统一查询系统来确定土地权属有无纠纷;通过规范化文件来确定可抵押范围,以免除出具发包方同意抵押、处置证明等手续。只有在确保贷款抵押有效的前提下,最大限度地简化手续,才能使农村集体土地经营权抵押贷款这一惠农项目发挥作用。

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