优化法治化营商环境的区域实践——以“不见面审批”为例

韩业斌

(盐城师范学院 法政学院，江苏 盐城 224007)

“不见面审批”是在当前优化法治化营商环境背景下，一些地方试行探索的制度创新，其中江苏、海南、深圳等地推行最为积极。该制度创新对转变政府服务理念，减少企业制度性交易成本，优化区域法治化营商环境具有十分重要的意义。在整个“不见面审批”过程中，行政许可申请人和审批人不见面，全部通过网络和快递的形式完成，这样就减少了申请人因为材料不全、不符合法定形式等瑕疵来回跑腿的情形，减少了申请人的时间成本和人力资源成本，优化了区域营商环境。本文旨在探寻江苏推行“不见面审批”实践取得的巨大成效，分析“不见面审批”对优化法治化营商环境的作用，揭示江苏推行“不见面审批”背后的动力来源，进而对江苏“不见面审批”的完善路径提出一点粗浅的看法，以求教于学界和实务界同仁。

一、“不见面审批”改革的区域实践

近年来，一些地方自觉对照国际化、法治化、便利化的营商环境标准，主动推行放管服改革，便利企业和群众办事，改善当地营商环境，“不见面审批”改革是地方推动放管服改革，改善法治化营商环境的重要制度抓手。安徽亳州早在2015年即开展“不见面审批”改革[1]。海南从2017年开始，全省市县梳理“不见面审批”事项812项，试点事项办件量4482件，改革成效显著[2]。深圳从2018年试行“不见面审批”改革并发布第一批100个“不见面审批”服务事项清单[3]。

改革力度最大，影响最为深远的要数江苏省推行的“不见面审批”改革。江苏自2015年开始，在行政审批领域推行“不见面审批(服务)”[4]。2017年4月，南京市栖霞区开出了全国第一份“不见面”审批营业执照，从申请到审核再到出照全程仅需20分钟，跑出行政审批的“栖霞速度”[5]。营业执照审批的“不见面”，仅仅是江苏“不见面审批”服务的一部分。2017年6月，江苏省人民政府办公厅发布《关于全省推行“不见面审批”(服务)改革实施方案》，该实施方案提出，在全省建立“不见面审批(服务)”体系，依托江苏政务服务网，加快推进“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”。这个文件的出台，标志着“不见面审批”探索中的有益尝试和典型经验得到了省级层面的认可和推广。截至2017年10月，江苏全省省市县三级行政机关共公布“不见面审批”业务104 174项，其中省级部门1634项，13个设区市18 672项，96个县市区83 868项，政务服务事项“应上尽上、全程在线”的比重超过90%。

江苏的“不见面审批”改革由一系列制度举措构成，主要包括“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”六个方面。第一，网上办就是省市县三级权力进行标准化，即省市县三级行政权力的名称、类型、依据、编码相同，同时将65个省直部门和96个县区市的政务服务网整合成为全省统一的江苏政务服务网，实现政务服务信息系统的互联互通。大量行政审批事项只需要在江苏政务服务网登陆、注册、提交申请即可。第二，集中批，就是在全省5个设区市、17个县区市、27个开发区成立行政审批局，将市场准入、投资建设等行政许可权集中到行政审批局，实现由多个主体审批变为一个主体审批的“一枚公章管审批”。第三，联合审，全省推行企业投资项目多评合一、网上联审，联合验收、联合测绘、联合踏勘、联合评估等措施，积极推行网上联合审图，实现网上审图、网上反馈、网上查询，全程开展不见面审图新模式。第四，区域评，就是在环评、能评、安评等方面，探索开展区域评估，代替区域内每个独立项目的重复评估。第五，代办制，就是全省各市县开发区普遍建立代办员队伍，为企业提供无偿帮办服务，变“企业办”为“政府办”。第六，不见面，就是网上办理完成的各项证件，通过邮政快递的形式，直接送到企业，江苏邮政EMS快递服务已经进驻全省121个政府服务中心，实现全覆盖。上述六个方面是一个相互联系的整体，网上办是实现“不见面审批”的主要模式，不能通过网上办理的事项，则通过代办制予以补充，集中批、联合审和区域评等措施能够最大限度地优化审批流程，推进信息共享，减少审批环节，是实现“不见面审批”的重要举措。

借助“不见面审批”模式，江苏提出“3550”改革目标，即开办企业3个工作日内完成，不动产登记5个工作日内完成，工业建设项目施工许可50个工作日内完成。得益于“不见面审批”改革的大力推行，江苏的“开办企业”“不动产交易登记”“投资项目报建审批”三项营商环境指标排名，居于全国首位，改革成果得到国务院第四次大督查的通报表扬，江苏政务服务网荣获中国政务服务突出贡献奖[6]。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，要求向全国推广江苏“不见面审批”改革等6项优化审批服务的经验做法。

二、“不见面审批”与优化法治化营商环境的关系

所谓法治化营商环境，就是企业从设立到退出市场整个过程中所必需的一系列具体制度环境，包括国家政策、法律、制度、规则等制度安排，这些制度性安排在制定、执行、落实过程中必须尽量做到公平、公正、可预期[7]。因而优化营商环境从根本上说，是一个动态的过程，是一个不断追求法治化的过程，具体而言，涉及企业经营的法律规定要科学合理，法律体系必须完备，解决商事纠纷的规则必须公平、快捷，各种产权制度、交易制度必须完备等[8]。其最终目标是营造一个公平、透明、可预期的营商环境，但是公平、透明、可预期的营商环境往往又比较抽象笼统，缺乏具体的可操作性，因而如果要把优化法治化营商环境的中央政策落到实处，必须通过制度性的建构将法治化营商环境的具体目标予以具体化，使之具有可操作性。“不见面审批”就是地方政府利用“互联网+政务服务”理念，通过利用互联网大数据的优势进行制度性建构，实现了让当事人来回跑变为让数据跑，便利了企业和民众的权利实现，对于优化法治化营商环境也是一个重要的制度举措。“不见面审批”在优化法治化营商环境过程中的重要意义，主要体现在两个方面：

第一，转变政府管理理念。通过“不见面审批”，使政府内部各部门的权力得到重新配置，转变了政府职能，改变了政府理念，有利于建立服务型、法治政府。实现“不见面审批”，首先依托江苏政务服务网进行网上办理，行政许可申请人和审批人全程不需要亲自见面，这样就减少了权力寻租的空间。我们知道权力天生具有扩张性、腐蚀性，有权力的人一定要把权力行使到最大才肯罢休，因而在权力行使过程中，权力寻租就是一个比较普遍的现象，权力拥有者在为申请人办事过程中，总希望申请人提供各种好处、利益才肯予以办理，否则就会脸难看、事难办，拖延办事时间，增加申请人来回跑腿的办事成本。“不见面审批”全程实现申请人和审批人之间的不见面，减少了权力寻租的空间，使权力行使更加公开透明，符合法治政府的要求。服务型政府是近年来党和国家提出的政府建设理念，要求政府主要以为民众和企业提供服务为主，改变过去的管制型政府理念，增强政府的公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。服务型政府建设的基本路径，就是通过政府创新，即通过政府改革、发展和创新的途径，逐步实现服务型政府的目标[9]。政府创新还需要借助各种工具，将价值选择内涵于工具的运用之中，比如行政服务中心、服务承诺制、政务微信与微博、政务信箱等[10]。现在“互联网+”迅速发展，地方政府借助“互联网+”的优势，创设“不见面审批”模式，就是方便群众和企业办事，践行服务型政府理念的重要制度举措。

第二，降低企业制度性交易成本。十九大提出，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，激发和保护企业家精神。这里面的降成本自然包括制度性交易成本。所谓制度性交易成本，是指企业在遵循政府管理制度和管制措施过程中所耗费的成本，例如各种税费、融资成本、交易成本等都属于制度性成本。交易成本虽然不如生产成本那样容易测量，但是，我们可以通过无数次观察到的现象转变来衡量交易费用的转变，觉察出交易成本的高低[11]。遵从国家管理制度付出的成本，通过企业自身努力是无法降低的，是企业自身无法控制和把握的，必须通过政府深化改革，调整相关制度、政策，理顺政府与市场的关系，才有可能降低企业的制度性交易成本，减轻企业负担，因而这部分成本又是最难以降低的。造成我国制度性交易成本难以降低的原因是多方面的，主要是我国市场经济起步较晚，各项管理制度不完善，对企业管控过于严格，行政审批过多，涉企收费过多等，虽然中央已经明确认识到降低制度性交易成本的重要性，但在落实过程中，仍然困难重重，导致中央降低制度性交易成本的政策在地方变成了“空头支票”，无法落实[12]。

通过“不见面审批”改革，可以有效降低企业的制度性交易成本，主要体现在，通过网上申请以后，多部门联合审批，区域环评，减少审批环节和收费项目，对改善营商环境，推动实体经济发展是大有裨益的。通过“不见面审批”的制度建构，人们从事开办企业、不动产登记、投资项目等经济活动变得更加方便迅速了，经济活动更加迅速便捷，降低了企业的时间、人力以及资金等成本。

三、江苏推行“不见面审批”的动力

江苏的“不见面审批”改革之所以能取得重大成效，获得中央的肯定和企业的拥护，是和江苏省委省政府大力重视优化法治化营商环境密切相关的。我们要问，何以“不见面审批”会成为江苏营商环境的品牌，其动力来源何在？

第一，区域社会经济的发展要求。长期以来，江苏的社会经济发展一直走在全国前列。2017年GDP突破8万亿元，全省人均地区生产总值107 189元，全年完成一般公共预算收入8171亿元。工业基础雄厚，工业增加值连续多年居于全国前列，开发区综合竞争力显著提高，民营企业发展迅猛，外商投资较快增长。私营个体经济增加值占GDP比重为44.1%，民营经济增加值占GDP比重达55.4%。2017年末全省工商部门登记的私营企业258.6万户[13]。良好的经济基础，对于法治建设，尤其是法治化营商环境的建设提出了更高的要求。2004年，江苏省委在全国率先出台《法治江苏建设纲要》。2015年，出台《法治江苏建设指标体系(试行)》《江苏省法治政府建设指标体系》《法治社会建设指标体系》，三大指标体系为一体建设的落实提供了具体指标和测评标准。2017年12月，习近平总书记在视察江苏时指出，要贯彻新发展理念，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，努力建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏。这对江苏的法治发展也提出更高的要求。

第二，区域制度竞争的压力。当前，区域之间的竞争广泛存在，作为区域竞争的重要表现形式，制度竞争、法治竞争也成为区域竞争的重要方面。究其原因，就在于地方政府期望通过提供更优越的法治环境，在激烈的地方竞争中胜出，以便推动地方经济发展。作为一种法治发展现象，地方政府之间开展的法治竞争是广泛存在的。当代中国法治建设的一个鲜明特征在于地方法治的政策试验模式，这种试验模式旨在通过地方政府之间的法治建设竞争，允许地方政府根据各地情况探索解决问题的新路径[14]。在我国，地方政府的诸多行为已经蕴含了深刻的法治因素。地方政府不仅充分认识到法治、依法行政、法治政府对经济增长的重要性，更是将法治环境上升到地方竞争的高度[15]。在法治建设上的体现在于，一些地方人大制定地方性法规专门规范和引导当地的投资环境，行政机关努力加强依法行政，放松行政管制，缩小审批范围，提高行政效率，司法机关积极为地方企业发展提供司法服务，形成了地方法治竞争的局面。就优化法治化营商环境而言，各区域都在展开各种竞争，期望所在区域的法治化营商环境走在全国前列。如中共上海市委书记李强从2017年底上任以来，多次调研和主持会议，反复强调着力营造更加良好的法治化营商环境，政府要千方百计为企业提供良好服务，甘当服务企业的“店小二”[16]。浙江省从2017年开始大力推进“最多跑一次”改革，加快建设审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强的省份。中央全面深化改革领导小组会议对“最多跑一次”改革进行了积极的肯定和赞许。福建省推行的“一趟不用跑”和“最多跑一趟”，也取得重大成效。江苏省要想在法治化营商环境竞争上走在全国前列，必须积极进行制度创新，迎头赶上，“不见面审批”改革就是江苏推动优化法治化营商环境的重要制度举措。

第三，法治化营商环境建设面临的问题。近几年，江苏省虽然在法治化营商环境建设方面取得了显著成效，但是仍面临着不少困难和问题，主要表现在以下几个方面。第一，营商法律制度不健全，地方立法对营商环境的促进和保护力度不够。第二，政府服务水平还有待提高，行政审批效能不高。各地审批事项数量差距较大，一些审批事项程序仍然繁琐，办理时间长，效率不高，制约了企业的发展。第三，诚信体系建设不完善，诚信建设缺乏刚性制度性推动，信息共享、采集、保存、披露以及信用评价、信用服务还缺乏具体制度。制假售假、坑蒙拐骗、低价倾销、不正当竞争等问题在一些地方、行业依然存在，扰乱了金融秩序，损害了市场主体和社会公众的利益[17]。

四、“不见面审批”改革的完善路径

尽管江苏省的“不见面审批”改革已经取得重大成效，得到国家领导人和广大企业、民众的支持和拥护，但是该项制度创新还存在一些问题，需要进一步发展完善。

第一，积极开展地方立法，将“不见面审批”上升到地方性法规层面。目前，“不见面审批”效力最高的规范性文件是《关于全省推行“不见面审批”(服务)改革实施方案》，该实施方案由江苏省人民政府办公厅发布，效力层次不高，规范性不强。因而，为了使“不见面审批”能够更加全面地推广，笔者建议，采用地方人大立法的形式，使“不见面审批”尽快制度化、规范化，使之能在全省广泛推广。这就要求实施“不见面审批”的各个部门、各个机关要积极调研，密切配合，使“不见面审批”规范化、法治化，发挥地方立法对营商环境的保障作用。党的十八届三中全会指出，实现立法和改革决策相衔接，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。

第二，各级部门、机关要重新进行权力配置，确保联合审、区域评能够得以实现。以企业投资项目审批为例，企业投资项目获得施工许可证要在50天之内取得。施工许可证是施工许可的最终表现形式，实际上它是与建设项目相关联的数十个行政审批的集成。取得施工许可证需要立项审批、用地审批、规划审批、安全监督、质量监督、招投标审批等数十个审批作为前置。住建厅是牵头部门，同时还涉及多个政府部门、多个环节、多项审批。这么多部门、这么多审批事项，而且以前的审批都是串联的、互为前置的。立项以后才能进入规划，规划后才能进行设计、施工等相关审批，所有条件具备以后，才能取得施工许可证，50个工作日怎么能够完成，这需要各个部门密切配合，力争在50个工作日之内完成。

第三，进一步对标国际化营商环境指标，加快法治化营商环境建设。根据世界银行发布的《2016年营商环境报告》，在全球排名中，中国内地在189个经济体中位列第84位。其中“开办企业”一项指标显示，中国内地开办企业要经过11个程序，平均用时31.35天[18]。有人抱怨说，企业上项目，从拿地到建房至少需要22个流程、66道审批、274个工作日才能获得施工许可。企业反映，上一个项目往往要盖92枚公章，交53笔费用，找23个中介审查、审图、评价、评估，提交300多件材料，耗时往往一年以上[19]。排名前30位的国家大体相当于法国、荷兰、西班牙的水平。江苏推行的3550计划，达到了国际前30名左右的水平，但是还有一定的上升空间，如果要完成上述时间限制，就需要倒逼行政审批制度、投资审批制度、不动产登记制度的改革，真正提升各方面的政务效率[20]。

第四，推进“互联网+政务”提速工程，提高“不见面审批”改革的满意度。“互联网+”政务服务，就是充分运用信息化手段解决企业和民众的办事难、办事慢、办事繁的问题。“互联网+”时代，政府将改变既有的条块分割、信息孤岛以及立法、行政与司法相对隔绝的状态，进而实现开放、互动与一体化[21]。2018年6月，国务院办公厅印发《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，将“互联网+政务服务”作为深化“放管服”改革的关键环节。因而江苏应该进一步落实中央决策精神，充分利用“互联网+”的优势，将“不见面审批”做得更好，在更大范围、更大程度上采用“不见面审批”，努力完善江苏政府服务网，将所有申报材料电子化、标准化、目录化，打破信息孤岛状态，推进省市县各级政府信息共联共享，以“互联网+”为支撑，将“面对面”变为“键对键”，降低企业和群众的办事成本，使政务服务更加接地气[22]。

总而言之，在中央大力倡导优化法治化营商环境，降低企业的制度性交易成本，解决企业和民众的办事难、办事慢等突出问题的大背景下，江苏等地大力倡导的“不见面审批”制度是响应中央号召，回应人民期盼的重要制度举措。“不见面审批”改革就是政府部门利用“互联网+”的技术手段，以行政审批为突破口，以转变政府服务理念为指引，践行以人民为中心的改革理念。我们期望江苏推行的“不见面审批”能够成为江苏省优化区域法治化营商环境的重要制度支撑，为全省社会经济发展提供强有力的法治保障，使江苏的地方法治建设水平能够继续走在全国前列。