青岛市少数民族流动人口管理服务工作创新研究

姜丽华

(中共青岛市委党校，山东 青岛 266071)

随着经济社会的发展，我国进入各民族跨区域流动的活跃期。少数民族人口不论是在本地区的流动，还是向外地流动，主要方向都是向城市流动。党的十九大报告指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”随着中国特色社会主义进入新时代，青岛市对少数民族流动人口的管理在取得以往成绩的基础上，需要进一步加强社会化、法治化、专业化与智能化相结合的城市民族工作治理机制。当前，青岛市应坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，结合青岛实际，探索一条适合青岛发展、具有青岛特色的城市少数民族流动人口服务管理体制机制和路径，最大程度调动社会各方面力量促进青岛更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入青岛，让少数民族在城市有更多获得感，为加强青岛民族团结、维护社会和谐稳定作出积极贡献。

一、青岛市少数民族流动人口的基本特点

伴随青岛市经济社会良性发展与国际海洋城市建设的推进，进入青岛市的少数民族流动人口数量不断增加，随之而来的就是各民族之间涉及文化、习俗、宗教信仰、经济利益等方面的矛盾较之前有所增长，导致青岛城市治理中出现一些涉及民族关系的新情况、新问题。据我们多年来掌握的少数民族流动人口基本情况看，在青岛市流动的少数民族流动人口有如下几个共性特点：一是从数量看，比较稳定。能够在青岛市就业的仍然是多年来农村流出的经商、务工人员，人员相对固定，数量总体变化不大，个别年份略有下降。二是从职业来看，多在一些服务相关的产业中就业。特别是来自西北地区的少数民族流动人口，多在餐饮服务、生鲜食品销售、运输修理、街道卫生保洁等行业就业。三是从文化程度看，普遍较低，大多数缺乏必要的劳动职业技能。四是从社会关系看，主要以亲戚、老乡、朋友关系为主，血缘关系、亲缘关系和地缘关系相互交织。五是从居住分布上看，主要呈现“大杂居、小聚居”特征。这是因为少数民族群众在原居住地本来就相对集中，进入青岛市后，由于受教育程度不高、缺乏工作技能、对市场信息了解不足等原因，他们通常只能靠亲友介绍找到工作，形成投亲靠友的特点。我们这些年调查还发现，即便有了一定财力后，少数民族流动人口也倾向同族居住，甚至相约集体团购聚居附近的商品房。

二、青岛市少数民族流动人口服务管理工作面临的困难和挑战

青岛市在2016年和2018年两次被国家民委确定为全国“少数民族流动人口服务管理示范城市”，在少数民族流动人口服务管理中走在了全国前列。但是，随着中国特色社会主义进入新时代，在涉及到青岛对少数民族流动人口的服务管理中，一方面要面对少数民族流动人口数量不断增加及少数民族群众需求不断提高的现实压力；另一方面是青岛市一些党政领导的思想认识不能跟上新时代的特点和要求，对民族事务的服务管理机制和工作方式还有待进一步改善。这两方面的问题都给青岛市城市治理带来了新的挑战和困难。

(一)一些党政领导对城市少数民族流动人口工作的认识有偏差，思想认识和能力水平还有待进一步提高

由于民族宗教工作所涉及的问题都是比较敏感的问题，因此，在现实工作中有的党政干部抱着“少数民族来的越少越好，走的越快越好”的心态来看待，特别是少数街道、社区干部面对日益加大的维护社会稳定的工作压力，表现出“关门主义”和“放任自流”态度，工作方法方式过于简单，或者索性采取不了了之的办法。同时，还有一些党政干部由于不熟悉民族政策或不熟悉统战工作的重要性及方式方法，缺乏敢于担当、善于担当的精神，在涉及少数民族流动人口的管理中出现不会管、不敢管的现象。

(二)少数民族流动人口自身存在客观差异，融入城市生产生活的质量有待进一步提升

青岛市少数民族流动人口由于普遍文化程度不高、参与市场竞争能力相对较低，导致创业能力比较薄弱，经济收入非常有限，在整个青岛市居民经济收入分层中处于相对底层的位置。特别值得注意的是，在青岛生活的少数民族流动人口中虽然一部分人能够接受当下的生活方式和城市文化，但大多数人由于语言、文化、宗教信仰、风俗习惯等方面的差异，大多数倾向于选择与本民族一起聚居，缺乏与社区其他民族人口深层次或直接的社会交往，仍然拘泥于流出地的地缘、亲缘等关系中，导致人际交往圈狭小，比较容易形成社会网络同质性特点，也容易形成单个民族封闭的“文化圈”，也即“城市亚文化”圈。这些现状不利于在青岛居住的少数民族流动人口融入城市，不利于生活在青岛的各族群众加强交往交流交融。

(三)城市少数民族流动人口在生产生活中还面临着一些特殊困难和问题

不论是在青岛市还是在其他发达城市，少数民族流动人口都面临着求职难、创业难、就业难等突出问题。在青岛，不排除一些用人单位对少数民族心存误解，为了减少派出所、社区登记管理上的麻烦事，本着多一事不如少一事的想法，少聘用特定籍贯的少数民族。还有一些用人单位通常认为聘用少数民族员工的管理费用会因为尊重少数民族群众特有的风俗习惯而增加，所以在同等条件下不愿意主动录用少数民族应聘者。同时，值得注意的是，一些部门存在着针对特定籍贯的少数民族的选择性执法；同时，还存在着车站、机场、码头、宾馆安检区别对待等现象。虽然党和国家三令五申，要求坚决杜绝和纠正伤害民族感情、违反民族政策的做法，不得以地域或民族差异为由选择性执法，对负有主管责任和直接责任人员，要加强教育批评。但从调研来看，少数民族群众反映近两年虽然有了很大改善，但偶尔还能遇到这类带有一定歧视色彩的做法。

(四)针对民族工作的配套立法比较宽泛，不利于进一步调节民族关系

目前，城市民族工作在整个民族工作中的地位越来越凸显，青岛市在制定和实施涉及民族方面的政策法律措施，以及把握这些政策法律力度和尺度时都尽可能符合公平正义的要求。但我国大多数针对城市民族工作的配套立法比较宽泛，青岛市也面临相同的问题，指导性条文多，针对性不够、可操作性不强。实践中，大部分民族工作部门仍然靠行政调节、行政手段来解决民族问题，这一现状与依法治国的要求和法治化的趋势差距较大。例如，我国目前尚未针对少数民族就业歧视、生活歧视现象制定专门法律，因此法律维权的难度较大，其调节民族关系具体问题的效果不够理想。

(五)横向“块”与纵向“条”之间相互分割的治理体制制约少数民族流动人口跨地域间进一步协作治理

在现行的条块分割体制下，存在着有的少数民族流动人口流出地认为鞭长莫及、不想管也管不上；流入地相关部门也面临不想管、也不会管的问题。一般来说，在青岛的少数民族流动人口，流出地往往地处我国西北边疆地区，因工作力量薄弱、条件有限，难以为所有流出人口提供信息登记、职业技能、就业指导等各种服务；相关部门则主要把精力放在了城市户籍人口的服务管理工作上，在青岛部分区(市)由于不愿意投入更多的人力、物力和财力，导致提供给少数民族流动人口的服务低层次、短期性、不精准、实效性较差。就城市民族事务治理来说，民族委员会是直接管理主体，但其实际执法权限却不足，管理服务能力不够。在民委系统中，从中央到省、市都建立了相对健全完善的组织体系，然而到了区一级，通常民委部门与统战、侨务等其他部门合署办公，力量有限，从而弱化了少数民族流动人口服务管理工作。再就民族事务而言，公安、城管、工商、税务、教育、人社、卫生等十几个部门对少数民族流动人口都具有服务管理的职责，但在实际工作中容易出现权限交叉、责任模糊，甚至相互扯皮推诿现象，目前看协作不畅、合力不足仍然是较大问题。

三、创新青岛市少数民族流动人口服务管理工作的路径

当前，青岛市要立足中国特色社会主义进入新时代社会主要矛盾发生的新变化，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，贯彻中央民族工作会议、中央城市工作会议和全国宗教工作会议精神，切实加强青岛市少数民族流动人口服务管理工作，改革创新体制机制，不断提升服务管理质量，让青岛市以更高的服务水平和能力接纳少数民族，同时也让少数民族体验不一样的青岛，从而进一步推动在青岛的各民族交往交流交融，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。

(一)加强党的领导，推动建立健全城市民族工作特别是少数民族流动人口服务管理工作机制，形成整体合力

习近平总书记在中央民族工作会议上强调，“做好民族工作关键在党、关键在人”，“各级党委和政府要把民族工作摆上重要的议事日程，坚持从政治上把握民族关系、看待民族问题”，“要形成党委领导、政府负责、有关部门协同配合、全社会通力合作的民族工作格局。”这些论述不仅充分体现了党中央对民族问题的高度重视，同时也是对青岛市民族工作特别是少数民族流动人口服务管理工作提出的新要求。民族问题的多样性和复杂性决定了解决不断出现的新情况新问题，仅仅依靠政策或者相关法规，以及依靠青岛市委统战部门和政府民族工作部门的积极推动是远远不够的。实践证明，良好民族关系的营造、各民族交往交流交融的促进、少数民族流动人口权益的保障等，需要多部门的通力合作和协同配合。比如加强民族食品的管理、尊重少数民族风俗习惯方面，涉及民宗、卫生、商务、市场监督管理等多个部门的职责；对少数民族流动人口集中地区矛盾隐患排查化解，涉及综治、民宗、公安、信访、街道等多个部门职责。虽然《城市民族工作条例》明确指出，政府民族工作部门负责管理民族事务，城市民族事务治理是各级政府不可推卸的责任。但从实践层面来看，政府民族工作部门特别是基层民族工作部门，由于工作力量薄弱，往往处于捉襟见肘的境地，在牵头统筹的力度、工作落实的效果方面不是很理想。因此，必须建立完善由青岛市委和市政府统一领导，党委政法综治部门牵头，党委统战部、政府民宗委配合，有关部门各司其职、协调配合的集约高效的少数民族流动人口服务管理工作协调联动机制，形成齐抓共管合力。

(二)依法治理，推进城市民族工作特别是少数民族流动人口服务管理工作法治化进程

一是加大法治宣传教育，将法治理念贯穿少数民族流动人口服务管理工作全过程。对青岛市来说，相关部门要牢固树立依法行政意识，运用法治思维和方法协调城市民族关系，把城市少数民族流动人口服务管理工作纳入法治化进程；对青岛的少数民族流动人口来说，要通过多种渠道扩大法治宣传覆盖面，增强宣传效果，引导他们自觉遵守法律法规，提高主动运用法律武器维护合法权益的自觉性，探索建立通过政府购买服务方式来满足少数民族流动人口需要的法律援助服务站或律师事务所。

二是尽快修订《城市民族工作条例》，并建立配套的实施细则。近20多年来，青岛市的城市民族工作主要以《城市民族工作条例》为依托，尽管该条例在城市民族工作中发挥了重要作用，但过于抽象和统笼，在具体工作中，缺乏制裁措施和法律监督等有效措施。因此，青岛市相关部门迫切需要结合新时代新要求新形势，根据《城市民族工作条例》精神，完善配套法规和措施，对民族事务治理、维护青岛市少数民族权益的主体职责划分及责任追究等通过法律进一步规范，做到有法可依、有章可循。但原则上不能过分强调民族身份，否则容易误导。

三是依法妥善处理涉及少数民族流动人口纠纷和矛盾。坚持法律面前人人平等，防止把一般性矛盾纠纷归结为民族问题或宗教问题，准确界定少数民族流动人口矛盾纠纷的性质，是什么问题就按什么问题处理。对一般性矛盾纠纷，要坚持依法公正调解，公平合理解决，坚决反对和防止出现“花钱买平安”现象。

(三)源头治理，构建流出地与流入地两头对接协作工作格局

习近平总书记在中央民族工作会议上的重要讲话中强调指出：“做好散居和城市民族工作特别是少数民族流动人口工作，关键是要抓好流入地和流出地的两头对接。”因此，要做好少数民族流动人口源头的流出地的管理。建议，在少数民族人口流出较多的省区要由党委统一领导，成立由流出地省区人员服务管理工作组，人员由省委政法委、统战部、省民宗委、公安厅、教育厅、人力资源社会保障厅等部门懂双语的干部组成，与当地党委政府在少数民族流动人口教育培训、权益维护、治安处罚、就业创业、学生管理、信息通报、重大突发事件应急处置、矛盾纠纷调节、反恐维稳等方面加强协作配合，共同研究解决重大问题。工作组领导在当地党委支持下挂任政法、公安、民宗等部门分管领导职务，协助做好相关工作。青岛作为流入地也要高度重视、积极配合流出地派出的工作组开展工作，做好相关工作对接，认真解决服务管理工作存在的问题，共同努力帮助少数民族流动人口更好适应青岛城市生活。

(四)重心下沉，切实加强少数民族流入地的社区工作

社区作为基层社会治理单元是居住生活的栖息地，也是少数民族流出流入的落脚点，因而在少数民族流动人口服务管理工作中地位十分重要和突出。习近平总书记在全国民族工作会议上强调：“城市民族工作要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境。”“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”青岛市这项工作已经走在了全国前列。各街道、社区党组织是少数民族流动人口管理工作的基础，要坚持以人民为中心的理念，以建设服务型党组织为抓手，进一步强化对少数民族流动人口服务管理工作的领导，要把这一工作纳入青岛市基层党委稳定工作和群众工作考核中，确保工作落实、治理有效。鉴于公共服务供给、少数民族流动人口登记、各种矛盾排查化解等大量繁重工作都压在基层，而针对社区力量有限的现状，可以在少数民族流动人口较多的社区进一步加强基层组织力量，由青岛各区市党委统一向社区派驻市级机关群众工作队，与驻社区各支力量混合编组形成一支力量，切实发挥社区“大党委”统筹领导作用。要主动上门了解民情，通过细心工作排查、研判等方式，从源头上消除矛盾隐患，为维护社会和谐稳定发挥作用；要为各族群众办实事、办好事，特别是在法律援助、就业咨询、社会救助、社会保障、子女教育、房屋租住、卫生计生等与民生密切相关的领域，为少数民族流动人口提供高效便捷均等化服务。

(五)创造条件，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境

社会结构注重人与人之间的交往、社会成员的关系格局及组成方式，而社区环境是指社区范围内与人们生存及活动相关的社会物质、精神条件之总和。习近平总书记提出“推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境”，“城市民族工作要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境。”社会结构和社区环境是各民族共居、共学、共事、共乐的社会条件和生活载体，社区环境塑造社会结构。同时他们还是同一问题的两个方面，二者相互依存、相互关联、相互促进。首先，有序推进各民族居住相互嵌入。积极稳妥地采取环境优化、经济补助、行政教育文化资源倾斜等办法，对当前存在规划不合理设置的社区进行调整，引导分流当前因社会资源分布不均而形成的择族而居的少数民族居民，为各民族相互嵌入式居住创造良好条件。其次，扶持推进各民族经济相互嵌入。加强民族特色商贸物流、农牧产品批发、餐饮服务和干鲜果品销售等行业建设，并提供优惠政策，鼓励少数民族群众在城市安居乐业。最后，深入推进各民族文化相互嵌入。要以社会主义核心价值观为引领，通过深入创建“民族团结一家亲”活动，拓展形式多样的能入脑入心的民族团结宣传教育载体，营造出人人维护民族团结、人人为民族团结做贡献的社会氛围，让广大干部群众增强“五个认同”，牢固树立“三个离不开”思想，铸牢中华民族共同体意识。

总之，青岛加强和改进城市民族工作特别是少数民族流动人口服务管理工作，关键在党、重点在社区、突出抓“流出地流入地”、标准是“交往交流交融”、目标是“让少数民族群众融入城市，过上好日子”。