中国地方政府债务发展的历史变迁与现实启示

刘飞扬 ，付志宇

(1.中国财政科学研究院 研究生院，北京100142；2.西南交通大学 财税研究中心，四川 峨眉山 410042)

近年来，我国地方政府债务规模持续扩大，截止2017年年末，我国地方政府债务达16.47万亿。地方政府举借债务方式与方法日益多样化，地方政府债务所蕴含的风险也越来越大。地方政府着手整治地方融资平台，规范举债机制(“开放前门、堵住后门”)，建立监督管理与风险预警机制。

一些学者对此展开了研究，贾康从地方债务的产生原因、内涵、规模、风险防范等方面进行研究[1]。刘尚希从政府间财政关系分析地方债务，认为地方财力减少和支出的需求增加是地方地方政府举债的原因[2]。有的学者就地方债务的内涵以及规模进行论述，从经济增长、养老保险金缺口等多个维度对地方政府债务进行压力测试。还有一些学者关注经济增长、财政压力、土地制度等变量与地方政府债务的关系，用宏观数据进行实证分析研究[3-5]。

上述论文或者是规范性地研究地方债务原因、现状、存在风险以及风险防范机制，或者是实证性地研究其他经济变量与地方政府债务的关系，提出政策建议。只有少数学者研究历史上地方债务的发行情况，从历史角度回顾我国地方债务的发展历程。潘国旗、刘大伟分别对浙江、江苏两省地方公债的发行方法、举债用途等进行研究[6-7]。潘国旗、刘晓泉、马海涛等人分别对晚清和北洋政府时期、南京临时政府时期、民国时期、新中国建立初期的地方政府债务进行研究，探索其兴起与衰落的缘由[8-11])。毛捷，徐军伟梳理了地方融资平台的发展历程、2009年后的制度变迁过程[12]。马金华，刘锐对民国时期(1912-1943年)和分税制改革开放后20年(1994-2014年)地方政府债务的举债主体、债务用途和偿债模式等方面进行比较研究[13]。

以上有关历史文献主要研究某个时期、某个省的地方政府债务，目前尚且没有文献对中国地方政府债务整个发展变迁历史进行梳理，而笔者的研究可以弥补这一缺失，从而丰富地方政府债务的研究对象。笔者对晚清到现代地方债务历史变迁进行梳理，希望能探索出一定的规律，对现代地方政府债务管理提供一些启示，有助于社会各界从“大历史”的角度去认识、分析地方政府债务问题。

一、中国地方政府债务发展的历史变迁

自清末我国开始发行地方债以来，已经有100余年的历史。地方债从兴起、泛滥、规范，最后销声匿迹，不到50年；新中国建立后，地方债又两次重新回到历史舞台，至今仍在国家治理中发挥着重要作用。因此，笔者将我国地方债的发展变迁分为两个大的阶段、七个小的阶段。第一阶段按照政府的更替顺序划分为四个小阶段，分别是晚清、北洋政府时期、南京国民政府前期与后期；第二阶段以新中国的成长阶段为依据划分为三个小阶段，分别是新中国建立初期、改革开放30年及规范发展时期。两个阶段前后各50年，各阶段的地方政府债务制度都随着时间从建立到完善，只是前一个阶段地方债走向了历史的终点，而当代中国的地方债制度仍然在完善之中。

(一)清末新政(1906-1910)始发地方政府债

太平天国以降，内忧外患以及国内建设所带来的财政困境促使官员的思想观念逐步改变，至清末新政1905年时，担任直隶总督的袁世凯第一次发行地方债，筹集白银480万两，从而开启了中国地方政府举债的先河。袁世凯式公债以盐税为担保，这不符合世界公债以政府信用担保的惯例。尽管公债饱受时人诟病(梁启超先生就曾经撰文批评袁世凯式公债)，却能解地方政府燃眉之急，因此各地方政府对地方债趋之若鹜，举借地方债逐渐常态化。此次直隶省公债发行条件申明，持有债券5万两以上的人，才准予于每年12月初一到官钱总局调查担保款项，或者各位持有债券的人凑成5万两推举一个代表前往调查。这一严苛的监督条件实质上限制了债权人对于举债人的监督，使地方政府更不会谨慎使用发债筹集起来的资金。尽管本次地方债发行、管理中存在诸多瑕疵，但与开征苛捐杂税、摊派相比，却是进步了不少。地方政府第一次使用现代意义上的金融工具筹集财政收入，这为后世的主政者又新增了一种财政工具。

(二)北洋政府时期(1912-1927)滥发地方政府债

1912年，以袁世凯为代表的北洋军阀开始统治中国，袁世凯去世后，北洋集团四分无裂，陷入派系斗争，中央政府沦为争权夺利的工具，真可谓“你方唱罢，我登场”。在这种情形下，各地方政府在中央与地方关系博弈中占据主动，往往不受中央政府节制，纷纷以筹备实业经费名义举借地方债。面对这种情形，中央政府要么拨款救济，要么同意地方政府举债。虽然《暂准自由借款规程》《实业借款条例》《取缔民办事业借款办法》等规章制度先后出台，但没有达到预期效果，各地方政府依旧搜刮、截留、滥借地方债。

据统计，北洋时期的地方政府借款一共78笔，6 200万银元[14]，地方各省时常截留盐税并以此为抵押物举借地方债，尤以浙江省、四川省、江西省为甚。在北洋政府“外重内轻”的政治局势之下，中央政府无法通过制度限制各个地方政府，地方政府滥借地方债横行，地方债的发行程序并没有严格按照相关规定，往往地方军阀一纸命令即可发行[注]财政部财政科学研究所、中国第二历史档案馆《民国外债档案史料(第二卷)》，北京：档案出版社，1990年版第75-77页。。地方政府通过发行地方债务筹集资金，有一部分借款没有能力偿还，就陷入了借新债还旧债的恶性循环之中。这一时期的地方债是“恶债”：其一，这一时期各省所发行的地方债务主要用于非生产性的军事开支，用于实业的借债金额占比很少，未能发挥地方债促进地方经济社会建设的目的，沦为地方割据势力的财政支柱；其二，举债程序上并不符合国际上发行债务的规范，各省举债债务并没有按照相关规定发行债务，往往采取先签订合同，再要求中央承认，有的省份发行债券甚至瞒着中央政府[注]财政部财政科学研究所、中国第二历史档案馆《民国外债档案史料(第一卷)》，北京：档案出版社，1990年版第67-68页。。

(三)南京国民政府前期(1928-1940)规范地方政府债

北洋政府遗留下诸多问题延续到南京国民政府，如财政收入分散、国地收支界限不清等。1928年第一次全国财政会议顺利召开，会议通过相关法案，确立省级财政收支范围，县财政不是一级实体，而是附属于省财政。上述改革的成果明显，也让县财政陷入困境，鉴于此，1934年第二次全国财政会议顺利召开，确立县级财政收支范围和权限，在一定程度上限制了省级财权，加强了县级财权。中国开始建立较完整的分级预算制度，即省(院辖市)、县(市)两级地方预算制度，并颁布了加强财政监督的财政法规。然而南京国民政府的所有财政改革，均是在加强中央财权的基础上完善财政体制。地方财力与地方支出难以匹配的顽疾依旧存在，各省“千方百计”举借地方债的行为也就不难理解，不过总体上地方债务只占到地方财政收入的小部分，基本上少于10%，1931年到1936年的数据分别是9.64%、7.29%、5.47%、4.10%、7.38%、9.64%。

由于国内军阀混战，各省军阀横征暴敛，财政收入却无法覆盖财政支出，举债遂成为各省弥补赤字的主要选择。各省之间的地方债规模差别比较大，但远远小于国债的规模。这一时期地方政府债务的形式多样，主要存在以下三种：(1)省内公债。新设立的地方银行滥发纸币，代理发行军需债券，为各地军政府筹集军费。例如，1934年湖北发行省建设公债1 000万元，短期库券150万元等。(2)中央政府代发债券。如1935年为筹集“剿匪”军需费用，四川省发行7 000万元善后公债和整理3 000万元金融库券。1936年中央政府发行整理广东金融库券，以期达到整理广东金融的目的。据统计，中央政府为补助地方所借公债规模达23 500万元之巨[14]。(3)抵押借款。地方政府预先以债票向银行做抵押贷款，然后银行再陆续按照市价销售债券，待售出债券时再行结账[15]。地方政府使用抵押借款方式发行公债加速了地方政府债务的膨胀。

为改变财政乱象，中央政府逐步建立相对完整的地方政府债务管理和监督机制，以此来规范地方政府的发行债务行为。陆续颁布并实施《财政部关于发行公债及订借款项限制案》《公债法原则》《国民政府监督地方财政暂行法》等一系列法律法规[16]。1928年7月发布的《限制案》明确中央与地方各自发行公债的权利界限(各省只有财政厅拥有发债的权力)、发行方式、募集资金的用途(专注于建设有利的事业，不得用于非生产性用途)、监督程序[注]财政部财政科学研究所、中国第二历史档案馆《国民政府财政金融税收档案史料》,北京：中国财政出版社，1997年版第156-157页。。同年12月国民政府颁布《地方政府不得擅自举借外债》，以此规范地方债的发行。1931年，国民政府颁布并实施《国民政府监督地方财政暂行法》对地方政府债权进行了限制，条款如下：省及特别市募集公债时，应呈请国民政府行政院交财政部审核签注意见，呈请行政院交立法院议决，再由行政院分别实行，建立行政、立法与监察全方位制约和监督地方债的机制。客观地说，上述法律法规取得了一定的成果，但远远没有达到立法者的期望。

(四)南京国民政府后期(1941-1948)逐步终止地方政府债

抗战爆发后，沿海各省逐渐沦陷，国民政府丧失了大宗的关税、统税、盐税，而抗战所需各项支出有增无减，财政困境凸显。国民政府各个省为弥补经费、进行基础设施建设，在大力推行直接税之时，同时也发行省公债，其总额达到4.17亿元[17]。为了应付战时的需要，财政体制进行了集权化变革。1941年召开第三次全国财政会议，将全国分为国家财政与自治财政，取消省级财政。抗战结束后的1946年，财政部通过《划分各级财政收支系统实施办法》恢复中央、省(市)、县三级财政体制。由于战时特殊环境，这一时期地方债务更忽略执行之前法律法规，导致债务关系混乱，如公债的发行并非全部经过财政部的核准。国债也受到中国地方债市场混乱的影响，在国际上信用非常差，其他国家不怎么愿意借债给国民政府。

1941年，国民政府第三次全国财政会议发出了终止地方债务的信号，会议就公债达成以下决议：设置省公债委员会，将地方公债整理、收归财政部。规定各省从1942年1月起不得再发行地方公债，之前发行而没有销售的余存债券以及用于抵押的债券，全部交给国库进行管理，而公债的本息偿还也有国库拨发，1942年1月前所有到期的应付债券的本息由各省负责偿还，不得因为还未偿还而遗留给国库。该次公债整理不仅简化了各省公债清偿手续，也使得财政部完全掌握了发行地方债的权力，实质上地方政府丧失了发债的权利。国民政府从限制地方债，再到取缔地方债，总共只有几年时间，限制地方债未达到整顿金融秩序的目的，最后只能采取取缔地方债的方法，即使地方债也有诸多好处，这样的演变不得不令人深思。

(五)新中国建立初期(1949-1959)发行地方政府债

新中国实行计划经济体制，相应的财政方面也是“上下一本账”、全国一本帐预算，且规定预算不打赤字。但这只是一般情况，也存在少数例外情形。如新中国成立伊始，经济社会面临重建，且物价飞涨，经济形势不容乐观，为稳定经济社会局面，中央政府陆续批准东北、安徽省人民政府发行公债。1950年东北人民政府经国务院批准发行东北生产建设折实公债，该公债募集及还本付息均以实物为计算标准，计划发行总额为3 045万分，实际完成3 629万分。安徽省人民委员会在1959—1961年每年都发行安徽省地方经济建设公债，加速地方工业、农业生产建设。该公债的本金均分五年还清，每年偿还一次；年息均为1厘，每年偿还一次，共计划发行12 030万元，实际完成7 660万元[18]。

在债券管理上，呈现出集权与分权相结合的思想，中央对地方经济建设发行债券做了一些限制规定，如债券期限、利率水平、发行方式，同时也赋予了省级政府较大的管理自主权。上述债券发行、管理制度比较符合当时的经济社会形势，按照地方财政实力与资金迫切需求发行债券，所筹集资金投入到投资少、见效快的工业企业和农业生产，虽然形成了债务，同时形成了相应的资产，促进了地方经济发债。从总体上看，20世纪50年代后期，高度集中统一的计划经济体制逐步形成，经济社会特征发生翻天覆地的变化，税收与国企利润上缴能集中大部分社会财力，发行公债融资的方式便逐渐淡出历史舞台。1968年还清所有的债务后，中国进入了长达10年“既无外债也无内债”时期。

(六)改革开放前30年(1978-2008)重启发行地方政府债

1978年-1992年，这一时期处于经济转轨的前期阶段，继续沿袭计划经济体制的框架进行大规模的政策调整，局部突破计划经济体制。20世纪80年代起，中央提出“分级管理”，开始实施部分行政性分权，地方拥有一定的经济自主权，“放权让利、分灶吃饭”的体制逐渐形成，中央与地方两个积极性得以充分发挥。基于统一市场的建设、经济结构的调整，在中央仍然执行相对统一的经济、财政政策情况下，地方举债受到较为严格的限制。1994年“分税制”财政体制改革改变了天平两边中央与地方的财政能力，造成了“财权上移，事权下移”的局面。地方政府财政支出缺口随着时间逐步扩大，不断激励着地方政府寻找新的融资手段，而地方政府可选的融资手段有限，唯有不规范地进行负债，这与地方政府自主权扩大与地方政府官员晋升机制等因素结合在一起，进一步推动地方债务迅速膨胀，地方债务问题开始凸显。1997年东南亚金融危机爆发，中央政府采取积极的财政政策应对时局，更加快了地方债务的膨胀。

1995年开始实行的《预算法》规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债务”。同年颁布的《担保法》明确规定地方政府及其职能部门无权对经济合同进行担保。然而，法律对地方政府的约束力比较小，各个地区、各个层级的地方政府自行举债或变相融资现象非常普遍。比如，在招商引资之时，投资方都要求地方政府给予担保，政府官员晋升机制促使地方政府激烈竞争，这往往导致地方财政部门在地方政府的压力下违规担保。再如在现有的财政资金转移支付制度实践中，中央政府要求地方政府提供一定比例的配套资金，地方政府为了获取资金，却采取了举债、变相融资等方式，这违背中央政府的意图。

(七)规范发债时期(2009—至今)规范地方政府债

为应对美国金融危机后中国经济面临外贸需求急剧下降难题，中国政府及时出台“四万亿”积极财政政策，地方政府需配合执行积极财政政策，纷纷运作地方政府融资平台进行贷款、融资。中央政府明知这可能影响中国长期的经济发展，但是为应对短期的经济增长困境，不得已默许地方影子银行野蛮生长。2009年，希腊爆发债务危机，逐步蔓延到其他欧洲国家，引发欧洲债务危机，整个欧元区国家面临严峻考验。

欧洲债务危机的爆发给中国敲了警钟，中国政府开始更为重视地方债务。在控制融资平台债务的同时，财政部门开始探索恢复发行地方债务，主要分为三个阶段：一是中央代发代还阶段。2009年国务院批准同意财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费地方债，地方政府债券冠以发债地方政府名称，利率通过市场化招标确定，事实上中央政府允许地方财政预算出现赤字。二是地方自发自还阶段。2011年国务院批准上海、浙江、广东、深圳在批准额度内开展地方债自发代还试点，2013年试点扩大到江苏、山东。三是地方自发自还阶段。2014年财政部在上海、北京等10个试点地区自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金机制，进行发债金额限制。从2010年国务院出台文件加强地方政府融资平台管理，到2014年国务院颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》《地方政府性债务风险应急处置预案》等一系列文件，再到2015年《新预算法》的颁布，最后到2016年《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》的颁布，对地方债务的管理越来越系统、规范，初步建立分类管理机制、限额管理机制、风险预警机制，分别对债务存量和债务增量进行管理、调控。2017年和2018年，财政陆续颁布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，对大量新增的PPP项目进行规范、指导，严禁地方政府利用PPP、地方出资的各种基金等方式违规变相举债，从严把控地方债务管理。

二、地方债务发展变迁的制度逻辑

地方政府债务制度是一种财政金融制度，可以说是具体的治理方式，而这种治理方式背后的财政体制因素深刻地影响着具体的财政金融制度的发展变迁。过去的地方债务的发展变迁证实了这一制度逻辑：更为深层次的体制因素决定着地方政府债务的“兴”与“衰”。

(一)中央与地方政府间关系变迁决定着地方政府债的兴衰

清末直隶总督发行地方债有着特殊的历史背景，即中央集权比较弱而地方势力强大，义和团运动时期东南互保就是一个例证。北洋政府时期，地方军阀割据一方，孱弱的中央政府无法控制地方滥发地方债的行为。南京国民政府时期陆续出台一系列法律、法规对地方债进行规范，后期财政部垄断发行地方债的权力，终止地方债制度。这一时期，中国都面临着不同程度的“内重外轻”问题，地方政府对于地方债的发行享有较大自主权。

新中国伊始，计划经济时期并没有形成发行地方债的制度，10余年内只有少数几次地方债发行，只是一时的权宜之计。改革开放后，地方政府逐步利用地方融资平台发行债务融资，形成事实上的地方债，但中国的法律一直未授予地方政府发债的权力，直到2015年新《预算法》出台，期间国务院2009年同意财政部代发地方债，允许地方政府列赤字时就允许地方债的存在。高度集中的经济体制之中地方债只有寥寥几笔，甚至于在文革中被叫停；而改革开放后，尤其是分税体制以后，地方债开始腾飞。

透过现象看本质，这一历史过程不仅仅是中国地方公债从萌芽到消亡、政府对地方政府债务管理不断变化的一段历史，其背后实质是中央与地方在财权上的博弈与制衡，而中央政府与地方政府博弈的筹码则是各自综合实力的强弱。从地方债的发展变迁中，可以看到在中央与地方的这样一种博弈中，地方政府债务随着地方政府实力的加强、中央政府实力的削弱而萌芽、活跃、泛滥；随着地方政府实力的削弱、中央政府实力的加强而限制、取缔、消亡。纵观中国地方债的发展史，其实就是财政的发展史，与财税体制密不可分。

(二)未建立长效管理机制导致地方政府债的间断

自太平天国以来，中国开始被迫发行国债，到清末新政袁世凯开始发行地方债券，再到如今中国地方政府大规模发行地方债券，中国国债发行已逾150年，而地方债券(含地方政府债券)发行大约只有百年。期间，除文革时代停止发行外，国债的发行一直没有间断过，而地方债的发行却间断过好几次。

国民政府时期后期各省地方债不规范地发债，导致国民政府债信用在国际上非常差，其他国家甚至不愿借债给国民政府。地方债信用已经影响到国债信用，为了恢复国债信用，也为贯彻全国财政会议改变财政体制的需要，国民政府决定终止地方债务的发行。新中国建立初期由于观念不同，很少使用地方债这种财政金融工具，地方债只有两例，未建立地方债市场，而文革时国债与地方债同时被废除。1978年计划经济体制逐步瓦解，市场体制逐步建立，随着行政型分权的推进，地方获得越来越多经济管理实际管理权限，地方旺盛的支出需求催逼着地方政府借用地方融资平台不规范地举债，这种地方债不仅规模巨大，而且管理混乱、资金效率低下。中央政府认识到地方债泛滥终将引发金融市场的低效与动荡，着手清理地方融资平台，开始建章立制规范发债。2009年中央政府通过法律形式允许地方发行债务，随后制定一系列的法律制度，完善地方债的发行、监督、风险预警等制度，探索建立长效管理机制。

相比于国债的成长，地方债的发展显得更为崎岖。由于各方面的原因，中国地方政府缺乏连续发行地方债的历史，地方债的发行总是以政府良好初衷开始，以滥发结束，历史上这种事例比比皆是。或许正是政府没有建立长效管理机制，无法发挥其规范、约束作用，才导致地方政府债务的间断发行。而2009年中央政府正式允许地方政府举债时，就已经着手建立地方政府债务长效管理机制。

(三)配套制度安排影响地方债的“功”与“过”

无论清末新政袁世凯地方债券的发行，还是中华民国时期北洋政府与南京国民政府的地方政府大力发放地方债券，都与财政困境息息相关，政府都将债券的发行作为筹措军费与经济建设费用的重要抓手。结合当时社会环境，各个地方军阀横行，地方军阀往往除了横征暴敛，往往将发行地方债券作为维持正常军队运行的财政支柱。新中国建立之初，地方政府所发行的折实公债和经济建设公债的用途都是应用于实业，为当时的经济发展筹集了资金，促进了经济发展。无论改革开放30年时期，还是2009年以后规范发债时期，经济发展欠缺资金都是地方政府发债的第一动力。

地方债制度的出现与发展变迁有其深刻的历史原因与内在逻辑。作为一种金融工具，它是有效的，关键在于怎么使用。南京国民政府时期，各地滥发地方债最终拖累国债的信用，中央不得不整理置换地方债，上收发债权力。旧中国95%的地方债所筹集收入都用作军费开支，没有形成生产投资，地方债沦为“恶债”，损害经济发展。反观其他应用于生产建设的地方债收入，均对当时当地的经济社会发展产生巨大的正面作用。

历史教训告诫我们：缺乏监督，滥发地方债券无疑终将伤害经济体本身，不能将一切问题的解决都寄托于地方债券的发行，寅吃卯粮、饮鸩止渴均是格外危险。历史经验同样表明，不应当将地方政府债务视为“洪水猛兽”，地方政府信用是一笔宝贵的资源，地方政府债务是一个有用的国家治理工具。政府债券是债券市场的基石，通过允许地方政府直接在市场上发行债务能极大地丰富我国债券市场的种类，同时有效地降低金融风险。

三、对当前完善地方债务管理的现实启示

晚清、民国时期，从拥抱地方债务，到被迫抛弃地方债务，前后不到50年时间，期间存在许多值得借鉴的教训。新中国建立后，尤其是改革开放后，既有地方融资平台泛滥的教训，也有有益的举债、监督与管理的经验。对于前人对监督、管理制度的探索，笔者认为应充分学习、吸收，从而完善目前的地方债务管理体制。

(一)完善分税制财政体制，完善地方政府债务管理体系

纵观百余年的地方债务发展，时而高歌猛进，时而停滞不前，时而勒令停止发行。原因均在于是否适合财政体制的要求，是否适应当时经济社会发展的需要。地方债是时代发展的产物，然而地方债野蛮生长又给社会带来诸多问题，所以有时不得不整顿甚至停止。对于如何解决地方债问题，不同时代的人贡献了自己的智慧。历史经验表明：解决地方债务问题，根本在于推进财税体制改革，完善分税制财税管理体制。根据中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，推进中央与地方财政事权划分，完善中央与地方支出责任划分，完善中央与地方收入划分和对地方转移支付制度，同时加强与相关改革的协同配套。

目前，我国已建立较为完整的地方政府债务管理体系，包括分级分类管理地方政府债务、建立风险预警机制。根据我国的财政体制，应积极探索合理的地方政府债务管理模式。一般来说，地方政府债务管理要从总量与结构两个方面来把握，即地方政府债务总规模与国民经济发展同步，同时地方政府债务的期限、类型、币种、利率等各种构成相对合理，最后强化地方政府债务风险管理、成本与效益管理、限制用途管理。这些地方政府债务管理的细节问题均需要在中国财政体制的框架之下解决，所以推动财政体制的改革才是解决地方债问题的根本所在。

(二)完善地方债管理立法程序，建立长效债务管理机制

社会对于地方债务管理的认知有一个逐步加深的过程。中央政府明文规范地方债管理始于民国，北洋政府财政部先后制定《暂准自由借款规程》《实业借款条例》等规章制度，严格限制地方滥借债务并集权于中央。南京国民政府陆续颁布并实施《财政部关于发行公债及订借款项限制案》《国民政府监督地方财政暂行法》等一系列法律、法规，明确规定中央与地方各自发行公债的权限、发行方式、募集资金的用途、还款程序，以此规范地方债管理。近现代中国地方公债发展中所蕴藏的经验和教训(包括用途不当、偿债基金不确定、缴纳方式欠妥当等)，都表明加强中央政府对地方公债的监管，维护良好的债信，才能发挥地方公债在促进经济发展和地方建设中的巨大作用。

目前，国际上发达国家均有着完善的地方债务管理办法，如美国《自由公债法》，日本《地方公债法》。各国根据自己的不同情况实行不同的管理模式，如美国、德国采取制度约束模式，英国、法国、日本采取行政控制模式。目前，我国已经出台一系列法律、法规加强地方债的管理与约束，包括但限于建立地方政府性债务风险分类处置办法，建立风险评估和预警机制，各省建立应急方案。诚然如此，现代中国的地方债还是处于“少年”阶段，很多地方还需完善，应根据中国具体国情，选择性借鉴国际经验，完善立法是我国地方债管理长效机制建立的必走之路。

(三)地方债管理应强化正面效应，弱化负面效应

无论北洋政府时期，抑或是南京国民政府时期，地方公债的发行绝大部分是为了募集军费，缺乏良好的发行制度和偿债制度，缺乏对实业的支撑，实为恶债，对经济发展无异于饮鸩止渴。政府强行推行地方公债，导致地方公债泛滥，往往会危及国债的信用。相反，其中一部分地方债是实业债，所筹集的资金均用于实业，极大地促进了经济发展，比如南京国民政府江苏省的地方债、新中国时期安徽省的经济建设债。关于地方债的管理，当其能强化正面效应时，可促进经济发展；当其无法降低负面效应，则阻碍经济发展。

历史经验表明，地方债作为先进的金融工具，是一把双刃剑，有利也有弊，关键在于扬长避短。由于南京国民政府时期、新中国建立初期，人们对于其正面效应与负面效应缺乏清晰的认识，往往单方面强调正面效应或者负面效应，要么滥发地方债，要么停发地方债。地方政府能够充分地发挥其正面效应、降低其负面效应，其经济社会发展都将得到极大的促进。

当前，对于地方债的管理不仅仅停留在规模、利率、用途，而且对其地方债的短期流动性、集中偿还比率提出了更高的要求。但地方债的效应终归分为正面与负面，这是不会随着时间的变迁而发生改变的。成功的地方债管理急需发挥其长处，避免其短处，这样才能用好地方债这把双刃剑，不至于伤害经济与社会。

(四)深刻了解与认识现存制度，推动地方债务管理模式制度创新

纵观百余年地方债发展史，无论北洋政府，还是南京国民政府，对于地方债务管理不可谓不用心，从陆续出台的文件就可以看到：北洋政府制定《暂准自由借款规程》《实业借款条例》等规章制度，严格限制地方滥借债务并集权于中央；南京国民政府陆续颁布并实施《财政部关于发行公债及订借款项限制案》《国民政府监督地方财政暂行法》等一系列法律、法规，明确规定中央与地方各自发行公债的权限、发行方式、募集资金的用途。从北洋政府，再到南京国民政府，地方债务管理模式一直在不断完善、进步。虽然地方债务失控、泛滥存在其他客观原因，但是制度没有得到良好的遵守，无疑影响了地方债务的管理，这不得不让我们深刻反思。

当制度无法达到相应的管控目的，我们应该思索是不是制度出现“问题”，至少这个制度在现实中没有发生作用，存在“空转”现象。答案是肯定存在的，而且原因比较复杂。主要原因如下：首先，制度设计者的局限性或者“有限理性”。制度是人所制定的，而人具有有限理性而非无限理性，这便增加了债务管理制度制定的难度。债务决策要体现民主、科学，需要大量的前期调研、分析，对各种风险进行评估和预判；同时还需要有一定前瞻性，对未来的不确定性进行预估、调控，如果不是这样制定债务管理制度，必将陷入“短视”，难以保持长期的可持续性。例如地方债务规模上限可以达到什么规模，隐性债务该如何把握，未来养老金缺口到底多大？都需要科学论证。其次债务管理相关制度文件间的矛盾。不同部门出台文件的初衷不同，有的为稳增长而增大债务风险，有的控制债务风险可能影响经济增长。上述原因均是现存制度存在的问题，尽管他们无法全部解释制度“空转”现象，但是制度设计者务必要引起重视，广泛进行调研，做好顶层设计，进行制度创新，对现实和未来做出精确的判断并制定可行的有效对策。