河南省政府购买学前教育公共服务方式研究

樊甜甜

（大连海事大学公共管理与人文艺术学院，辽宁 大连 116000）

根据2016年全国教育事业发展统计公报，我国学前教育毛入学率已经达到了77.4%，其中河南省学前教育的毛入学率是85.14%[1]。虽高于全国平均水平，但是河南省作为人口大省，有较多的适龄儿童需要接受学前教育，学前教育发展仍存在一些问题，幼儿园区域差异明显，公办幼儿园数量不足，优质师资稀缺，私立幼儿园价格过高等。2016年河南省财政拨给学前教育一共4911.61万元，仅占教育总投入的 0.34%[2]，与在园幼儿数在教育人口总数中的比例不匹配。为了完成2020年河南省学前教育毛入学率达到90%的目标，仍然需要进一步促进学前教育发展。自2013年7月国务院总理李克强在国务院常务会议提出推进政府向社会力量购买公共服务后，“购买服务”这一政策工具被应用于多个领域，目前有很多省市也运用于学前教育领域[3]。

1.河南省学前教育发展的基本情况

河南省位于我国的中东部，黄河的中下游，全省总面积16.7万平方千米。据2016年统计，河南常住总人口达9532.42万人，是我国的人口第三大省。

1.1 幼儿园基本情况

河南省有着严格的幼儿园办园标准，并且以政府办学为主，社会各界参与办学为辅。在学前教育方面，实行各级政府分级管理的办学体制，大力鼓励民间办学，调动办学的积极性，促进民办幼儿园的发展。根据河南省教育厅统计数据显示，2016年，河南全省幼儿园共有18695所，在园幼儿408.68万人，如果按照师生1：10的正常比例计算，河南省大约需要40万名幼儿园教师，但目前幼儿园教职工只有29.70万人，专任教师仅有17.82万人[4]。由此可见，幼儿教师仍有很大缺口，尤其是农村贫困地区，幼儿教师更显稀缺。同时，按照国家规定，幼儿教师应当具有大专以上学历，河南省专任教师中具备专科及以上学历的占70.60%，应进一步提高幼儿园教师的学历层次。

1.2 民众对优质的学前教育服务产品需求旺盛

随着社会的进步和生活水平的提高，更多家长意识到了学前教育的重要性。近年来，河南省多方筹措资金，支持幼儿园的新建和扩建，不断提高学前教育的办学质量，让更多家庭有机会享受优质的学前教育服务。2016年河南省出生率为13.26%，随着全面二孩政策的实行，新生儿人数不断增长，社会学前教育服务的刚性需求也随之增加[5]。河南省是农业大省，农村的教育水平相对较低，故适龄儿童家庭对优质的学前教育服务的需求进一步增加。此外，随着国家综合实力的上升，学前教育作为教育的起点，得到了政府和社会的重视，提供高质量的学前教育，也是中国教育事业的新目标，优质学前教育服务的需求不仅是个人的需求，更是国家以及社会的需求。

1.3 河南省学前教育发展稳步提升

近年来，为贯彻实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，河南省实施了《三年学前教育行动计划》，不断提高学前教育毛入学率。与2010年相比，目前毛入学率提高了32.34%，全省幼儿园增加了10997所，专任教师增加了10.62万人。2016年，省教育部门出资落实了一批幼儿园建设项目，进一步解决幼儿园的教师工资待遇等问题，为了解决入公办幼儿园难和民办幼儿园贵的问题，政府扩大了公办资源并支持企事业单位和集体办园。河南省不断提高民办园中的普惠性比例，确保普惠性幼儿园的发展。同时，乡镇幼儿园也得到了一定的发展，各地积极运用农村中小学调整后的资源，进行镇中心幼儿园建设，带动村级幼儿园发展，加强对留守儿童集中地区的扶持，保证留守儿童能受到良好的教育[6]。

2.河南省学前教育存在的问题

2.1 政府投入不足，分配不均

教育经费支出作为我国重要的财政支出，但是占财政总支出的比重较小，学前教育所占比例更是相差甚远。根据相关数据统计，2001年-2010年我国学前教育经费占GDP比重保持在0.03%-0.05%之间，2017年我国学前教育总投入3256亿元，占教育总投入比例7.65%，与发达国家10%的比例相比仍有差距。2017年河南省对学前教育的投入仅占教育总投入的0.54%。近年来，虽然河南省不断增加了对学前教育的投入，但对贫困地区的投入不足，学前教育仍是教育体系中的薄弱环节。农村地区的学前教育资源缺乏，对民办园的补贴不足，公办园和优质普惠性民办园的数量还不能满足群众需求，教师培训等方面的政策措施较少，还没有形成可持续发展的机制。

近年来，河南省财政虽然筹集资金用于公办幼儿园改善办园条件，但用于奖励补贴民办幼儿园的资金较少。河南省公办园数量虽少，但在财政经费的分配上所占比重较大，民办幼儿园由于经费较少导致其发展缓慢。与义务教育或者高等教育所拥有的教育经费相比较而言，学前教育经费微不足道，民办幼儿园的经费更是少之又少，这种差距限制了学前教育不能完全普及[7]。

2.2 政府管理力量薄弱

河南省教育厅配备的从事学前教育的教研人员和行政专职人员数量不多，每区只有一到两名，专职行政人员管理区域较广，管理内容较多，不仅要贯彻上级的政策，还要处理下属的幼儿园事务。学前教育与义务教育的行政专职人员和教研人员数量相比而言显现出管理力量的薄弱。教研人员的不足直接影响了学前教育的质量，河南省目前对优质教育资源的需求很大，更应该加强教研人员的配备，缓解管理带来的不足。政府缺乏对幼儿园的管理、指导和监督，导致幼儿园乱收费、教学和师资质量低。

政府管理力量的薄弱，不利于对学前教育的监管，学前教育办学中不良现象也不断出现。学前教育作为公共产品，在划分上属于准公共物品，具备商品的特性，河南省政府可以通过市场和政府相结合的方式提供学前教育，让市场参与学前教育服务的供给，也就是政府倡导的购买学前教育服务[8]。

2.3 教师团队素质偏低，且收入低

根据2016年河南省教育事业发展统计公报来看，河南省幼儿园专任教师队伍中专科毕业人数为12.58万人，占到当年教师总人数的70.6%，远低于小学阶段专科毕业教师的数量。从总体上来讲，高中阶段毕业教师保持在20%以上的比例，其中还有少部分教师学历水平低于高中，受教育程度相对较低，幼儿教师队伍总体素质偏低。河南省目前还有10%左右的幼儿教师属于非幼师专业毕业，未受过专业教育，尤其是贫困地区的比例更高。目前，学前教育教师队伍整体素质不高，且由于行业工资水平偏低，高学历、高素质人才在学前教育队伍中所占比例较少，尤其是民办性质的幼儿园[9]。

近年来，我国幼儿教师虐童案频繁出现，幼儿教师思想道德素质低下，带来了恶劣的影响，这类事件更多的出现于民办性质的幼儿园。河南省民权县在2015年6月出现了一例性质恶劣的虐待幼儿案，面对不听话的学生，教师竟然拿针扎儿童，四名儿童身上都有不同程度的扎伤。2017年12月，河南省开封市鼓楼区欣欣幼儿园一名学生在床上蹦跳，教师走近后拽住幼童顺势甩下，致使幼童头朝下从床上翻滚落地，这些恶劣的虐童事件严重影响了幼儿的身心健康发展。

目前，河南省各市县虽然通过各种培训来提高幼师的综合素质，但是由于受教育水平较低，学前教育师资水平提高速度缓慢。通过政府购买学前教育服务可以促进教师注重自我素质提高，提升教师团队素质，改善现有学前教育服务质量。

3.河南省政府购买学前教育服务的方式设计

在学前教育方面，全国各地已有不少城市实行了政府购买的方式。河南省鼓励各地方政府购买学前教育服务，并在郑州市进行了尝试，尚没有在全省进行推广。政府购买公共服务是将市场机制运用于公共服务领域，更加注重公益性，强调政府与市场的合作，坚持以政府为主，充分发挥市场的灵活性，补充政府在公共服务领域的不足[10]。目前，国外有多种购买学前教育服务的形式，比如美国率先提出的发放教育券，英国、法国等国家采用的以津贴或补助方式购买学位，英国的服务外包、欧美国家的税收优惠等方式。我国一些地方政府也进行了实践。2005年上海市浦东新区首先施行了购买学前教育服务，主要采用了购买学位的方式，2011年南京市政府通过发放助学券的形式购买学前教育。从国内外的实践经验来看，河南省针对各市区的不同情况可以采取多种方式购买学前教育服务，一方面能促进学前教育发展；另一方面可以缓解政府公共服务和财政压力。

3.1 教育凭券制

目前,国内外普遍通过教育券的方式购买学前教育服务，最早是由美国提出并且实行，是指政府把原本计划直接投入公立学校的教育经费按入学人数平均后，以固定面值的证券直接发放给学生和家庭，学生可以自由选择幼儿园使用教育券。教育券要求市场上要有充足的消费者，而且要注意享用者的资格、使用的条件以及教育券的面值。美国的州政府普遍采用证券方式运用在各个领域，如住房、医疗、幼儿保健、养老、教育、家庭护理、娱乐等。在美国，教育券运用了很长时间，给予了学生更多的教育选择，适龄儿童可以自由选择公立、私立学校。这种方式促进了教育的公平，也让一些薄弱的幼儿园防止被淘汰而主动地提高教学质量。河南省郑州市在2011年作为试点进行教育券的发放，发放的对象是就读于普惠性民办幼儿园的本市户籍儿童和外来务工人员子女，发放的标准为每人每年300元，其中，直接补贴幼儿园100元，补贴幼儿200元，每月托费加餐费高于1080元的孩子，将得不到200元的补助[11]。这样做可以促进普惠性民办幼儿园的发展，同时鼓励更多的幼儿选择这一类幼儿园，缓解民办幼儿园的压力。目前，河南省应该在全省推广这种方式，尤其是在普惠性民办幼儿园较多但教育质量不高的地区。同时，应根据各市区教育程度不同发放不同面值的教育券，针对贫困县、镇提高教育券金额。河南省目前教育资源还不平衡，这种方式不仅可以缓解家庭的教育压力，也给了学生更多选择，可以获得更优质的教育资源，还可以促进幼儿园的改进。

3.2 合同委托制

二十世纪七八十年代，西方国家为了缓解政府的压力，提出了将公共服务由政府提供转变为政府与社会力量共同参与提供，与社会力量通过合同的方式提供公共服务。合同委托制在英美两国基本公共服务领域运用最广泛，政府主要通过与非营利性组织合作，提供各种公共服务。我国于上世纪九十年代中期将合同制应用于公共服务中，政府作为购买者与提供服务的社会组织签订合同并支付一定费用，由社会组织按合同向社会供给特定的公共服务[12]。在我国上海、广州等地率先通过合同委托制进行了购买公共服务的实践，这给河南省购买学前教育服务提供了可行性经验。

合同委托制购买学前教育服务具有一些优势。首先，可以减轻政府的压力和负担。目前，河南省公办幼儿园的数量较少，若增加数量必会加重政府的负担，应该通过合同制让有资格的社会主体提供更高质量的学前教育，实现学前教育的高效供给。其次，提高学前教育服务的透明度。若让政府部门提供全部的学前教育服务，那么公众很难了解服务的标准是什么，合同委托制是相对透明的，对学前教育服务的各个方面都有详细的要求，公众可以清楚地知道服务的标准。再次，合同制可以调动多个主体的积极性。事业单位、企业等都可以参与竞争，竞争的同时提高学前教育质量，形成多个主体共同提供学前教育服务的局面。

合同委托制购买学前教育服务在实践过程中也出现了一些问题。首先，缺乏对委托方的监督，虽然政府以合同的方式明确了代理方应提供的服务，但是由于缺少第三方的监督，代理方很可能为了寻求自己的利益而提供低质量的学前教育服务。其次，社会上达到合同标准的组织较少，不能进行充分竞争，政府没有过多的选择，容易造成代理方提高价格和降低质量。针对合同制的一些弊端，根据公共服务市场化研究的权威学者萨瓦斯的理论，合同制要得到有效的实施，必须具备一些条件，一是工作任务要有较为清楚的界定；二是有较多的潜在竞争者，形成充分竞争的氛围；三是政府要监督代理者的工作绩效；四是合同中明确规定委托的具体条件[13]，这些条件可以作为政府购买学前教育服务合同制的理论参考。合同委托还有一种形式，即公立学校的资产和设施所有权不变、经费来源不变，委托有能力的社会组织向学校提供整套的管理教育服务。合同制主要用来改善政府公办园的教学水平，河南省公办园的质量还有待进一步提高，尤其是由集体、事业单位举办的等级较低的公办园，通过合同委托制方式向社会组织购买管理服务，或者吸收各界资金来改善教育资源薄弱的公立幼儿园的质量。这样不仅可以提高公办园的办园整体质量，还可以使更多适龄儿童享受到优质学前教育，保障幼儿接受教育的质量，从而实现教育公平。

3.3 学位购买制

学位购买制也是政府购买学前教育服务的一种重要方式，是指政府部门向非公立学校为学生购买教育位置，保证幼儿有足够的学位。政府在购买学位时，对教育质量的水平、教育经费的使用、基础设施的情况等内容有着明确规定，保证提供优质的学前教育服务。在学位购买过程中，政府首先应确定符合条件的幼儿园作为购买对象，其次应向这些幼儿园提供一些物质支持，再次对提供学位的幼儿园的质量进行监督，最后共同约定向社会供给学位的数量。美国Pre-K项目中通过像社区儿童保育机构购买学位的方式提供了大量学位，这样既节省了公共开支，又有效地利用了现有的教育资源[14]。

从国内实践来看，最具代表性的是2007年上海浦东新区向民办学校购买农民工子女的学位。上海市浦东新区社会发展局审批4所民办小学转型为专门招收农民工子女的学校,这4所民办小学按照公办学校的收费标准向外来务工人员子女提供了2799个学位，很好地解决了外来人员子女的上学问题[15]。目前，河南省许多家庭追逐优质的学前教育资源，尤其是公办园，但优质公办园学位供不应求，若政府采用购买学位的方式，不仅可以缓解公办教育资源紧张，还解决学位不足的问题。从我国实践来看，河南省政府应该优先考虑贫困家庭子女,保障他们的受教育权，通过购买学前教育学位的方式，可以提供更多的受教育机会，不仅可以提高全省的学前教育水平，推进河南省学前教育的建设，还可以缓解低收入家庭的压力，促进社会公平。

3.4 直接资助制

直接资助也是我国地方政府购买公共服务的一种常见方式，主要是指地方政府直接资助提供公共服务的机构和组织，包括经费、减少税收、实物资助等形式。在西方发达国家政府直接给予生产者的补贴的购买公共服务方式被称为补助。直接资助制可以快速有效地缓解政府压力，同时也需要一些条件：一是生产者提供的服务或者公共产品符合政府的标准；二是民众有能力承担部分使用费用；三是这些服务或者公共产品能够使大多数公众受益。直接资助在我国宁波市海曙区政府购买养老服务时得到了实践，海曙区政府购买居家养老服务时，政府提供了必要的设施和每年30万的经费。河南省政府可以采用直接资助的方式大力发展普惠性民办幼儿园，让更多的适龄幼儿能够享受到优质的学前教育资源，满足广大家庭的需求。直接资助的主要方式是对符合条件的幼儿园提供经费资助，改善园所的各种设施，不断提高私立幼儿园的办园质量，让更多儿童享受到优质的学前教育[16]，同时，幼儿园获得了财政经费后，不仅有了资金改善园所质量，还能降低幼儿园收费，减轻家庭负担，提高幼儿园入学率。由于河南省的普惠性民办幼儿园质量和入学率还有待进一步提高，故可以采用这种方式购买学前教育。

总之，促进学前教育的发展方式很多，政府购买也是近年来河南省政府大力倡导的一种方式，如何运用政府购买的方式对学前教育的发展具有重要意义。综合国内外和河南省的情况，可以采用以上四种方式购买学前教育服务，这四种方式互相补充，不仅可以促进公办幼儿园的发展，还可以逐步提高民办园的质量，尤其是普惠性民办幼儿园，既照顾到了追逐优质教育资源的需求，又能解决低收入家庭的经济困难。通过政府不同购买方式的综合运用，实现互补，河南省学前教育存在的政府投入不足且分配不均、政府管理力量薄弱、教师素质不高等问题将会得到有效解决。

4.总结

政府购买公共服务在我国养老、医疗、教育等领域实践了多年，积累了大量经验。近年来，随着国家提倡政府购买学前教育公共服务，各级地方政府纷纷探索各种购买方式，不同的省市根据其经济发展程度和学前教育发展的不同，选择不同的购买方式。根据河南省学前教育现状和存在的问题，结合河南省政府制定的发展学前教育目标，在充分借鉴国内外政府购买公共服务的相关理论和实践的基础上，提出了以上四种河南省政府可采用的购买方式。目前，我国地方政府进行的政府购买学前教育服务的实践中，大多采用政府购买众多方式中的一种。河南省购买学前教育服务可以综合运用教育凭券制、合同委托制、学位购买制、直接资助制等四种方式,实现各个方式之间取长补短，在促进河南省学前教育公平发展的同时提高教学质量。