论中国城乡公共产品供给机制的优化

徐放达 王增涛

中国的城镇化正在加速推进，从而对公共产品供给的数量和质量提出了更高的要求。公共产品供给是政府职责，现代政府作为秉持公平正义的公权力机构，应当为公民提供均等化的公共产品。随着中国特色社会主义步入新时代，中国在推进国家治理能力和治理体系现代化过程中高度重视公共产品供给问题，将公共产品供给体系建设与优化作为政府职能转变的重要内容。习近平总书记在十九大报告中指出，中国社会的主要矛盾在新时代已经转变为人民群众对于美好生活的向往同发展不充分不均衡之间的矛盾。解决这一矛盾从宏观层面上来看要不断推进国家经济社会发展和分配制度的变革，构建起更为全面细致且公正合理的全民共享现代化发展成果的分配机制，而公共产品供给体系的健全和优化便是实现这一目标的重要手段。

公共产品供给作为现代社会的基本特征和政府的基本职责，在中国城镇化进程中不断加以优化和发展，对于构建社会主义和谐社会，实现“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”都具有重要意义。中国的公共产品供给与发达国家相比，尚存在供给数量不足、质量不高和效率低下等问题，而且在长期存在的城乡二元发展结构影响下，还存在公共产品供给的城乡差异问题，呈现出体系性。推动社会公平正义，均等地面向城乡提供公共产品，不仅是中国政府的基本职责，更是我党执政兴邦的神圣使命。[注]①张等文、呼连焦：《城乡二元结构下农村公共产品的供给困境与化解》，《理论与现代化》2014年第3期。构建供给有力、质量提升、运转高效、管理科学的现代化公共产品供给体系，逐步消除公共产品供给中的城乡差距，不仅需要正视城乡公共产品的供给差异，还需要分析和比较其中存在的短板，并在此基础上采取切实有效的对策来推动城乡公共产品供给的均等化发展。

一、新时代优化中国公共产品供给机制的重要意义

优化城乡公共产品供给，推进城乡公共产品供给的均等化，是新时代的基本要求。中国改革开放40年来所取得的伟大成就，为进一步通过有效提升公共产品供给数量和质量来让全体国民共享经济社会发展成果和提高其幸福感提供了基本条件。中国进入新时代也对进一步提高公共产品供给能力和构建现代化的运转高效、管理科学的公共产品供给体系提出了新要求。要解决新时代中国社会的主要矛盾，就必须不断提高公共产品的供给能力，做到数量更充足、质量更好、效率更高、分布更均等。因此，优化公共产品供给机制，推进城乡公共产品的均等化供给，在新时代具有特殊而重要的意义。

(一)有助于提高中国公共产品供给数量和质量

公共产品的特点是不具有排他性，而具有公益性。[注]方杰：《城乡和谐发展与农村公共品供给问题探讨》，《软科学》2007年第5期。公共产品的这种特点决定了其不能像一般商品那样完全交由市场进行配置，而必须让公权力在一定程度上参与公共产品供给。可以说，不断提高公共产品供给的数量和质量是现代政府的基本职责。中国在改革开放40年的历程中，虽然在经济发展上取得了举世瞩目的成就，但在公共产品供给的数量和质量上欠账太多，导致城乡居民对公共产品的需求无法得到有效满足。当前，中国已进入社会主义建设的新时代，人民群众对公共产品的需求在数量和质量上都发生了巨大变化，且这种需求正随着中国经济社会的快速发展而变得越来越强烈。然而，中国公共产品供给体制机制还带有计划经济时代的鲜明印记，存在各种各样的问题，迫切需要对公共产品供给机制进行优化，才能不断提高公共产品的供给能力，在数量和质量上更加充分地满足人民群众在追求美好生活中对于公共产品的需求。

(二)有助于提高中国公共产品供给效率

公共产品供给要由国家财政负担，其供给效率的高低不仅影响到国家财政支出，而且关系到城乡民众对公共产品需求的满足。因此，有必要通过优化其供给机制，提高供给效率来降低供给成本。目前，在公共产品供给中，西方国家一般采用政府主导和企业参与的方式，即在一定程度上允许社会企业参与公共产品的生产，而由政府以公共产品的形式提供给民众。与商品生产不同的是，政府在企业生产公共产品的过程中要对生产过程、产品质量以及产品价格等进行全程监督和调控。政府一般与公共产品生产企业就价格问题进行协商，并邀请民众代表参与价格论证，在保证公共产品生产企业能获得一定利润的前提下确定公共产品价格。[注]林万龙：《经济发展水平制约下的城乡公共产品统筹供给：理论分析及其现实含义》，《中国农村观察》2005年第2期。显然，此种形式在保证公益性的前提下允许企业参与公共产品供给，在一定程度上利用市场机制能提高公共产品的供给效率。长期以来，中国公共产品供给体制保留了较多的计划经济时代的特征，存在体制僵化和效率不高等问题，通过推进其市场化改革提高供给效率已势在必行。

(三)有助于改善宏观市场环境，助推产业升级

当前中国在经济“新常态”下面临严峻的产业升级压力。产业升级的实现离不开宏观市场环境的优化和全要素市场机制的打造。公共产品不仅包括卫生、医疗、教育和社保等方面，也包括交通、电力、供水等，这些公共产品直接与实体经济相关，因而，公共产品供给的优化在一定程度上能带来市场环境的改善。尤其是那些投资巨大、收益较低和资金回笼周期较长的大型基础设施建设项目，往往会影响区域投资和发展环境，对其供给机制进行优化，有助于改善宏观市场环境，进而助推产业升级。

(四)有助于变现居民消费潜力，培育经济增长内生动力

目前，中国经济发展还面临动力转换问题。随着经济“新常态”下过剩问题的出现以及中国对外贸易下行压力的不断加大，过去主要依靠投资和出口的经济增长模式迫切需要进行调整，需要通过不断释放居民消费潜力来培育经济增长的内生动力。然而，中国城乡公共产品供给水平较低，尤其是城乡居民社会保障力度不充分，导致城乡居民把相当多的收入用于教育和医疗卫生方面，从而抑制了居民的消费欲望和能力。因此，只有通过优化公共产品供给机制，不断提高社会保障力度，在社会保障托底的前提下逐步降低居民在医疗卫生、教育等公共产品领域的支出，才能使居民消除顾虑，放手消费，释放消费潜力，才能为中国经济的可持续发展注入以国内消费为主的更强大的内生动力。

二、中国城乡公共产品供给中存在的短板

城乡二元结构是中国公共产品供给中城乡差异存在的基本原因。在城乡二元结构下，城市和乡村在政府所提供的教育、医疗、卫生、就业、金融、社保、基础设施等方面存在较大差距。整体来看，国家财政主要向城市倾斜，造成城市公共产品供给优于农村，从而造成优质公共产品资源大量被城市占有，而农村公共产品供给不足、结构失调、主体失衡以及供需矛盾等问题长期存在。[注]付勇：《农村公共产品有效供给融资渠道的创新》，《经济导刊》2010年第7期。与此同时，中国城市公共产品供给虽然相对农村来说拥有优势，但与转型期社会发展需要以及发达国家相比，尚有一定差距，也存在效率不高、机制僵化等问题。具体来说，中国城乡公共产品供给中存在的短板主要体现在以下几个方面：

(一)农村供给不足与城市局部供给过度现象并存

目前，中国城乡公共产品供给存在的最大问题是农村供给数量严重不足，而城市供给局部过度，这导致农村基本公共产品存在严重的供需矛盾。实际上，就业机会也是公共产品之一，政府通过财政扶持以及政策引导来培育产业发展，从而提供更多就业岗位。除第一产业外，中国第二和第三产业主要集中在城市，使得农村就业岗位严重匮乏，从而出现了大量农村剩余劳动力向城市转移的现象。[注]韩川：《城镇化与城乡公共服务均等化关系研究》，《经济问题探索》2016年第7期。截至2017年，中国农民工数量达到2.8亿。[注]国家统计局：《2017年我国农民工数量2.8亿 月均收入3485元》，第一农经新闻，http：//news.1nongjing.com/a/201804/224875.html.庞大的农民工数量正是中国农村公共产品供给不足和城市供给局部过度现象的一种反映。追根溯源，城乡公共产品供给的数量差异是由政府财政支付的城乡差异造成的。改革开放以来，中国固定资产投资中的城乡差距便一直存在。有学者撰文指出，1983年到2007年间，中国农村固定资产投资仅仅相当于城市的十分之一左右。[注]姚成龙、章晓英：《我国城乡收入差距与固定资产投资差距的实证分析》，《乡村经济》2009年第3期。近年来，中国虽然在经济社会发展中努力缩小城乡差距，但固定资产投资中巨大的城乡差距并未发生根本改变。

(二)公共产品的供需矛盾在城乡不同程度存在

从中国公共产品的政府投入分配看，农村所占比重基本在10%左右，且这一比例在改革开放以来不仅没有上升，反而在一段时期内逐年略有下降。农村公共产品供给中的投资严重不足必然造成农民需求长期得不到满足。[注]中华人民共和国农业部：《2011中国农业发展报告》，北京：中国农业出版社，2011年，第10页。以教育资源的城乡差距来看，中国义务教育中的农村教师数量大约有330万人，约占全国义务教育学段教师数量的25%。从中国人口的城乡差距看，农村义务教育学龄段的适龄入学学生数量基本跟城市持平。显然，城乡义务教育阶段的师生比也充分反映出公共教育资源的城乡差距较大。不仅如此，农村教师学历普遍较低，加之学校基础设施相对落后于城市，故农村教育资源相对匮乏的问题十分突出。农村公共产品的供需矛盾长期存在，必然导致农民向城市流动，既是为了谋生，也是为了享受更为充分的就业、教育、医疗等公共产品和服务，与此同时，国家推动的快速城镇化造成一些城市在公共产品供给中出现不小的供需矛盾，如城市中义务教育阶段的入学难问题，便凸显出城市教育资源的相对紧张现象。另外，快速城镇化也使得一些被城镇化的地区在公共服务供给方面无法与老城区同步发展，出现了城市公共产品供给中的城郊差距、区际差距等现象。近年来，一些大城市为扩大城市人口数量，将一些附属县或县级市改为“区”，名称改变了，但公共产品供给中的差距却难以在短时间内改变。

(三)城乡公共产品供给存在结构性矛盾

这里所说的结构性矛盾主要是指在公共产品供给中，国家提供的公共产品种类繁多，有些公共产品供给充足甚至出现过度供给，而有些公共产品供给不足甚至严重匮乏，这同样会造成公民的公共产品需求无法得到有效满足。公共产品供给中结构性矛盾的出现主要是因政府公共产品供给的政策和财政导向存在偏差，一些地方政府在公共产品供给中热衷于搞看得见、摸得着、见效快的“政绩”工程，如农村中大量出现的农村剧院、休闲广场、饮水设施、水利灌溉、道路硬化和农贸市场等，这些项目投资少，见效快，在官员任期内便可以完成并且取得相应的经济和社会效益，所以此类公共产品的农村供给相对充足或者正在得到显著改善。然而，那些能够有效提升农村生活和推进农村经济社会发展的公共产品，如通信服务、网络设施、广播电视、继续教育以及技能培训等投入却相对迟缓，而那些具有一定投资风险、跟农民经济活动紧密相关的市场信息服务系统、农产品网络营销平台、农业科技推广应用型的公共产品或服务却相对匮乏。对于这样一些投资大且见效慢的公共产品，政府若不主动供给，农民限于财力或知识结构无力兴办，就会出现供给结构性矛盾。[注]叶文辉：《公共产品有效供给：新农村建设背景下的着力点》，《商业研究》2010年第7期。

公共产品供给中的结构性矛盾在城市也不同程度地存在，这种矛盾体现在诸多方面。随着中国城镇化进程的加快，城市规模的扩大与人口的增加同公共产品供给之间的矛盾在一些城市不同程度地出现。例如，中国不少城市尤其是一二线城市普遍存在政府保障性住房供应不足问题，又如华北城市群所面对的水资源短缺问题和雾霾治理问题等，都是城镇化进程中城市所面对的公共产品供给问题。城市居民收入水平相比农村要高，其对公共产品的需求也不断升级，他们对高质量文化产品和精神消费产品的需求长期得不到完全满足，也是城市公共产品供给中存在的一个重大问题。比如，中国城市人口人均占有的图书馆、博物馆、公园绿地等尚与发达国家乃至一些发展中国家存在不小差距。一些地方政府在公共产品供给中存在论证不足、认识不够充分等问题，也在一定程度上加剧了这种结构性矛盾。

(四)城乡公共产品供给中主体不清晰，权责划分不明确

政府是公共产品的供给主体，这就要求在公共产品供给中明确各级政府的具体职责，尤其是确定基层政府在公共产品供给中的主体地位和职责。而现实情况却是，各级政府的主体地位并不明确，由此造成权责划分不清晰的问题。这种现象在农村公共产品供给中表现得更为突出，具体来说，在农村公共产品供给中，政府将本应肩负的职责推给了基层政府甚至农民，尤其是在农业税尚未取消的年代，本来应当由中央政府和省级政府统筹提供的义务教育、医疗和社会保障等公共产品全部交给了省级以下基层政府筹办。[注]刘彤、张等文：《多中心供给：后农业税时代农村基本公共服务的有效供给模式》，《学习与探索》2012年第5期。近年来随着农业税的取消和政府公共产品供给机制的调整此种现象才得到显著改善。

在城市公共产品供给中，虽然政府做到全额支付，但城市行政身份的多重叠加也造成各级政府的统筹规划和统一管理存在主体不清和权责不明的问题。目前，城市公共产品供给中仍然存在多级政府共同管理的问题。有些城市是多级政府的共同驻地，这就造成在其公共产品供给中存在多级政府共同规划、建设和监管的现象，容易造成规划不一、重复建设和监管冲突，甚至在出现问题后相互推诿。城市公共产品供给中存在主体不一和权责不清的问题，不仅体现在其纵向行政运行中，还体现在横向管理中。比如，城市发展中涉及的公共产品供给，往往归属不同的部门和企业运行管理，但其相互之间缺乏一个联动机制，既难以对一些公共设施进行有效共享，也不利于电力、交通、通讯以及其他公共产品和服务的协调发展。

三、造成中国城乡公共产品供给短板的原因

近年来，随着中国不断推进国家治理体系和治理能力的现代化，城乡公共产品供给存在的供给数量不足、主体不清、结构性矛盾以及效率低下的问题有所改善，但并未得到根本解决。城市和农村公共产品供给中存在的短板既有相似性，也有差异性，而从构建中国现代公共产品供给体系和完善社会治理体系的角度来看，应当对城乡公共产品供给中存在的短板进行对比，并分析造成这些差异的原因。惟其如此，才能在充分分析问题的基础上辩证施治，在各有侧重的前提下本着城乡统筹兼顾一体化发展的原则，推动公共产品供给的均等化发展。

(一)城乡投入不平衡

公共产品乡村供给中最大的短板在于供给数量不足，而中国公共产品供给存在城乡差距的根本原因在于，中国在长期的经济社会发展中一直存在重视城市而忽视乡村的现象。城市作为国家各级政府的行政中心，不仅聚集着绝大部分的现代工业和就业岗位，而且占用了国家财政投入和社会固定资产投资的绝大部分，以至于形成了经济地理上城市产业集中、经济发达和公共产品供给丰富甚至过度的局面，而乡村则因国家财政投入不足以及产业落后而难以通过市场机制进行要素集中和产业集聚。不仅如此，在农业税取消前，还存在以农村供养城市和支撑城市发展的局面。农业税取消后，国家提出以工业反哺农业，以城市带动农村，农村公共产品供给开始受到重视，但在投入上城市远远大于乡村的局面并未改变。当然，随着中国城镇化进程的加快，很多乡村正在快速转变为城市，但乡村人口仍占全国人口一半左右，其公共产品供给数量不足的问题依然存在。

(二)政府财政制度质量的差异

公共产品供给的源头是公共财政支付，只有保障公共财政支付的顺利到位，公共产品的供给才能有效实现。因此，财政制度的质量是决定公共产品供给成效的重要因素。从某种程度上来说城市和乡村在公共产品供给上的差异，是受到彼此财政制度质量差异的影响。总的来说，城市的财政制度特别是省级和地市级政府的财政制度比起乡级政府的财政制度来要完善得多，不论是事前的财政预算计划的制定还是财政支付的流程，都有细致而严密的规章条例可循，都要受到严格的监管，因此，城市的公共产品供给实施起来效率比较高，而且一般能够做到专款专用。就乡镇政府而言，虽然乡镇一级的财政制度已经逐步建立，但其运作机制比较粗放，而且缺乏严格的监管和制约，因此，在很多乡镇，上级下拨的支农资金到位后，其分配和使用往往是实行内部操作，公众和下级的村委会都不知情。即使下发给村委会，又会出现村委会不征求村民意见、不受村民监督就挤占挪用资金的情况。另一方面，乡镇政府也有自己的苦衷，财权与事权不匹配。自1994年实行分税制改革以后，各级政府为了自身利益尽量上收财权而下放事权，致使乡镇政府承担的本地公共产品供给任务远远超过其财政支付能力。

(三)城乡产业结构的差异

城乡公共产品供给的差异还与产业结构紧密相关。产业结构反映了一定的经济发展水平，经济发展水平不同，民众对公共产品数量、质量、类型和结构的需求也不尽相同。在中国城乡二元结构下，城乡产业结构存在巨大差距。城市的产业结构以工业和服务业为主，其对教育、医疗、卫生、社会保障、交通、电力、供水等公共产品和服务的要求不仅在数量上更多，而且质量上更高，如需要数量更多、密度更大和质量更好的立体化交通网络。城市产业结构状况还决定了城市民众受教育水平和收入水平普遍高于农民，其对文化公共产品的需求也一般较高，如城市往往比农村需要更多的高校、图书馆和博物馆等公共文化设施。农村产业结构以农业为主，即便农村产业结构处于转型升级中，一些工业企业如乡镇企业普遍出现，但其密度远远低于城市，故农村对公共产品的需求，无论在数量、质量还是种类上都要少于和低于城市，如农村并不需要建立像城市那般发达的公交系统，也不需要兴建地铁或高架桥来缓解地面交通拥堵压力。同时，农民对公共文化产品的需求虽然随着生活水平提高而提升，但其在数量和档次上都不如市民强烈，比如在一个乡村，拥有一座小型图书馆甚至阅读室便足够了，而若修建一座博物馆，虽能满足相应的文化需求，但农村的产业结构所决定的财政收支能力难以保证博物馆的长期正常运营，甚至会造成文物难以得到有效保护的问题。显然，城乡公共产品供给的差异与其产业结构和经济社会发展水平密切相关。

(四)城乡居民文化价值理念差异

城乡经济社会发展面貌的差距既是国家长期实行二元化行政管理政策的结果，也是城乡居民文化价值差异造成的现象。从文化价值差异的角度看，城乡居民因所处环境不同而形成的价值理念、思维方式甚至风俗习惯都存在一定差异，并影响到其对公共产品的需求上，如城市民众更加重视素质教育，强调依据子女兴趣给予恰当的学习机会。农村居民虽然也重视教育，但其心态有两种：一种是让子女学会读书识字就行了，不敢奢求太多；另一种是希望让子女接受谋职教育，通过教育“跳出农门”，改变长期务农的命运。在这两种心态下，农村居民对素质教育没有多少需求。在城乡需求不一样的情况下，国家和政府就会制定相应的公共产品供给政策，从而导致城乡之间在公共产品供给上的差异。

四、中国城乡公共产品供给短板的破解之道

新时代中国社会的主要矛盾从一个侧面体现在城乡公共产品供给短板上，为了化解这一矛盾，就要坚持现代化发展成果由全民共享的原则，着力优化城乡公共产品供给机制，以满足城乡居民不断增长的需要。具体来说，可以在如下几个方面进行努力：

(一)推进政府职能转变，明确政府公共产品供给主体地位

中国公共产品供给中城乡供给短板的出现以及效率不高等问题，都与政府主体地位不够明确有关。在城市公共产品供给中各级政府主体地位相对明确，而农村地区乡镇的主体地位却长期模糊，导致中央以及省政府面向农村的财政转移支付速度慢，且容易在基层出现挪用等问题。加之，国家财政对农村公共产品的支持本来就不足，使得农村公共产品供给陷入长期难以改善的境地。[注]王伟同：《城市化进程与城乡基本公共服务均等化》，《财贸经济》2009年第2期。因此，应当明确基层政府主要是乡镇在农村公共产品供给中的主体地位，并进一步理顺乡镇和村民基层组织在农村公共产品供给中的合作关系。乡镇应当在主体地位明确的情况下积极肩负起农村公共产品的供给职责，在积极争取上级政府财政支持的同时，也要广泛开源，如通过扶持辖区内产业发展来充裕地方财政，同时也要充分调动村民自治组织改善公共产品供给的积极性，如将公共产品供给作为对村委会工作人员考核的重要指标。与此同时，还要使乡镇政府的事权和财权相匹配，针对农村公共产品欠账太多，而乡镇政府财力非常有限的实际，应在乡镇政府设立专门的机构，其主要任务在于根据本地经济社会发展对公共产品的需求，制定公共产品项目建设和投资的规划，作为国家对其辖区进行拨款的依据，然后提交上级主管部门进行审核。上级政府部门要尽量在财政上满足其资金需求，并在其公共产品项目建设中起到统筹协调作用。此外，还要加强乡镇政府财政制度的建设，制定细致而严密的财政开支规章条例，以确保上级政府的拨款能够专款专用。

(二)推动城乡产业结构升级，带动城乡公共产品供给优化

城乡公共产品供给中存在的不均等问题，表面看是政府财政支持过度偏向城市所致，实际上其深层根源要到产业结构中去寻找。一个地区产业结构的状态决定了公共产品供给的需要，如交通、通信、社会保障、电力、自来水和教育等公共产品的供给数量和质量从根本上来说都由其经济发展水平、产业培育和升级的需要所决定。城乡公共产品供给所存在的数量、质量以及结构性矛盾，依然需要通过产业结构的引导和升级来解决。[注]D.盖尔·约翰逊：《经济发展中的农业、农村、农民问题》，北京：商务印书馆，2004年，第8页。因此，应着力进行供给侧的结构性改革，积极推动城乡产业结构的转型升级。尤其是在农村，应以实施乡村振兴战略为契机，推动农村产业从传统农耕形态向具有工业化和市场化属性的现代产业转变，积极利用农村的自然资源发展乡村休闲旅游业和生态农业，为农村公共产品供给注入新的需求动力和申办依据。城市也要抓住产业转型升级这一时机，通过培育自主创新能力，为其公共产品供给机制的优化和结构性矛盾的解决提供更为优质的产业基础。

(三)创新公共产品供给机制，化解结构性矛盾

公共产品供给是以需求为前提，并受到财政支付能力制约。当前，中国城乡公共产品供给中都存在结构性矛盾，如城市优质教育、医疗卫生资源过度集中在市中心，而郊区相对匮乏；农村地区义务教育阶段教师人数不足，医疗卫生资源更是匮乏，农民看病难的问题非常突出。即便能够保证每个农村都有一名赤脚医生，其医疗水平和药品供应是否充足也是问题，偏远地区农村居民生小病尚可勉强应付，一旦出现重大疾病，一般都难以就近接受治疗。对此，要进一步理顺城乡公共产品供给中的结构关系，建立群众公共产品需求的调查机制，合理设定各项公共产品的供给数量，并及时依据需求变化进行动态调整，将城乡各项公共产品供给的需求和财政支付能力进行通盘考虑，纳入若干年的发展规划当中，避免结构性矛盾的出现和公共资源的浪费。

(四)增加政府财政拨款，扩大农村公共产品供给

公共产品作为基于政府主体责任提供的公益产品，其供给数量和质量与政府财政投入直接相关。城乡公共产品供给的数量和质量差异是中国在财政投入中长期偏向城市而忽视农村造成的。公共产品供给和经济社会发展之间存在相互影响、相互制约的关系。经济越发达，产业越高端，公共产品供给的需求越强，物质基础也越雄厚。同时，公共产品供给数量越充足，质量越高，其对地方经济社会发展的推动作用也越强。[注]参见鲁德银：《村镇公共产品供需调查与投资博弈分析》，《经济问题》2009年第6期。农村公共产品供给数量不足与其经济社会发展落后形成了恶性循环。随着国家财政实力的增强，政府应当积极增加对农村公共产品的投入，打破其经济社会发展和公共产品供给之间的恶性循环，通过扩大公共产品的供给来改善农村经济社会发展条件，为产业培育和升级提供道路、交通、电力、自来水、通信和教育等基本的公共产品和服务。

(五)积极借鉴国外经验，推进公共产品供给的市场化

发达国家在公共产品供给方面积累了丰富的经验，值得借鉴。具体来说，发达国家在公共产品供给中一般都确立了政府的主体责任，且公共产品供给占财政支出比例较大。然而，政府一般不直接提供公共产品，而是通过财政拨款充分利用市场机制调动社会资本参与供给，并根据公共产品性质将其分为纯公共产品和准公共产品。[注][美]文森特·奥斯特罗姆著；毛寿龙译：《美国公共行政的思想危机》，上海：三联书店，1999年，第41页。如英国和美国在公共产品供给中都允许社会资本参与，并成立专业第三方机构对参与生产的企业进行监督，其公共产品供给企业由招标产生，在第三方监督机构监督下政府和企业签订供应合同并在保证企业拥有一定利润的前提下约定供应价格，或者约定一个价格浮动空间并对价格浮动条件做出明确规定。英美等发达国家允许社会资本参与公共产品供给的做法有利于利用市场机制降低公共产品供应价格并提高供给效率。中国应积极推动公共产品供给机制改革，打破公共产品供给中的计划经济模式，将部分公共产品交给市场来供给，如政府可以通过财政拨款对一些公共产品进行补贴，以降低其市场价格，并通过限定合理的利润率和加强对企业的价格监管，来保证公共产品供给的公益性。对于一些准公共产品，政府可以在一定程度上将其交由市场来供给，但要保证其公益性，便需要通过价格监管来保证其收益率不要超出某个限度。