基本公共服务结构性分析与供给侧改革路径

孙彩红

笔者选择对政府提供基本公共服务的结构性状况进行研究，主要有如下维度的考虑：一是，基于国家政策与现实维度的考虑。伴随着政府职能转变的过程，公共服务成为政府的一项重要职能。经济发展中的贫富差距加大，也使得一些社会群体提出了公共服务均等化的迫切要求。2005年国家“十一五”发展规划中首次提出了公共服务均等化的原则，2012年制定了公共服务均等化的发展规划。2017年国务院印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，成为现阶段政府履行公共服务均等化职责的重要依据。在这些国家政策指导下，地方政府对基本公共服务的供给是否接近或实现了均等化目标？或者说，基本公共服务均等化的实现状况如何，公共服务供给在内容、结构上等是否更趋于均等或均衡了？而且，党的十九大报告中提出了社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。由此需要考虑的是，随着基本公共服务均等化政策的实施，人民群众对公共服务的多层次、多领域、多类型的需求与基本公共服务供给之间的矛盾是否趋于缓解，突出问题在哪里？所以，公共服务的结构性状况成为一个值得研究的现实问题。

二是，基于已有研究存在不足的理论维度的考虑。近十多年来，对基本公共服务均等化的研究成果可谓之多，有专著和大量论文。但研究成果数量多却不能否认已有研究中仍存在缺失之处，下面分析主要的两类情况：一类情况，研究视角上比较集中于从财政转移支付和财政支出的角度进行研究。很多研究是从财政分权、财政均等化、财政转移支付结构、省域内的财政城乡分配等角度来分析论证基本公共服务不均等的问题及其原因。[注]①这类成果主要有岳军：《公共服务均等化、财政分权与地方政府行为》，《财政研究》2009年第5期；田发：《财政均等化：模式选择与真实度量》，《财经科学》2011年第3期；李伟、燕星池：《完善财政转移支付制度促进基本公共服务均等化》，《经济纵横》2014年第2期；颜雅英：《福建省城乡基本公共服务均等化的财政政策供给研究》，《科技和产业》2017年第3期；肖建华等：《财政转移支付对社会性基本公共服务均等化效应的实证检验》，《金融与经济》2017年第3期。同时，促进公共服务均等化的路径和策略，也是从财政支出调整上着手。[注]②曹爱军：《政府转型、公共服务与“民生财政”》，《财政研究》2015年第12期；李燕凌等：《城乡基本公共服务均等化的功能、困境与路径选择》，《湘潭大学学报》2016年第6期。但关键问题是，这一类研究隐含着一个假设，即实现了财政支出或财力转移支付的均等化就会实现基本公共服务均等化的结果，这其实是把公共服务均等化与政府财力均等化给等同起来了，忽视了提供公共服务的制度约束性条件，有一定的片面性。另一类情况，研究内容上集中在研究城乡之间公共服务存在的差异，或城乡之间基本公共服务不均等问题，并提出解决思路。[注]陆道平：《城乡公共服务均等化与基层政府职能建设》，北京：社会科学文献出版社，2017年。樊丽明、石绍宾等著：《城乡基本公共服务均等化研究》，北京：经济科学出版社，2011年。杨喜、王平：《城乡一体化视阈下城乡基本公共服务均等化研究》，《长春理工大学学报》2017年第1期。而对于一个省内、县内的公共服务均等化供给的实践研究，以及对公共服务供给结构性问题的研究还比较少。

除了公共服务供给在城乡之间的差异性问题，就公共服务本身的内容结构、在城市空间和人群分布的研究很少，检索中国知网，“基本公共服务(公共服务均等化)+结构”，结果篇目很少，代表性的是对公共服务供需结构的研究，[注]郭小聪等：《供需结构失衡：基本公共服务均等化进程中的突出问题》，《中山大学学报》2012年第4期。以及从公共服务需求结构差异，提出公共服务从“供给导向”向“需求导向”转变。[注]尹栾玉：《基本公共服务：理论、现状与对策分析》，《政治学研究》2016年第5期。而且，研究公共服务供给侧改革的成果也较少，有的侧重整体理论分析并从服务需求、供给主体和法律保障提出改革路径，[注]李洪佳、沈亚平：《公共服务供给侧改革的理论范式及实践路径》，《中共天津市委党校学报》2017年第2期。有的从政府角色提出了基本公共服务供给侧改革的对策。[注]王赫奕、王义保：《基本公共服务领域的供给侧改革》，《重庆社会科学》2016年第10期。但是，具体到基本公共服务的主要类别或领域，在一个县域范围内是否实现了公共服务供给结构均衡，还没有相应的研究成果。因此，这也是本文研究的理论价值所在。

基本公共服务均等化是有一定条件和范围的，如果在一个县域或市域范围还实现不了供给结构上的均衡，那么全国范围内公共服务均等化是难以实现的。基于上述综合权衡，确定对一定行政辖区范围内的基本公共服务供给结构进行研究。本文选择对苏州和相城进行研究，主要考虑到这是发达省份中的一个市以及下辖的一个相对不太发达的区，这对于公共服务供给的结构性问题研究具有一定的代表意义。而且，与已有研究不同，此处把关注点放在市区推进公共服务均等化实践上，选择基础教育、基本医疗和公共文化服务等几项主要公共服务供给的结构状况进行综合分析。最后结合导致结构问题的原因提出公共服务供给侧结构性改革的思考。

一、供给侧改革与基本公共服务供给的结构要素

供给侧结构性改革是中央政府针对经济发展新形势新任务新挑战提出的改革任务，关键之一是对政府转变职能提出迫切的现实要求。在政府的公共服务职能履行方面，尤其是与实现公共服务均等化的目标相比，供给侧结构性改革对政府的公共服务职能转变的最基本要求是解决公共服务数量不足和各种结构性配置的问题，使得公共服务的数量、质量与结构配置上与不同地域、不同层次、不同群体的公共服务需求相符合。而且，基本公共服务均等化，是对政府公共性的要求，政府要真正改革发展成为服务型政府。从法律层面讲，享受基本公共服务，包括基本的受教育权、健康权、发展权，还有其他受法律保护的基本权利，是政府有责任为国民提供保障的内容。实现这种公共服务均等化，不仅是上级政府的压力，还有来自社会和群众的压力，迫使政府公共服务发生转型。

基本公共服务的重要内容。基本公共服务均等化并不是“平均化”，而是“基于公平合理原则和经济社会发展水平，把贫富差距范围控制在相对合理区间，有利于城乡之间、区域之间、经济社会之间统筹协调发展，确保全体人民群众公平分享发展成果”[注]颜雅英：《福建省城乡基本公共服务均等化的财政政策供给研究》，《科技和产业》2017年第3期。。基础教育和基本医疗是公民的受教育权和健康权的体现，是重要的基本公共服务。公共文化服务，是在人民生活水平提高之后，或者说物质生活、温饱问题解决之后，满足精神文化生活的需求，也是一个重要部分。为此，选择基础教育、基本医疗和公共文化这三项重要公共服务的结构状况进行分析。

基本公共服务的结构要素至少应包括如下关键维度：其一，基本公共服务内容结构，包括健康、教育、文化、社保等公共服务基本构成以及结构。其二，基本公共服务的空间分布结构，包括地理空间分布、经济空间、财政资源分布的结构状况。其三，基本公共服务的享用人群结构，包括不同年龄群体、同一行政区划范围内不同区域的群体享用同样公共服务的结构状况。下面主要对三项重要公共服务，从这些维度的结构要素进行具体分析，探讨基本公共服务供给的结构性问题及其原因。

二、基本公共服务供给的结构性不均衡

结合上述基本公共服务的结构要素，并基于苏州相城的基础教育、基本医疗和公共文化服务供给的状况，分析公共服务供给中的主要结构性不均衡问题。进而，分析探讨造成这些配置公共服务资源的结构性问题的主要原因。

(一)基本公共服务多维度的结构性状况

中国各地经济社会发展的差异性和工业化进程的不同阶段性，产生的直接结果之一是城乡之间、地区之间差距扩大。由此，在获取公共服务上，一些地区、一些社会群体还不能得到与自身生存和发展需求相应的公共服务。“社会中公共服务分配严重不均衡，直接表现为广大的弱势群体获取的公共服务严重不足，目前中国‘有相当一部分群体还缺乏均等化的基本生活保障’。”[注]刘志昌：《中国基本公共服务均等化的变迁与逻辑》，北京：中国社会科学出版社，2014年，第203页。当然，这是从宏观层面和全国整体状况而言。具体到一个行政区划范围内的公共服务供给结构状况，还需进一步分析。

1.公共服务内容不均衡

基本公共服务的内容构成，主要是指公共服务在硬件和软件等不同部分之间的结构。公共服务供给的结果显示，这种结构的不均衡问题比较普遍。

义务教育作为一项基本公共服务，要面向全体、追求教育公平，促进义务教育优质均衡发展。不少地方都通过基础教育领域的改革，例如相城区政府加快城乡义务教育公办学校标准化建设，改善办学条件，保障符合条件的流动人口随迁子女同样受到良好教育。但义务教育供给结构仍存在矛盾。教育公共服务硬件投入相对比较容易，软件的服务还有差距，包括中小学运营和管理以及师资供给的结构性矛盾。新的教育资源增加的速度赶不上受教育人群对资源需求的增长，尤其是教师编制有限导致教师供给不足，是个很大问题。

医疗卫生公共服务也存在硬件与软件服务的不均衡。医院硬件设施比较容易供给，政府对硬件公共服务投入不断增多。而医疗卫生公共服务的软件提供，特别是医务人员配备，有些地方严重短缺、供给不足。例如，相城区实现医院和卫生站基本覆盖之后，却面临医疗人员严重紧缺，“71个社区卫生服务站，医务人员不到80人，卫生站的返聘人员占到了49.22%。公共卫生人员的配比还远远达不到要求，部分社区卫生服务站已难以为继。”[注]《相城区卫生计生均等化工作情况汇报》(2017-03-30)，政府内部资料。

公共文化服务供给同样存在结构不均衡。许多地方仅以公共文化基础设施为重点，进行文化场馆硬件配备。公共文化服务质量、文体活动中心的服务内容、农家书屋可利用性和使用效益等，有待进一步提升。一些特色场馆建设，对大众性的基本公共文化服务的需求满足程度如何，也值得反思。

总之，基本公共服务内容结构不均衡。一方面，基本公共服务硬件投入包括建立学校、医院、文体基础设施等，取得了明显进展。另一方面，与之配套的软件基本公共服务供给不足，包括这些硬件服务设施的维护管理和运营的可持续性还不能保证，而且提供基本公共服务的人力资源缺乏。

2.公共服务空间分布不均衡

基本公共服务供给的空间分布不均衡，不仅存在着普遍认为的城乡之间差距和不均等，而且还有其他维度的区域之间不均衡。提供基本医疗卫生服务的主体，在地域空间或层级间分配不均衡。例如，江苏省级疾控中心的人员配备还有富余，而到相城区这样的县级人员配备则严重短缺，达不到国家要求的标准。执业医师在基层卫生站的配比也远远低于在等级以上医院的配备。这种倒金字塔型人员配置结构已成为影响基本医疗卫生服务供给的相当严重的一个问题。“20个大中城市基本医疗供给水平明显高于全国平均水平，这说明基本医疗卫生在各省内的差距很大，即大城市占用了太多的医疗资源，而其余地级市的基本医疗水平较低，省内均等化问题比较严重。”[注]林阳衍等：《基本公共服务均等化：指标体系、综合评价与现状分析》，《福建论坛》2014年第6期。医疗机构的空间分布也很不均衡，尚不能与公民健康需求相适应，特别是在人口密集区域还无法完全体现功能完善、便捷高效的现代医疗服务体系。

公共文化服务的资源配置区域结构失衡。公共文化服务的设施或场所在中心城区配置的数量远多于在乡镇和偏远地区配备的数量，文体设施布局不平衡，不同的镇和街道在公共文体设施服务的质量与数量上有差异。

3.不同群体享用公共服务的差距

不同的公共服务领域，向不同群体提供公共服务存在差距，或者说，兼顾不同群体的公共服务供给不到位。部分公共服务供给忽略了其享用的不同人群，导致在一些群体中公共服务资源浪费和一些群体的公共服务供不应求同时并存。例如，提供给不同群体的公共文化服务不均衡。社区一些公共文化设施和场所，对老年人服务比较多，而对青年人的公共文化服务供给不能满足这个群体实际需求。还有一个特别群体，即流动人口。他们如何获得与当地户籍人口同样的公共服务？特别是那些外来人口流入地的地方政府，如何向这个群体提供更接近均等化的公共服务，包括基础教育、基本医疗、社会保障等公共服务，仍是不可忽视的现实问题。不同群体所能享用的公共服务差异，实际上是基本公共服务供给与不同群体需求之间的结构错位。

综合分析基本公共服务结构的三个维度，即使有些公共服务实现了均等化配置，这个均等化的层次也还不高。换句话说，有些地方政府在对本辖区居民提供基础教育、基本医疗或公共文化服务时，能顾及公共服务的内容、空间、群体的结构分布，然而这种均等供给解决的是“从无到有”的问题，而“从有到优”的居民所享受公共服务的质量有待提升，也即均等化公共服务的层次需提升。通过区域比较也可看出一些公共服务均等化层次具有提升空间。比如，从苏州市范围看，各区县医疗卫生方面的公共服务均等化存在差距，根据公开统计数据，万人拥有卫生技术人员数和万人拥有医生数，苏州市区平均水平分别是65.13和23.99，而相城区则分别是39.52和14.31。[注]根据《苏州统计年鉴》(2016)和《相城区统计发展公报》的数据计算所得。可见医疗卫生基本服务均等化层次还有较大提升空间。

(二)基本公共服务结构性问题的主要原因

1.财政支出和资金分配问题

地方政府对公共服务总体支出有所增加，而在各项公共服务支出或某项公共服务不同部分的支出比例与结构存在问题。财政支出结构不合理是公共服务供给结构不均衡的直接原因之一。例如，公共文化服务支出，在2017年文体局一般预算支出中，所占比例不到1/3。[注]参考2017年4月中国社会科学院政治学研究所创新项目组赴苏州调研材料。可见，公共文化服务支出中为全体居民提供均等化、全覆盖的服务支出比例较小。

公共服务的财政支出缺陷，还与各级政府对公共服务的责任划分和分级财政投入机制有关系。一些地方以区县为主提供公共服务，因为区县之间经济发展水平和条件的差距，导致了从基层开始就产生了公共服务较大差异和结构不均衡。同时，还会造成公共服务供给的分割和碎片化，影响公共服务资源优化配置。

2.公共服务供给模式的缺陷

一方面，中国社会组织发展仍存在人才、资金、监管等不足，使之不能够很好地独立提供一些公共服务。另一方面，政府履行公共服务的职能失衡。本来应该由市场承担的一些公共服务，政府过多承担了；有些公共服务供给的费用低、数量少，而导致其供不应求。所以，政府的公共服务职能定位需要进一步反思。“现行的政府主导、市场参与的模式，第三部门介入不足，造成有效供给不足。”[注]官永彬：《财政分权体制下的区域民生类公共服务差距研究》，北京：中国社会科学出版社，2016年，第138页。现阶段，受教育程度、年龄、经济状况等不同的阶层群体对基本公共服务的需求逐渐分化。由此，同一行政区划范围内，如果政府主导的公共服务供给方式难以很好满足这些多元化需求，就会出现不同群体获取公共服务的不均衡状况。

3.公共服务决策与监督机制不足

地方政府提供公共服务的决策机制的状况是，公民参与机会和渠道比较少、参与不充分，结果是公共服务供给基本上由政府决定。基层政府还强调，上级政府下达的提供公共服务的任务影响当地公共服务供给。政府为主的决策不能完全保证满足百姓对公共服务的需求。“公众参与没有成为政府公共服务决策的必要环节，政府决策基本不会考虑公众意见，绝大多数的公共服务项目仍然是自上而下的供给主导型模式。”[注]尹栾玉：《基本公共服务：理论、现状与对策分析》。公共服务决策机制中，政府缺乏对居民公共服务需求偏好的整合机制，也导致了公共服务供给结构与需求失衡。

公共服务供给监督和考核机制也在一定程度上造成了服务供给结构不均衡。地方政府在提供基本公共服务的过程中，还没有建立起完善的监督机制与责任追究机制。从实践观察，地方政府提供公共服务结果如何，基本是上级政府对其监督与考核，注重对上级负责而忽视了或没有以群众实际需求来衡量和评价公共服务政绩。与此相联系，享受基本公共服务的群体还没有实现其对地方政府的监督权，或者说，对地方政府基本公共服务供给的监督机制缺乏，在一定程度上导致了公共服务供给结构的问题。

三、推进基本公共服务供给侧结构性改革

针对基本公共服务供给在内容构成、空间分布、享用群体配置不均衡的结构以及较低层次的覆盖问题，需要推进基本公共服务供给侧结构性改革，实现在不同类型、不同群体、不同地域之间更趋均衡性的公共服务资源配置。

(一)基本公共服务均衡配置的基本原则

公共服务资源配置的均衡化和公共服务成果的共享化，要处理好基本公共服务提供中的公平与效率问题。罗尔斯强调，“所有的社会价值——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会价值的一种不平等的分配有利于最不利者。”[注][美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第292页。当然，这种平等分配加上差异原则，就不是完全绝对平均化，而是“有利于保护弱势群体的基本生存和发展权利，消除弱势群体因地区差距、贫富差距、群体差距而带来的基本生存权益的差距，保障基本的权利均等、机会均等和起点公平。”[注]刘志昌：《中国基本公共服务均等化的变迁与逻辑》，北京：中国社会科学出版社，2014年，第224页。也即，公共服务资源配置结构均衡，要保障社会公平目标，不要片面重视公共服务数量和供给效率。

坚持立法先行和法治保障原则。发达国家经验是，制定基本公共服务资源配置的法律和制度，把向国民提供的基本公共服务确定为政府法定职责，注重以立法保障基本公共服务供给的均衡性。

(二)不同层级地方政府的职责分配

宏观层面政府职能分工，十八届三中全会明确了公共服务是地方政府的重要职能之一。党的十九大报告又强调“履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化”。[注]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第4版。从省级到县级和乡镇政府，不同层级的政府对公共服务职能履行应有不同的职责侧重，这影响着基本公共服务供给效果。如果提供公共服务的主要职责由县级政府承担，由于各县社会状况和经济条件差异巨大，县级统筹层次也比较低，就可能越来越加大公共服务供给差距和不均衡。而且，县区级政府需要贯彻上两级政府的公共服务政策，根据当地特点满足不同居民的公共服务需求也会受到一定限制。

所以，基本公共服务的统筹落实主体还应以省级政府为主，提高公共服务资源配置的统筹层次，可以很大程度上推动省域范围内公共服务的统筹发展和均等化。虽然2018年2月国务院发布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，对于不同的基本公共服务项目划分了中央与地方财政支出的比例，[注]《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，中华人民共和国中央政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.但是该方案到2019年1月才正式实施。还有一个与该方案相关的重要问题是，对于由各省承担的财政支出，在各个省内的市县政府之间如何分担，也是必须由省级政府统筹。进一步分析，除了这些最基本的公共服务项目，针对人民群众对公共服务需求的不断变化，扩展型公共服务均等化也应由省级政府统筹。

各地受发展阶段、经济社会条件影响，在中国不同地区处于工业化不同阶段的历史时期，全国公共服务均等化短期内难以做到。由此需要“扩展省级政府的统筹权，完善省域内以县为主的财政转移支付制度，促进省内各地市的基本均衡。”[注]参见盛明科：《公共服务均等化视角下省级政府教育统筹发展效果评价研究》(导论)，北京：中国社会科学出版社，2016年。这样有利于先解决省域内基本公共服务供给结构性均衡。关键还要健全省内财政转移支付制度，统筹公共服务的提供，缩小省内财力强大的县市与财政不足的县市在公共服务供给结构上的差距。“财政支出自给率越高的城市，偏向教育、科技等公共服务支出的比重越低。……这些地方往往具有偏向投入生产性服务领域的动机。”[注]宣烨、余泳泽：《公共支出结构、公共服务与居民幸福感》，《劳动经济研究》2016年第5期。这也从另一侧面说明省级统筹公共服务财政支出的重要性。

(三)整合公共服务资源和优化配置

推进基本公共服务供给侧结构性改革，进一步重新整合资源和优化配置。相城区基础教育公共服务均衡发展提供了一些实践经验。关键之一是优化教育资源配置结构，对全区教育统筹规划，实现教育服务供给质量的均衡发展。为了实现县域内义务教育公共服务均衡供给，一方面，在把对义务教育的需求方(外来务工子女)比较均衡分配到公办中小学，确保外来务工子女平等接受教育权利。另一方面，对特殊义务教育需求主体，建立了社会弱势群体儿童帮困助学机制。这都促进实现义务教育公共服务在不同群体之间配置的结构均衡。政府统筹义务教育师资配置，学校生均公用经费、教师住房公积金和住房补贴实行全区统一标准，真正解决区域不平衡的状态。为解决学区房对教育供给结构不均衡的负面影响，政府把中小学的学校建设规划放在城市统一规划之中，做到住宅小区规划和学校规划同步进行。

实现公共服务资源共享的均衡配置，人口因素、不同群体因素统筹考量。人口因素包括人口数量、结构、聚集程度、人口流动性等因素，这与不同人群的公共服务需求密切相关。不同群体享受公共服务的比例在整体公共服务供给结构中趋于均衡，也给政府整合不同部门的公共服务资源和优化配置带来挑战。

(四)改革公共服务决策以改善供给结构

公共服务供给在内容、空间、不同群体中的结构均衡，关键之一是要与不同群体的公共服务诉求联系起来，建立以“需求结构为导向”的公共服务资源配置决策机制，否则不能很好地解决某些公共服务供过于求、而另一些公共服务却供不应求的结构不均状况。

公共服务供给以实际需求为前提，所以改革公共服务决策机制，建立健全公共服务的需求表达机制，把基本公共服务的需求方纳入决策主体，让不同主体都能够在公共服务决策过程中表达诉求。公共服务根本上是服务于公民的，“政府工作人员必须认识到公共服务不是一个经济思维的产物，而是一个政治思维的产物。”[注][美]登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2004年，第61页。为此，让不同群体的公民参与公共服务决策，可以促使政府更准确判断公共服务需求，增强政府提供公共服务的责任性，利于增加公民对政府的信任度。制定公共服务资源配置的决策，了解公共服务的享用主体也是必不可少的。获得这些群体更精准的信息，也是公共服务决策的重要依据。

最后，提升基本公共服务决策的法治化程度。按照“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”[注]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日，第3版。的要求，地方政府在重大公共服务决策时，除了经过公民参与程序，还要通过合法性审查，确保公共服务决策的法治化。这能够在更高层次上避免地方政府提供公共服务的主观性或过大的自由裁量权而脱离当地公民实际需求。

(五)增加公共服务的多元化复合型供给

国家政策层面对公共服务的供给侧改革提出要求，首先通过多种渠道拓宽公共服务的服务内容，提升供给能力；其次通过基础设施的不断完善和服务水平提升来增进公共服务水平；此外还要让公共服务受益者更多自由选择、更加满意。[注]杨宜勇：《公共服务体系的供给侧改革研究》，《学术前沿》2016年第3期。重要的是从主体与方式维度增加公共服务的多元化复合型供给。

提供公共服务的主体，关键是实现政府主体与其他社会主体的互补、协同与合作。政府在基本公共服务提供上居于主导地位和发挥引导性功能，并不等于政府大包大揽，也不是否定其他社会主体参与和介入。现阶段的情况是多数公共服务仍由政府财政出资，所以实现多元主体提供公共服务，还有很大空间。公共服务供给的均衡发展，需要引导其他社会资本投入，增加公共服务供给渠道，弥补公共服务供给结构中的短板。

提供公共服务的方式，关键是运用更有效的方式确保供给与需求相衔接。目前各地方政府运用较多的购买公共服务的方式，仍需要健全相关制度，包括购买公共服务涉及的各方主体之间的权责制度、奖惩激励机制、公共服务的监管与评估制度等。同时，要拓展其他多种供给公共服务的方式，满足不同群体对公共服务的不同层次的需求。

四、结 语

不论从中国传统“不患寡而患不均”的社会思想层面、社会主义本质的政治层面，还是从法律层面分析，维护公民平等获得基本公共服务的权利，是政府的重要职责。然而，现实状况与这种应然目标之间仍存在各种不同程度的差距，公共服务供给在具体内容、空间分布、享用群体的分配等不同维度的结构上存在不均衡问题。要从社会公正基本原则和价值理念、财政制度、决策机制、主体扩展等方面来推动公共服务供给结构的均衡性发展，加快实现公民享受基本公共服务的均等化。

公共服务供给结构的均衡，也并非全部的基本公共服务在不同维度上都同步实现均衡化供给。

推进公共服务供给侧结构性改革，要注意公共服务均等化与经济发展水平之间的关系。均衡性的公共服务供给要求一定的经济发展水平和政府财力作保障，但政府也不能完全等待或者以财力不足为借口，在实现基本公共服务均衡性的供给上消极作为。不同地方政府根据具体条件，可先着力于广覆盖的结构性均衡，再发展到强调不同内容、不同空间和群体享受公共服务的高层次结构性均衡。正如有学者所说，“推进公共服务均等化是一项宏大的工程，有其内在的规律性，既要考虑时间、空间的协调问题，又要根据政府的实际能力和财力，按照核心公共服务、基本公共服务、支持性公共服务的顺序依次、渐进展开。”[注]朱光磊主编：《城市公共服务体系建设纲要》，北京：中国经济出版社，2010年，第6页。要缩小公共服务均衡配置存在的省域差异，由省内均衡配置开始，也有一个逐步发展的过程。

实现公共服务供给的结构性均衡，对基本公共服务供给结果的评估，有一个关键问题是，不能仅仅以人均来衡量和计算了。一方面，人均享有公共服务指标达到了一定数量或标准，并不意味着公共服务资源的均衡配置。以医疗卫生公共服务领域的一个指标为例，每千人拥有执业医师或全科医生的比例，有的发达地方在2016年已经达到了国家要求在2020达到的水平，然而这些执业医师人力资源的配置，却在这一行政区内存在不同地域、不同群体之间的很大差异，也就是医疗服务人员配置的结构性问题。另一方面，如果过分强调以人均指标来衡量公共服务供给，会掩盖基本公共服务不均衡或者拉大的差距。例如，基础教育的财政人均支出水平是提高的，而这些人均数据掩盖了学校基础设施和硬件设备的支出与师资力量软件的支出之间的差别，容易忽视基础教育公共服务的结构性问题。所以，对基本公共服务供给结果的评估，要与公共服务的结构性框架关联起来，推动公共服务资源的结构性优化配置和均衡性供给。