南通城市社区微治理研究

赵秦卫

（中共南通市通州区委党校，江苏 南通 226300）

党的十九大报告指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化[1]。基层治理是国家治理的基石，社区治理是社会治理的基础。城市社区微治理是发挥多元协作、利益联结、赋权增能等治理机制的优势，推动社会治理的重心向基层下移，实现社区治理的精细化、多样化和高效化。南通在城市社区微治理的多年实践探索中逐渐形成了“邻里治理”机制，2019年4月，南通市崇川区被国家民政部评选为全国社区治理和服务创新实验区，南通将以改革创新精神深入探索“邻里守望、和谐相亲”的社区微治理机制，积极营造共建共治共享的社会治理格局。

一、城市社区微治理的内涵与特点

城市社区治理是治理理论在社区层面的具体应用，是对社区范围内的公共事务进行治理的过程。城市社区微治理是指依托现代信息技术手段，借助移动客户端等新媒体，发挥党委领导、政府负责、社会协同作用，以微观领域公共事务的居民需求为导向，通过小微载体及民主技术，培育居民公共精神，增强居民参与能力，形成政府行政功能与基层自治功能有序衔接和良性互动，实现社区治理精细化、差异化、扁平化和高效化[2]。

城市社区微治理是社会治理的创新，有其自身的特点。一是治理主体的多元化。治理主体不仅包括党政部门、居委会、社会组织、物业公司，更重要的是居民、业主、商户的直接参与，社区微治理更注重利益直接相关者的共建共治共享。二是治理对象的小微化。以居民现实需求为导向，治理事务往往以项目化的形式出现，社区微治理的对象呈现小微化特点，比如为解决小区停车难、违章建筑、噪音扰民、邻里纠纷等问题开展的微治理项目。三是治理手段的多样化。由于城市社区类型多样，社区居民结构复杂，社区治理事务繁多，微治理主要发挥居民的主动性和积极性，灵活运用参与机制、协商机制、合作机制、自治机制、监督机制等开展多样化的治理实践。四是治理载体的信息化。城市社区微治理广泛运用微博、微信、手机APP等互联网平台，多元治理主体灵活运用开放式的互联网平台进行沟通、交流和协作，线上互动与线下交流有机融合，互联网已经成为城市社区微治理的重要载体。

二、南通城市社区治理的困境——弱点、难点、痛点

近年来，南通市主城区在基层社会治理的实践中不断探索和创新，从“一委一居一站一办”的社区组织架构和治理模式，到“邻里自理、街坊共治”模式，激发了居民参与社区治理的热情，增强了居民的获得感认同感，提高了城市社区治理的水平，但也存在一些问题和不足，主要表现在城市社区治理的困境——弱点、难点和痛点。

（一）弱点

一是居民自治能力弱。居民参与城市社区治理的热情不高，多数居民对社区的公共事务关注较少，部分居民抱着“事不关己，高高挂起”的态度，甚至对所在社区的治理状况漠不关心，缺乏民主意识和公共精神。居民对社区自治的参与往往处于消极被动状态，自治观念淡薄，自治能力不足，自治实践缺乏。一些居民参与社区事务往往是为了维护自身的切身利益，或受到从众心理的支配，而不是基于公民的责任感关心社区公共事务，参与城市社区治理。总而言之，南通城市社区居民自治水平不高。

二是居委会治理能力弱。居委会是城市社区治理的重要主体，但居委会在社区治理和引导居民自治过程中展现出的能力较弱。首先，居委会行政化倾向明显，居委会承担繁杂的行政性事务，导致居委会投入社区治理的时间和精力不足。其次，居委会的工作人员有较丰富的社区工作经验，但社会工作的专业知识和技能相对贫乏，直接影响社区治理的执行力和创造力。最后，居委会的治理能力和社区自治与服务功能受制于社区环境，一些安置房小区、无物业小区的诸多治理难题往往让居委会束手无策。

三是社区社会组织能力弱。社会组织是社会治理的有效分担者，一方面，社区社会组织的数量不多，活力不足。社区中的社会组织主要是文艺体育类，一般是基于共同兴趣爱好而开展活动，往往不具备领袖团队、活动章程、治理结构、服务边界四个组织要素，因此发展的持续性不佳。另一方面，社区中治理类、志愿类社会组织发育不足，业主委员会在社区治理中发挥的作用较小，社区治理参与度不高，部分业委会名存实亡。社区中的志愿者队伍大多以居委会干部为主体，志愿活动的开展往往只是完成政府交办的公益任务，志愿者队伍缺乏活动自主性和广泛参与性。

（二）难点

一是转变政府职能难。政府在城市社区建设和治理中的作用应该主要是指导和监督，但实际上基层政府往往以行政命令的方式直接干预社区事务，对社区治理干预过多、过细。交办一些行政性事务并进行考核管理，这种“政社不分”的现象表明政府在社区治理过程中的“越位”。在发挥居民自治作用，加强社区工作者的专业化建设，培育和监管社区社会组织，健全鼓励激励机制，创新社区治理机制等方面，政府角色和职能又往往处于“缺位”。一些政府部门把工作任务分解后下派给居委会，实际上这些任务远远超出了居委会的职责和工作任务范围，这种将行政事务转嫁给居委会的现象其实是政府职能的“错位”。

二是实现居民自治难。居民社区参与是指“社区居民以各种方式和手段直接或间接介入社区治理和社区发展的行为和过程。”[3]社区居民自治的目标是要实现居民自我管理、自我教育、自我服务，但实际状况令人堪忧。居民参与社区内民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的机制基本健全，但参与度不高，居民参与社区公共事务的能力与居民自治的要求存在落差，社区事务的决策和执行、社区的公共服务主要依赖居委会的工作人员，社区居民“自己管理自己的事情”“大家的事情大家办”的目标尚未实现。

三是运行治理机制难。为解决社区治理空间过大和社区居民实质性参与不多的问题，南通市崇川区创新了社区治理机制，以“邻里”为治理单元开展社区治理实践创新，创设了邻里空间，架设了邻里组织，定位了邻里功能，明确了工作流程。但通过实地调研发现，邻里治理机制中的多元主体关系不协调，存在推诿扯皮现象，治理空间的缩小和邻里组织的重构并未实现多元协同治理的理想效果，参与邻里治理的主要是居委会干部和退休人员，中青年居民参与邻里治理的热情不高，邻里治理的形式大于实绩，居民自治的治理机制尚未有效运转，社区治理的创新任重而道远。

（三）痛点

一是居委会的行政化与重负担。依据相关法律，城市社区的居民委员会是基层群众自治组织，但现实中的居委会一方面要承担政府交办的大量行政性事务，另一方面要承担社区治理和居民自治工作，“居站分离”并未实质上解决居委会行政化的倾向，从人事安排到工作经费，从运行方式到考核机制，居委会呈现明显的行政化特征，居委会成为基层政府的“一条腿”。社区调研中，居委会工作人员普遍反映工作负担重，承接政府交办任务多、应付各类检查多、要求各种台账多、上报网络平台信息多、完成临时任务多，基层政府的一些形式主义、官僚主义也加重了居委会的工作负担，比如各类挂牌多，但很多名不符实。

二是社会组织的参与困境。社会组织是参与社区治理的重要力量，而现实中的社会组织参与社区治理过程中往往面临诸多难题。社会组织的登记管理体制比较严格，导致社区的社会组织登记难。社区的社会组织正常运行的资金缺乏，申请财政补助或社会资助难。社区的社会组织往往没有完整的治理结构，甚至没有组织章程、组织架构和财务制度，参与治理与服务的规范化程度较低，高质量参与社区治理难。面对居民多元化的服务需求，社区的社会组织由于缺乏足够的专业性，导致开展活动让居民广泛参与并获得好评难。由于缺乏专业的社会组织培育机制，政府相关部门的监督管理不到位，社区社会组织的绩效考核评价机制流于形式，社区的社会组织可持续发展难。

三是社会资本的相对贫乏。社会学意义上的社会资本是指个体或团体之间的关联——社会网络、互惠性规范和由此产生的信任，是人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源[4]。城市社区往往是一种陌生人社会，居民原子化现象严重，政府主导的社区管理服务体系，包括网格化服务管理体系等并未构建出优质的社区人际关系和社会信任。社区居民之间、居委会与居民之间的互动合作机制，包括对话、信任、协商、共享等机制存在明显不足，当居民利益需求不一致，甚至引发矛盾和冲突时，由于缺乏社区治理主体的合作，导致“集体行动的困境”，影响社区治理水平的提高。

三、以多元协同治理推进城市社区微治理创新

面对南通城市社区治理存在的问题，应以改革创新精神进一步推进社区微治理的实践探索，把社会治理的重心下移，既缩小社区治理的空间，又灵活开展“邻里街坊”自治，以居民需求为指引，以问题为导向，以微治理为方法，通过“微机制”“微组织”“微讲坛”“微项目”“微自治”“微平台”，以多元协同治理推进城市社区微治理创新。

（一）微机制：基层党建引领下的多元协同治理

多元协同治理的社区微治理机制中要发挥好基层党建的引领作用。一是优化组织设置，以“邻里”为单元设置党支部或党小组，灵活设置以“邻里”为单元的党群议事会和评议会，发挥党支部和党小组在社区微治理中的引领作用，构建基层党组织、居委会、物业公司、业委会、社会组织、居民、企业和商户的协商机制，加强社区治理多元主体的沟通协调，提升社会治理的执行力。二是发挥党员先锋模范作用，组织党员干部到所居住社区党组织和邻里党支部报到，让党员进社区、亮身份、晒承诺、评业绩，要求党员干部参与社区治理和志愿服务，鼓励党员加入业委会等社会组织，培养优秀党员成为“邻里”党支部书记，党员要在理论宣传、社区治理、矛盾调解、志愿服务等方面发挥带头作用。三是创新社区治理机制，构建多元主体广泛参与的社区决策、执行、监督机制，在“邻里”治理的基础上开展微治理实践，以一个居民小区设置为“邻里”为例，业委会、物业公司、邻里理事会要各司其职，由居民选举或推荐产生的邻里理事会要牵头协调处理小区事务，调解矛盾纠纷，评议物业管理，服务小区居民，增强自治能力，提升治理水平。

（二）微组织：组织孵化器培育下的多样社会组织

多元协同治理的社区治理需要充分发挥社会组织的作用，关键是打造平台型枢纽组织，发挥好组织孵化器的培育作用，提高社会组织参与社区治理的水平。首先，通过政府购买服务的形式引入专业的平台型枢纽组织作为组织孵化器，平台型枢纽组织专门负责社会组织的培育发展、监督管理和服务指导，引导各类社区社会组织依照相关法律法规，健全法人治理结构，完善组织运行机制，提升参与社区治理的能力，加强人才培养和团队建设。其次，培育文体类、治理类、互助类、公益类等多样社会组织以满足居民需要，重点发展业主委员会、邻里理事会等治理类社会组织，从财政投入到政策支持，从组织设置到能力培训，从项目策划到绩效管理，政府要大力支持和积极引导，推进社区服务的社会化、市场化、多元化，适时成立社会组织发展基金会，促进社会组织的可持续发展。最后，社区的多样社会组织要在丰富居民生活、发动居民参与、改善社区治理、化解社会矛盾、优化社区服务、发展公益事业等方面发挥重要作用，社区微治理要以居民需求为导向，以社会组织为载体，以专业社工为支撑，激发居民参与社区治理的热情，引导居民组织化参与社区公共事务，提升居民参与社区治理的能力，营造和谐有序的社区治理环境。

（三）微讲坛：社区资源整合下的多种学习平台

整合社区道德讲堂、新时代文明实践中心等学习资源，打造居民广泛参与的社区微讲坛，提升居民参与社区公共事务的能力，培育热心社区治理和公益事业的社区精英。一是组建一支讲师团队，培养一批社区“百姓名嘴”，聘请一批专家学者，邀请一批党政干部，打造一支服务基层、造福社区的讲师团、宣讲团，把学习活动制度化、常态化，创设一个专家学者传播思想的社区学院，打造一个党政干部引领社区治理的文明实践中心，搭建一个社区居民共同学习的交流平台。二是设计一套课程体系，从社区的实际出发，重点培养居民参与社区治理的学习能力、决策能力、执行能力和治理能力，课程包括社区议事程序与规则、业主委员会的成立与运行、社会组织的孵化流程、社区志愿者公益服务等等，专业课程主要依托专家学者的智慧，一般课程邀请党政干部指导或专业社工讲授，以参与式教学提升培训质量，以社区治理实践展现培训成果。三是培养一批社区精英，以邻里党支部书记、邻里理事为代表的社区精英是社区治理和公益服务的主要参加者，是社区社会组织的领导者和骨干成员，是社区各类活动的重要组织者，是影响社区建设和治理发展的“关键少数”。以社区微讲坛为平台，以社区课程为载体，以专家学者为引领，不断提升社区精英参与社区治理的实务能力。

（四）微项目：民生实事为载体的项目化微治理

利用社区的人力、物力、社会关系等资源开展项目化微治理，以居民需求为导向，以民生实事为载体，设定项目目标、计划、主体、评价等要素，开展社区微治理实践和公益行动。一是坚持问题导向，满足居民需求。发挥社区精英的组织作用，利用网格化管理服务系统，健全社区居民需求反馈机制，对居民反映的相关事项归类整理，研究设定具体微项目，微项目的立项和执行要考虑目标群体的实际需求和受益程度，考虑项目实施的主体、对象、目标、过程，考虑人力、物力、财力投入的承受度和可持续性。二是坚持协同治理，鼓励居民参与。依据具体项目的利益相关性，灵活把握项目实施的范围，涉及社区全体居民利益的项目一般需党群议事会研究讨论，比如社区养老项目，影响某一小区居民或更小范围的项目一般由邻里理事会主持，比如某小区的停车难问题，项目立项与实施过程中发挥好多元主体的协同效应，鼓励居民参与项目的研究与实施。三是坚持资源整合，引入专业服务。有些项目只须社区自身力量就能实施，也有些项目需要相关政府部门的支持，需要企业的扶持，还有些项目需要社会组织的帮助，专业技术人才的协助，比如社区养老服务中心的建设，既需要政府部门的财政支持，也需要社会组织和专业的医护人员对老年人提供家政劳务、生活护理、医疗诊断和心理慰藉等服务。

（五）微自治：居民参与为主体的共建共治共享

自治是指“某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。”[5]社区居民自治要处理好政府、社会、市场三者的关系，尤其是政府与社会的关系，切实转变政府职能，推进邻里治理的改革创新，培育内生型的居民微自治。一是政府转变职能，社区赋权增能。政府与居委会是指导与协助、服务与监督的关系，应构建政府履职与社区自治的良性互动机制，厘清政府与居委会的各自职权，明确居委会职权清单，规范政府交办给居委会的行政性事务，克服居委会过度行政化倾向，健全居民自治机制，增强居民自治能力。二是开展邻里治理，追求自治实效。把社区治理重心下移，组建以邻里为基础的治理单元，建设邻里中心，服务社区居民。邻里依据地域相近、人际相亲的原则组建，一个居民小区或相邻的街坊，在居民选举的基础上成立邻里理事会，在邻里理事会的主导下推进多元协同共治，创新开展社区微治理实践，提升居民自治的实效。三是培育公共精神，增强自治能力。通过社区微讲坛和邻里治理实践，激发居民参与社区公共事务的热情，培育居民参与社区治理的公共精神，迸发居民自治的活力，提升居民参与治理的能力，增强居民的社区认同感和归属感，培养一批有威信、善治理、好品行的社区精英，营造良好的居民自治环境。

（六）微平台：信息技术为媒介的互动合作治理

运用现代信息技术，利用网格化管理服务平台，健全社区信息互动交流机制，开展线上线下融合发展的治理实践，建设高效便捷的智慧型社区。一是充分利用网格化管理服务平台，构建包含人、地、事、物、情、组织六大要素的网络系统，把网格化服务管理与社区治理有机融合，打造资源共享、联动共管、动态跟踪、全面覆盖的精准服务管理体系，发挥好网格化管理服务平台在信息反馈、统计分析、发现问题、解决问题、考核评估等方面的作用，优化社区治理，服务社区居民。二是借助互联网技术，健全社区信息互动交流机制，利用微博微信、手机APP等平台，及时发布社区信息，高效收集居民意见，拓展互动交流渠道，开设社区网上课堂，创设社区论坛空间，鼓励居民通过网络参与社区治理，推动邻里理事会运用网络平台加强与居民的沟通交流，促进居委会借助互联网技术改善社区治理。三是开展线上线下融合发展的治理实践，居民参与社区治理的途径是多种多样的，把线上的交流与线下的活动有机结合起来，让广大居民亲身参与社区公共事务，在“面对面”的交流中集思广益，在邻里理事会的平台出谋划策，在党群议事会的舞台献计献策，为建设和谐社区和幸福家园贡献力量。