发展权视角下刑事辩护全覆盖的实现机制研究

黄海强

最高人民法院和司法部于2017年10月11日联合印发的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》(以下简称《试点办法》)在八个试点直辖市、省[注]2017年10月11日印发的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》仅规定了在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川和山西8个省(直辖市)试点。启动了刑事案件律师辩护全覆盖的改革探索。2018年12月27日最高人民法院和司法部又颁布了《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》(以下简称《通知》)，将试点期限延长，工作范围扩大到31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团。刑事辩护全覆盖试点是新一轮司法改革的重要组成部分，对于推进以审判为中心的诉讼制度改革具有重要意义。作为一项崭新的改革举措，亟需加强理论研究与实践进路，本文拟从发展权视角解读刑事辩护全覆盖，进而在方法论层面为刑事辩护全覆盖建言献策。

一、刑事辩护全覆盖的规范分析

《试点办法》《通知》为刑事辩护全覆盖的试点工作提供规范指引，要促动刑事辩护全覆盖的实现就需要对《试点办法》《通知》进行规范解读。

首先，《试点办法》第2条将刑事案件律师辩护全覆盖的内涵界定为委托辩护之外由指派法律援助和值班律师实现审判阶段的律师辩护全覆盖。鉴于刑事案件委托辩护率一直处于低迷困境，在无其他外力因素推动下，委托辩护率很难有质的飞跃，要实现审判阶段的律师辩护全覆盖则需要通过国家力量增加指派法律援助和值班律师法律援助的比率。据学者分析统计，刑事诉讼律师辩护率在20%～30%之间，2005～2014年刑事法律援助案件占全国一审审结刑事案件的平均比例为15%左右。[注]根据该学者的统计数据，在2005年～2014年间，一审结案刑事案件与法律援助案件的增长呈正相关关系，即法律援助案件占刑事案件的比例在缓慢递增。参见王迎龙：“论刑事法律援助的中国模式”，载《中国刑事法杂志》2018年第2期，第117页。质言之，全覆盖目标需要在程序分流的前提下通过建立健全值班律师制度、提升指派法律援助比率和质量来实现。因此，广义的刑事法律援助服务[注]值班律师制度虽然存在职能模糊的理论困境，但学界对于值班律师制度属于广义的法律援助并无异议。随着学界讨论的深入，以及《值班律师意见》出台后，基本上对此观点达成一致，有学者检索发现自2017年下半年至今，在公开发表的关于值班律师的研究论文中，一般不再涉及值班律师是不是法律援助律师的问题了。参见顾永忠：“追根溯源：再论值班律师的应然定位”，载《法学杂志》2018年第9期，第14页。——值班律师法律帮助及指派法律援助在数量上将超越委托辩护，在刑事案件律师辩护全覆盖中起到基础性作用。

其次，《试点办法》第3条至第6条通过规定人民法院的权利告知义务、人民法院通知辩护的具体程序要求、律师援助机构与法院的衔接程序、拒绝辩护的法律后果等健全刑事法律援助的指派程序。《试点办法》第7条至第9条从统筹调配律师资源、建立多层级经费保障机制、探索费用分担机制等方面强化刑事法律援助的资源保障。与此同时，《试点办法》第11条、第12条规定了人民法院不履行通知辩护职责的程序性制裁措施和国家机关工作人员未履行通知、指派职责的个人责任，强化了刑事法律援助的责任追究。概言之，《试点办法》通过明确法律援助的通知指派程序、责任追究方式和资源保障途径等实现刑事法律援助的新发展。《通知》进而要求各地要进一步落实办案机关告知义务、注重衔接配合以优化法律援助。刑事辩护全覆盖既是对于刑事法律援助辩护现实困境的一种制度反思，也是对于法律援助制度改革设立的一个目标。[注]参见王迎龙：“论刑事法律援助的中国模式——刑事辩护‘全覆盖’之实现径路”，载《中国刑事法杂志》2018年第2期，第188页。

再次，《试点办法》第10条设立律师奖惩机制，开展优秀刑事辩护律师评选表彰活动，推荐优秀刑事辩护律师公开选拔为立法工作者、法官、检察官，建立律师开展刑事辩护业务激励机制，充分调动律师参与刑事辩护工作积极性。《试点办法》第13条至第19条再次重申人民法院对于辩护权利的尊重和保障职责，并要求人民法院、司法行政机关和律师协会建立健全维护律师执业权利快速处置机制，畅通律师维护执业权利救济渠道。此外，《试点办法》第20条至23条分别规定了辩护律师的职业规范、司法行政机关和律师协会的指导监督职责、人民法院的建议权以及人民法院和司法行政机关的协调机制以明确各方主体的职责。《试点办法》在促进刑事法律援助制度发展的同时强调各方主体尊重和保障刑事辩护，通过设立律师奖惩机制、完善权利保障机制和落实主体责任追究以实现刑事辩护环境的优化。《通知》也强调要加强对刑事辩护全覆盖试点的宣传，为辩护环境的优化提供舆论支持。

概括言之，《试点办法》在明确了刑事辩护全覆盖内涵后，通过各种举措实现刑事法律援助和刑事辩护环境的优化和发展。在新一轮刑事司法改革中，刑事辩护全覆盖是以审判为中心的诉讼制度改革与认罪认罚从宽制度的必然要求，即刑事辩护全覆盖是司法改革的重要组成部分。司法改革具有典型的上命下从的行政性特征，国家权力结构及其运行机制渗透到司法改革的具体措施之中。试点地区纷纷以《试点办法》为准则制定实施细则，落实刑事辩护全覆盖工作。在试点探索过程中，发现部分地方存在律师资源相对不足、经费保障还不到位、工作机制不够健全、案件质量尚需提高等困难问题，无法实现全覆盖的目标要求，需要深入开展试点工作，于是立法机构出台《通知》延长试点期限、扩大试点范围。在科层式的行政架构模式下，[注]在我国的宪政框架内，人民法院的组织架构并非科层式的行政架构，但司法管理制度的改革依然是一种金字塔式的“大行政体制”，审判权力运行机制才是典型的独立模式。在刑事辩护全覆盖的推进过程中，人民法院的责任主要是司法管理层面的责任，因此将其纳入科层式的行政架构模式。在试点推进过程中也需要由上级机关统筹资源、总结经验、指导具体落实情况。质言之，刑事辩护全覆盖的试点工作具有明显的公权力机关自上而下的政策推动色彩。

二、刑事辩护全覆盖推进中发展权视角的引入

通过对《试点办法》的规范分析可以看出，刑事辩护全覆盖的主要任务是在刑事案件审判阶段律师辩护“全覆盖”的要求下实现刑事法律援助和刑事辩护环境的优化；刑事辩护全覆盖的推进过程强调公权力的主动作为，具有自上而下的政策推动特征。就刑事辩护全覆盖的任务和推进特征而言，刑事法律援助的实质是扶危济困，要求对弱势群体予以诉讼权利的关照，同时也是法律面前人人平等原则的具体要求；刑事辩护环境优化是实现辩护权的必然要求，尊重和保障辩护权利不仅需要在具体的诉讼进程中对其予以关照，更需要整体环境的优化。

刑事辩护全覆盖的任务和推进过程与发展权的内涵、特征具有内在的一致性，发展权视角的引入有其正当性和必然性。发展权是与生存权并列的一项集合性人权概念，自1972年塞内加尔最高法院院长凯巴·巴耶在斯特拉斯堡人权国际研究所的演讲中首次提出发展权是一项人权后，发展权概念得到了以《发展权利宣言》为代表的一系列国际文件的承认，并且逐步在中国得到认可与践行。[注]参见付子堂：“发展权与中国人权事业大发展”，载《人权》2017年第1期，第9～10页。《发展权利宣言》指出：“发展权利是一项不可剥夺的人权, 由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进、享受经济、社会、文化和政治发展, 在这种发展中，所有人权和基本自由都获得充分实现。”发展权是人的个体和人的集体参与，促进并享受其相互之间在不同时空限度内得以协调、均衡、持续地发展的一项基本人权。[注]参见汪习根：“发展权法理探析”，载《法学研究》1999年第4期，第21～22页。发展权是首要人权，是经济、政治、社会、文化等方面权利的集合概念，强调权利主体在发展进程中平等地享有发展的权利和自由，尤其要求保障弱势群体的发展权益。

第一，刑事法律援助的优化与发展权具有内在一致性。刑事法律援助具有弱者关怀的公平价值和权利保障的平等价值，[注]参见马栩生：《当代中国法律援助制度与理论的深层分析》，人民出版社2010年版，第24页。在刑事诉讼中，因经济困难或者其他因素而难以通过自主委托律师维护诉讼权益的弱势群体无法直接实现辩护权利，需要国家的扶助。委托辩护赋予了犯罪嫌疑人、被告人相当程度的选择权，当犯罪嫌疑人、被告人有能力委托律师进行辩护时一般都会选择委托辩护，力有不逮时需要刑事法律援助及时予以补足。发展权实现的过程就是为弱势群体赋权的过程，增加弱势群体的选择、参与权能，使其能够更好地自我实现。作为公共法律服务的刑事法律援助服务具有公益性、均等化与基本性等特征，强调受援人一般性地享有国家负担的公共法律服务的权利。发展权的实质是平等权，是在经济、政治、文化、社会发展中的成果的平等参与权与享有权等权利。[注]参见陈佑武：“中国发展权话语体系的基本内涵”，载《人权》2017年第1期，第20页。此外，有学者指出，法律援助的发展历程与发展权的演进脉络保持高度重合，创新完善法律援助制度契合通过发展解决我国经济社会中基本矛盾的方针，即法律援助与发展权在历史和现实层面具有互洽性。[注]参见项焱、王佳红：“法律援助与发展权：逻辑、历史与现实的互洽”，载《甘肃政法学院学报》2017年第5期，第103～104页。由国务院新闻办公室发布的《发展权：中国的理念、实践与贡献》白皮书在“日臻完备的发展权保障制度”一节明确提到“强化法律援助实效，确保贫困人口获得司法救济的权利”，更是在规范层面强调了刑事法律援助与发展权的内在一致性。

第二，刑事辩护环境的优化与发展权具有内在一致性。被告人有权获得辩护是宪法确立的基本权利。[注]虽然“被告人有权获得辩护”规定在我国宪法国家机构一章，但不能因此否认其基本权利的属性，同时，这也体现出国家公权力机关着力保障被告人辩护权行使的人民意志与宪法态度。参见尹晓红：《我国宪法中被追诉人获得辩护权之保障》，中国政法大学出版社2003年版，第15页。每一位公民都享有辩护权，只是在现实的刑事诉讼中纸面上的权利转化为实际意义上的权利保障。辩护权是实体正义和程序正义的必然要求。被追诉人需要在具体的诉讼进程中获得专业人员的智力支持以维护被追诉人的实体利益及诉讼权利，律师在一定程度上能够帮助被追诉人以主体身份参与到刑事诉讼活动中，保障被追诉人的人格尊严和自由意志。辩护权的落实是刑事诉讼中尊重和保障人权的具体体现。刑事辩护环境的优化是尊重和保障辩护权利观念得到认同的体现。对于被追诉人而言，其逐渐认识到法律帮助的权利属性及其对于诉讼过程、结果的正向影响效果，产生了对于刑事法律帮助的内在需求；对于国家而言，逐渐认识到获得法律帮助的权利是每一位公民的基本权利，法律帮助权的落实有助于实现社会公正。对辩护权利的认同是经济、政治、社会、文化等方面综合发展的体现，刑事辩护环境的优化是我国刑事诉讼现代化的必然要求。

第三，刑事辩护全覆盖推进过程中自上而下的公权力主导特征与发展权具有内在一致性。刑事辩护全覆盖是以人民为中心发展思想的集中体现，刑事辩护全覆盖一方面体现了发展为了人民、发展成果由人民共享的要义；另一方面彰显出人民的主体地位，尊重人民在刑事辩护全覆盖中的主观意愿与权利实现。发展权经历了由国家发展权向个人发展权的转变，发展权的初始含义仅指第三国家追求发展的权利，后来逐渐演化成广义的发展权，强调公民个体的发展权利。鉴于“发展”与“责任”相伴而生，发展权的含义演变过程契合刑事辩护全覆盖中由国家主动关照个人权利的推进特征。扶贫作为落实发展权的关键内容，在推进过程中也不可避免地因上命下从的行政性特征而出现问题，“扶贫军令状”模式很容易出现扶贫工作领域的“跃进”和“激进”，扶贫工作将变成一场缺乏理性的锦标赛，地方政府的贫困治理中也出现了一些扭曲行动和策略行为，包括文本和数字脱贫、以点带面、民意替代等。[注]参见邢成举：“压力型体制下的‘扶贫军令状’与贫困治理中的政府失灵”，载《南京农业大学学报(社会科学版)》2016年第5期，第66～68页。在刑事辩护全覆盖的推进过程中也应警惕上述问题，在尊重客观规律的基础上充分发挥主观能动性。

因此，刑事辩护全覆盖的核心任务与推进特点与发展权具有内在一致性。发展权是一项集合性的权利概念，在某种程度上讲，发展权是刑事辩护全覆盖所内涵的辩护权与平等权的上位概念，较为抽象，在刑事辩护全覆盖的研究中引入发展权视角有助于从系统化层面审视其实现路径。发展权视角的引入不仅在理论层面丰富了刑事辩护全覆盖的认知，更实现了方法论层面的突破。一方面发展权作为个体权利与集体权利的统一体，要求各方主体积极参与到刑事辩护全覆盖推进过程中；另一方面，发展权的实现是一项历史过程，要求在时代背景下实现刑事辩护全覆盖。

三、刑事辩护全覆盖的多元协作实现机制

作为个人人权的发展权，其核心在于：一方面，人是发展的主体，人应成为发展权利的积极参与者和受益者；另一方面，所有的人单独地和集体地都对发展负有责任，这种责任本身就可确保人的愿望得到自由和充分的实现。[注]参见李忠夏：“发展权是个人人权与集体人权的统一”，载《人民日报》2016年12月7日。发展权的主体需要参与到社会发展进程中获得利益，权利主体和义务主体在一定意义上出现了重合。就发展权而言，权利主体的自我实现是发展权实现的逻辑起点。为权利而斗争是对权利人自己的义务，也是对社会的义务。[注]参见[德] 耶林：《为权利而斗争》，郑水流译,商务印书馆2016年版，第26页。个体的生存发展赖以社会场域的实现，个体权利的实现需要社会力量的参与。国家作为高度组织化的集合体，在社会契约论的要求下应承担保障个体发展权的首要责任。辩护权和平等权是每个公民均享有的现实性权利，需要作为个体的公民、集合性的社会力量以及高度政治化的国家共同予以实现。

(一)刑事辩护全覆盖的国家实现

《发展权利宣言》指出，国家有权利和义务制定发展政策，保障每个人发展均等和公平享有发展所带来的利益。国家是实现个人发展权的主要责任主体，一国的政治、经济和文化发展是实现个人发展权的基础条件。[注]参见齐延平：“论发展权的制度保护”，载《学习与探索》2008年第2期，第105页。刑事辩护全覆盖与发展权具有内在一致性，需要国家在其推进过程中围绕刑事法律援助和刑事辩护环境的优化承担主体责任。

在刑事法律援助的优化中，“国家责任的有无是现代法律制度与传统法律制度相区别的主要标志”。[注]李学宽、胡玉霞：“现代法律援助制度中的国家责任”，载《现代法学》2001年第5期，第9～10页。首先，《试点办法》强调法律援助机构增加供给、法院和法律援助机构之间加强配合以及未履行职责的惩戒机制，在执法和司法层面落实以法律援助机构和法院为代表的国家机关的主体责任。作为保障经济困难被追诉人辩护权的刑事法律援助制度存在范围过窄、效果不彰等问题，究其原因，则主要是因为资源供给不足和激励性机制保障不足。一方面，刑事诉讼法规定的法律援助范围较窄，且经济困难标准设置过于严苛，申请程序较为繁琐，适用标准过高限制了刑事法律援助的范围。另一方面，补贴标准较低且平均化、缺乏案件质量评估机制等均导致刑事法律援助制度激励性机制保障不足，难以调动社会律师参与刑事辩护的积极性。因此，可从降低门槛、强化激励性机制保障两方面来完善法律援助制度。一方面，应调整认定为经济困难的标准，用“居民平均工资”代替“居民最低生活保障”标准，同时可将事前申请制改为事后审核制以简化申请刑事法律援助的程序。另一方面，应从差异化补贴、综合评价案件质量等角度完善激励性机制保障措施。其次，制度建构是国家责任的显著体现。2018年《刑事诉讼法修正案》正式确立值班律师制度，明确了值班律师的法律帮助者角色定位。值班律师制度嵌入认罪认罚从宽制度之中，重在保障认罪认罚的自愿性、真实性和明智性。值班律师制度在实践中存在角色认知混乱、认罪认罚保障形式化等问题，需要在实践中深化对值班律师角色的认知，进而发挥值班律师制度的实效。具体而言，应重点厘清值班律师制度与辩护制度的关系、明确是否应赋予值班律师阅卷权、调查取证权以及探讨值班律师与指定辩护的衔接机制等问题。理论命题的争论最终需要实践来验证观点的生命力，因此，值班律师制度的理论争议需要通过制度实践来明晰、验证。最后，立法层面现有的法律援助条例法律位阶较低、政府责任的定位不符合时代要求、内容和法律操作层面上均有缺陷，不利于发展利益权能的贯彻。在制定《法律援助法》时应当以发展权的要求为基准，进行系统全面的规定，如明确法律援助的国家责任、明确值班律师制度的法律援助属性、并针对性地就刑事法律援助作出专门性规定等。

在刑事辩护环境的优化中，国家责任体现在设立律师奖惩机制、在诉讼进程中尊重和保障辩护权利、完善权利救济机制等。一方面，建立健全律师奖惩机制有利于调动律师参与刑事辩护的积极性和主动性，是提高辩护率和辩护质量的关键因素。国家应着力建构律师奖惩机制的框架方案，以形式化的律师会见当事人次数、律师联系办案人员次数、诉讼文书写作为评价基准，综合辩护意见的采纳情况、办案人员及当事人的主观评价、同行评价等因素评判律师的辩护工作，划分优秀、良好、合格与不合格等等级，在此基础上为律师薪酬、社会评价、职级评定等方面的激励机制提供基准。另一方面，尊重和保障诉讼权利、完善权利救济机制等重在司法理念的更新，国家机关工作人员应充分认知律师辩护的价值、刑事辩护全覆盖的价值，在诉讼进程中严格依法尊重和保障辩护权。2012年刑事诉讼法修改之时充实了律师的辩护权利，我国刑事辩护的规范体系已基本形成。[注]熊秋红：“刑事辩护的规范体系及其运行环境”，载《政法论坛》2012年第5期，第48～49页。但实践中依然存在虚化条款、曲意释法、选择性执行的现象。[注]辩护律师调查取证权、会见权、阅卷权的行使在不同程度上遇到公安司法机关的软性抵制，律师伪证罪是时刻悬在刑辩律师头上的达摩克利斯之剑。具体参见汪海燕：“合理解释：辩护权条款虚化和异化的防线”，载《政法论坛》2012年第6期，第25～30页；万毅：“‘曲意释法’现象批判——以刑事辩护制度为中心的分析”，载《政法论坛》2013年第2期，第18～23页。辩护权在行使过程中面临的困难从根本上是因为刑事诉讼的权力主导性，即公权力与被追诉人的私权利失衡。在诉讼结构层面表现为审前阶段纵向结构的单面性和审判阶段三角结构的倾斜性，而在价值层面则表现为人权保障价值未受到应有的重视。正因为如此，要实现有效果的辩护，根本途径在于公权力主动维护被追诉人的辩护权利，严格遵循人权保障原则和刑事诉讼法所规定的辩护权利，比如可以通过诉讼阶段变更时及时通知辩护律师、允许律师周末及节假日会见、简化会见手续、提供电子卷宗等方式真正使辩护权利规范落到实处。

(二)刑事辩护全覆盖的社会实现

发展权是个体在经济、政治、文化和社会发展中享有的集合性权利，社会是发展权实现的重要场域，个体力量的集合体是发展权的主体表现。刑事辩护全覆盖有助于实现社会公平、正义，社会主体需要参与到发展权的实现过程中。刑事辩护全覆盖的社会实现主要表现为以律师协会为代表的社会组织的参与、以公益基金和法律援助保险为主体的社会资金引入、社会律师的积极参与等。

在刑事法律援助的优化中，刑事辩护全覆盖的社会实现主要体现在社会资金的引入和社会律师的积极参与。社会资金的引入具体包括慈善基金、社会捐赠以及可能的彩票公益法律援助项目和诉讼保险制度等。律师执业的社会和公共属性决定律师应承担法律援助责任。[注]参见程滔：“法律援助的责任主体”，载《国家检察官学院学报》2018年第4期，第12页。鉴于律师是以专业知识提供服务，其在提供法律援助时仍应遵循刑事辩护服务的市场交易属性，法律援助办案补贴应当包括律师的智力劳动报酬，只是因为刑事辩护的公共产品属性及律师的职业伦理而要求律师在接受适当折价的情况下，提供尽职的法律援助服务。

在刑事辩护环境的优化中，刑事辩护全覆盖的社会实现主要体现在律师的尽责、依法辩护以及律师协会的主体责任。不管是委托辩护、指派法律援助以及值班律师法律援助，律师与被告人之间都是委托与受委托的关系，辩护人应当以合法的手段尽力保障被告人的诉讼权利，遵守法律法规、执业行为规范和法庭纪律，以平和的方式进行沟通以免引发“审辩冲突”影响诉讼活动。律师协会集中体现了律师的社会责任，其主体责任具体体现在参与律师奖惩机制、指导监督律师开展刑事辩护活动，保障刑事辩护全覆盖的实现。

(三)刑事辩护全覆盖的自我实现

权利的实现始于个人对于权利的需求与自足，权利主体本身对于权利的实现具有强大的内生驱动力。刑事辩护全覆盖的自我实现主要体现为权利主体申明权利需求、向相关评价主体反馈对于法律援助服务的感受、当权利受到侵害时及时抗争。

与此同时，《试点办法》提出的探索受援人分担费用机制是一种创新性质的权利自我实现，刑事法律援助服务是一种普惠性、公益性的基本服务，理论上讲不应当由受援人分担费用，但“全覆盖”的要求突破了这一理论桎梏。从理论层面讲，作为公共法律服务的刑事法律援助扶助的对象应当是特定的弱势群体，[注]具体指的是《刑事诉讼法》第34条规定的犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的情形以及《刑事诉讼法》第267条规定的未成年犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的情形。而全覆盖的应然要求则突破这一范围，溢出的扶助对象需要在一定程度上通过权利的自我实现来回应理论上“弱势群体”外延的扩张。在现实层面上，全覆盖的目标加剧了刑事法律援助的资金缺口，需要部分受援人分担费用以缓解资金压力。应当指出，尽管《试点办法》提出探索受援人分担费用机制，但仍应强调政府的主体地位，受援人分担的费用不得超过一定的比例。如河南省在制定《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》时限定分担法律援助费用的只能是涉黑、涉恐、涉毒、金融类犯罪及职务犯罪的被告人，并且要求每名被告人分担的法律援助办案成本费用不超过当地同类案件委托律师收费标准的1/3。[注]河南省司法厅.河南省高级人民法院、省司法厅、省律师协会联合印发《关于进一步开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施意见》，http://sfj.nanyang.gov.cn/lsgz/272136.htm,最后访问时间：2019年4月6日。

综上，国家、社会和权利主体的自我实现协调推进刑事辩护全覆盖。刑事辩护全覆盖的协同治理是以政府为主导的多元治理主体通过权力和资源的互动达成系统治理的意向，并在一定的运行机制下实现提升治理能力的共同目标，在此系统内的治理主体、运行机制和治理目标都处于协调状态。[注]参见胡铭、王廷婷：“法律援助的中国模式及其改革”，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2017年第2期，第89页。具体而言，治理主体的互动机制由国家机关、社会主体与权利主体的协同实现，强调国家责任的前置性，由社会主体与权利主体的权利实现弥补国家责任履行的不足；运行机制的互动关系主要体现在政府与市场的关系中，市场在资源配置中起决定性作用，政府应当尊重这一基本规律，充分发挥社会力量的积极性和创造性；治理目标的协调是在“全覆盖”的目标下形成合力，国家机关的目标在于实现治理能力与治理水平的现代化，社会主体的目标在于实现自我价值，权利主体的目标在于个体权利的实现，多元主体的多元目标凝聚为“提质增量”的总目标。

四、刑事辩护全覆盖的逐步推进机制

前文已述，刑事辩护全覆盖的推进过程具有自上而下的政策推进色彩，在层层传导的压力下可能会忽视基本规律而冒进，从而造成负面后果。“权利绝不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”[注]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯选集(第三卷)》，人民出版社2012年版，第364页。发展权的实现是一个历史过程。“作为发展中大国，中国面临的发展问题十分突出，发展任务十分繁重，追求更加平等的参与和更加平等的发展，充分实现全体人民的发展权，需要长期不懈的努力。”[注]中华人民共和国国务院新闻办公室：《发展权：中国的理念、实践与贡献》，人民出版社2016年版，第7页。在发展权视阈内，刑事辩护全覆盖即体现了时代性特征，立足于特定的时代背景致力于权利的实现。一方面，新时代主要矛盾的转变需要各方主体积极应对，在国家长足发展的背景下，关注人民需求、力求让人民群众有更多获得感成为了时代话题，应当通过国家——社会——个人的权利互动实现机制推动刑事案件律师辩护全覆盖的实现。另一方面，发展权的时代性要求立足于当前社会发展现状，逐步推进刑事辩护全覆盖。脱离时代背景的理想愿景与制度构建会挫伤相关主体的积极性，不利于目标的实现。《通知》也提出，“要在现行法律制度框架内积极探索，大胆实践，边试点、边总结、边推广。”

《通知》提到，各地区要根据实际情况确定试点范围，可以先在律师资源充足、经费保障到位的地方进行试点，以点带面、分步实施，逐步扩大试点范围。《试点办法》中提出的建设刑事辩护律师库、[注]《试点办法》第7条第2款规定：有条件的地方可以建立刑事辩护律师库，为开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作提供支持。政府购买法律援助服务、[注]《试点办法》第8条第3款规定：有条件的地方可以开展政府购买法律援助服务。受援人共同分担费用机制[注]《试点办法》第9条第1款规定：探索实行由法律援助受援人分担部分法律援助费用。等具体措施具有建设性意义，但其是否具有可推广性尚值得进一步探讨。上述举措都是律师市场培育和经济社会发展到一定阶段才可能实现的对策，各地情况各异，尚需积累试点经验、在优化现有保障机制的基础上逐步探索。

第一，建设刑事辩护律师库的前提是当地律师资源丰富、律师业务专业化发展到一定程度，即应当有相当数量的刑事辩护律师执业。就目前而言，经济较为发达的地区社会律师从业者较多，但律师业务的细分目前只是发展趋势和方向，并未呈现出成熟样态，专业的刑事辩护律师和专业的刑事辩护团队、律师事务所所占比例仍然非常低，遑论进一步的专业案件分工。因此，刑事辩护律师库的建设需要以律师服务市场的进一步发展为基础，需要逐步推进。笔者认为应以刑事辩护律师的聚集数量及分布区域建设刑事辩护律师库，而非以固定的区县行政区划为基准建设刑事辩护律师库。刑事辩护律师库建构的目的在于更好地实现信息互通、资源调配，因此可以律师资源丰富的地区为聚合点，将部分律师资源欠发达的地区纳入其辐射范围，以便上一级司法行政机关统一调配律师资源。

第二，政府购买法律服务作为一种市场化的手段，相较于政府直接提供而言，具有明显的优势，而且更是政府自身变革、回应民众、拉近政府与民众、市场关系的重要手段。[注]参见王丛虎：《政府购买公共服务理论研究——一个合同式治理的逻辑》，经济科学出版社2015年版，第2页。政府购买法律援助服务机制在域外有着丰富的实践经验，但域外制度移植的核心在于防止该制度在移植国家产生“南橘北枳”的结果，政府购买法律援助服务的制度前提要求律师行业的竞争已经有序化、市场化，政府已具备了相应的合同管理能力。[注]参见吴羽：《刑事法律援助合同制度研究》，中国政法大学出版社2017年版，第295页。而目前我国的刑事辩护服务市场尚未形成成熟有序的秩序，并且政府并未完成转型任务，权力思维仍根深蒂固，需要随着市场的进一步培育、发展而逐步转向服务思维。有论者指出，政府购买法律服务时存在购买动力不足、以定向购买方式为主、购买程序不规范等问题。[注]张鲁萍：“政府购买法律服务：正当性、困境与路径”，载《求实》2018年第3期，第62～63页。详言之，政府对于购买法律服务的优势认知不足、对政府购买法律服务的性质认知模糊，是该项制度建构的主观障碍；法律服务市场市场化、竞争程度不足是政府购买法律服务的客观障碍；因缺乏经验而导致的程序不规范则是过程性障碍。质言之，在法律援助服务供给层面，刑事法律援助的优化与刑事辩护律师服务专业化和市场培育程度紧密相关，在上述障碍未清除之前仍因谨慎探索。尽管政府指派模式存在种种弊端，[注]政府指派法律援助在司法实践中运行不彰，问题集中表现在社会律师的选择缺乏统一标准、领取补贴不遵循市场价格、一定的强制性挫伤律师参与的积极性、缺乏完善的工作评价和监督机制等。参见王迎龙：“论刑事法律援助的中国模式——刑事辩护‘全覆盖’之实现径路”，载《中国刑事法杂志》2018年第2期，第16页。但鉴于其赖以存在的制度条件和社会条件未发生转变，仍应在优化、完善的前提下将其作为主要的供给方式，辅之以必要的直接提供模式，对于政府购买法律服务机制的探索应谨慎推进。

第三，受援人分担费用机制能够让更多的群众享受到获得法律援助的权利，具有理论上的正当性和实践层面的必要性。然而，要求特定受援人分担费用则需在理论上证成特定范围的必要性和在实践中调动特定受援人支付部分费用的积极性。河南省制定的具体规范在涉嫌罪名和支付比例方面划定范围，将涉嫌罪名范围限于涉黑、涉恐、涉毒、金融类犯罪及职务犯罪，将支付比例限定在1/3以下，范围的有限性是受援人分担费用机制得以实施的前提。笔者认为，该罪名限制兼顾罪行社会危害性和被追诉人支付能力两个要素，涉黑、涉恐、涉毒、金融类犯罪及职务犯罪社会危害性较大，且涉案被追诉人具有一定的经济实力，能够分担部分费用，该限定具有相当的理论正当性和实践理性，但是否存在可扩展或修正的空间仍需实践检验。同时，既然要求刑事案件法律援助全覆盖，在受援人消极地不愿意分担费用的情况下，应如何激发其主动性和积极性，仍需要在实践中不断地探索。进一步而言，在具体操作层面，受社会和个人征信体系尚有待完善、法律援助机构对申请人经济状况查证权力和手段不足等条件限制，在短期内全面推行这一制度难度较大。因此，在资金供给层面仍应坚持以财政拨款为主，受援人分担只能作为试点予以探索，不宜大面积推广。

当然，笔者所强调的目标推进应符合时代性并不意味着改革探索要止步不前，而应大胆尝试小心推进，汲取司法改革的既有经验，在刑事辩护全覆盖试点过程中鼓励部分律师市场培育和经济社会发展较好的地区积极探索，在实践中发现问题、解决问题，在巩固既有改革成果的基础上实现新的突破。