“1+3”区域新格局下江苏省政府债务风险特征研究

耿洁

摘  要： 结合江苏省“1+3”区域新格局的战略规划，重点分析江苏省债务规模及风险特征，分别从各主要城市近年来债务余额、城投债规模、政府一般公共预算收入及GDP增速等方面，系统分析江苏省政府债务风险特征，提出控制江苏省政府债务的增量、避免对“1+3”各区域政府债务管理一刀切等建议，目的在于有效管理政府债务风险。

关键词： 江苏省; 政府债务; 债务风险; 风险特征

中图分类号： F812.5          文献标志码： A          文章编号： 1671-2153（2019）06-0084-05

地方政府债务的运行与管理，不仅会引发债务风险，还可能导致金融风险和经济风险，对社会和民生产生极大的负面影响。尽管江苏省在整体财政预算与政府债务管理中较规范，但也仍然存在一定的问题和潜在的风险危机，有必要对其风险特征及政府债务风险防控体系进行研究。对于“1+3”区域新格局的战略规划，更应该注重其政府债务风险的防范。

一、地方政府债务研究背景

（一）政策背景

新《预算法》出台后，给了各地方政府合法举债的权利;之后，中央利用“修明渠、堵暗道”的方式，规范了地方政府的发债行为。从2015年开始，我们国家开始允许进行债务置换，因为地方政府的存量债务即将较为集中到期，利用债务置换可以化解这一风险。2016年初，财政部针对当年地方政府债券发行工作，明确提出要“科学合理设定地方债发行规模”，用来防范地方债务风险;当年审计署发布的报告指出，各地方政府公开发行的债务是一方面，除此之外，地方政府债务有一些较为隐蔽的渠道，比如：PPP项目、政府购买服务、政府承诺等。

之所以各地方政府显性和隐性债务难以控制，在某种程度上是因为各地方官员以在任时期的政绩作为首要目标，所以在2017年的全国金融工作会议上，强调了严格控制各地方的政府债务增量，实施终身问责。财政部也出台相关通知，强化各地方政府债务管理，当时用13项举措来加强地方债中各环节的管理，目的在于要化解各地方政府累积的债务风险。

近几年，中央政府多次明确表示，中央对地方债务不会救助，省内上下级也是相同的做法。2018年的博智宏觀论坛的主题为“中国基建投资的增长潜力”。因为地方建设中，基础设施建设尤其重要，导致地方债务和基建项目有非常密切的关系。地方政府清晰明确的显性债务，风险是容易控制的;值得关注的是较多的隐性债务，有些地方规模较大，不低于“明债”，甚至有的达到3倍。这些债务风险程度的合理评估对控制地方政府债务风险意义重大。

（二）“1+3”区域新格局战略背景

江苏省的区域成局，较为传统的划分方法，也是被一真延用到现在的是，苏南、苏中、苏北三个区域，加强分类指导，推动产业梯度转移，在过去很长一段时间确实取得了显著的效果。随着江苏省整体以及各区域发展的变化，三大区域经济发展仍然存在一定的差异，要在新的发展视角下统筹区域协调发展，就需要重构江苏经济地理版图，真正推动各区域经济功能区的转变，从同质竞争向协同发展的转变，为了实现这一目标，江苏省勾画了“1+3”重点功能区发展新蓝图，加快布局了以扬子江城市群为中心，同时划分沿海经济带、江淮生态经济区、淮海经济区，这是原省委书记李强在苏北发展座谈会上正式提出的。

（三）经济运行背景

江苏省经济发展在全国范围内一直较为领先，在原来发展的基础上，在新常态背景下，经济发展整体稳中有进，形势较好。2018年，江苏省全年GDP实现92595亿元，同比增长6.7%。首先，省内的新兴产业、高新技术产业的发展做出较大的贡献，他们的产值分别增长了8.8%、11%，各处占比提高至32%和43.8%;其次，高技术制造业、装备制造业增加值分别增长了11.1%和8%，均高于规模以上工业6和2.9个百分点。全社会研发投入占比达2.64%，科技进步贡献率达63%。

经济运行整体平稳向好，但是企业转型升级较慢，财政上事权与支出责任划分的改革有一些问题，主要是因为支撑的政策较少;转移支付统筹整合难度大等，这些都对政府债务风险的控制提出了新挑战。

二、江苏省政府债务现状

（一）江苏省整体情况

我国的地方政府债主要集中在江浙、云贵川、山东、辽宁等地，江苏省作为2016年我国债务余额最多的省份，债务规模达到1.09万亿，余额占比为7.29%，所以要关注江苏省的债务规模、政府债务风险，有效对政府债务风险进行管理。2018年财政部核定江苏省新增政府债务限额1665亿元（包括政府债券1664亿元，国际金融组织和外国政府贷款1亿元），截至2018年末，江苏省地方政府债务余额为13285.55亿元，债务率为61.5%，当前债务率是低于警戒线，政府债务风险仍然属于可控范围内。（1）

地方债券方面，江苏省政府性债务规模较大，近年来以置换形式发行的地方政府债券规模较大。2016年及2017年前三季度，江苏省分别发行地方政府债券4511.75亿元和2241.14亿元，截至2017年第三季度末，江苏省存量地方政府债券额占2016年余额的94.12%，达到了10273.89亿元，存量债务置换基本完成。

（二）江苏省各主要地级市情况

从地级市债务数据看，2016年末南京市政府债务余额大幅领先于其他地级市，当年末政府债务余额为2277.87亿元，徐州市政府债务规模最小。江苏省各个城市的城投债主要集中于较为发达的苏南地区。与一般公共预算收入规模相比，省内大多数地级市城投企业债务负担相对较大，各地级市的城投平台，他们的带息债务余额相对当年一般公共预算收入的比例，均达到两倍甚至以上，南京、镇江、连云港等城市的比重尤其高。

值得注意的是，虽然江苏省地方财力对政府债务的覆盖程度尚可，但作为发达地区，江苏省基础设施建设水平较高，地方政府及下属城投企业债务中开发性债务占比相对较大，城投企业融资规模亦较大，根据Wind资讯统计，2016年末江苏省一般公共预算收入为0.812万亿元，省内城投企业带息债务余额为3.79万亿元，是前者的四倍还多。这其中包括南京在内的苏南地区财政实力较强，相对来说盐城等苏北区域整体经济发展水平一般，同时近年来有偿息义务的债务规模增长过快，他们所属区域的城投公司风险相对较高。

江苏省超过50%的有偿付责任的债务，有落到县级及以下的情况，地方政府债务主体有“下沉”现象。过往会依靠一些简单的债务指标（主要为静态的），对反映某地区债务偿债压力和违约风险情况的有效性不强，对政府债务风险的评价，在结合各区域的经济发展状况、考虑影响可偿债的财政实力等主要因素的变化情况。刁伟涛分析地方政府最优的债务率水平时，研究结论提到，当研究样本债务率水平越过112%后，债务规模再次扩张将对经济增长产生负向的影响，江苏省还没有越过这一指标，但债务规模达到最高值。

三、“1+3”区域新格局主要城市债务规模及风险

（一）債务余额与当年一般公共预算收入的比率

根据各市财政公开资料整理，2017年末，在各市政府的债务规模方面，南京市政府债务余额为2357.14亿元，在江苏省内为最高;南通、徐州、苏州次之;无锡、盐城、常州紧随其后（见图1）;另外，宿迁、淮安、连云港债务规模最小，均在500亿元以下。

以2017年为例，用各地方政府债务余额和当年一般公共预算收入进行比较，除苏州市外，其他地级市该比率均超过100%，个别城市已经超过200%（南京、南通、盐城），见图1。2018年，南京市政府债务限额2755.2亿元，其中市本级1328.9亿元、江北新区213.6亿元。截至2018年末，全市政府债务余额2419.3亿元，其中市本级1161.8亿元、江北新区187.9亿元。2018年第四季度，全市计划化解隐性债务172.5亿元，实际化解隐性债务262.4亿元，南京市场当年政府债务管理的任务是完成的，在化解债务风险方面较好。（2）

（二）各地城投债情况

1. 城投债规模

各地方政府都曾以承诺或担保方式，通过隐性负债方式支持各地方经济建设，常用的方式之一是地方投融资平台经常通过向银行借款，另一种是通过发行“城投债”，这两种方法是最为典型的隐性负债方式。截至2019年2月底，南京市、苏州市和无锡市的城投债规模分别为2993.9亿元、2182.2亿元和1436.4亿元。宿迁市较少，仅为271.1亿元。见图2。

2. 城投债带息债务规模

从各地级市平台带息债务规模看，江苏省的情况是，主要分布于苏南地区，苏南的五个城市，2017年末，城投平台的带息债务余额居于江苏省前五位，其中南京市、苏州市、常州市、无锡市和镇江市分别为7518.10亿元、5530.51亿元、3694.17亿元、3614.45亿元和3585.72亿元，五个城市累计的金额占全省的比重达到57.39%;宿迁市城投平台带息债务规模最小，为627.51亿元。江苏省各地级市城投平台带息债务余额，和同年政府一般公共预算收入相比，都在2倍以上，这一债务规模相对还是较大，债务的偿付压力较大。其中，镇江市、连云港市和淮安市该比重达8倍以上，城投平台带息债务负担最重;常州市、泰州市、盐城市、南京市和南通市城投平台债务压力也相对较重，平台带息债务对一般公共预算收入的比重分别为7.12倍、6.81倍、6.43倍、5.91倍和5.22倍。如图2所示。

（三）城市债务风险特征分析

通过观察近几年江苏省主要城市政府债务余额以及一般公共财政预算收入的动态变化，同时结合国内生产总值的变化，可以分析江苏省地方政府债务对本地区经济增长的效应。下文以南京市作为观察对象（从江苏省是目前我国债务余额最多的省份角度，南京又是“1+3”区域发展新格局的核心区域），搜集了其近三年显性债务余额、一般公共预算收入和GDP的统计数据，作为债务与财政收入及经济发展动态变化趋势进行分析。

由表1和图3可知，南京市2016-2018年的显性债务余额持续增长，但增速放缓（3.48%、2.64%），明显低于一般公共预算收入，同时也明显低于GDP的增速，从某种角度可以验证，南京市经济增长不是主要依赖于政府债务融资，当债务资金的投资回报率较低时，对财政收益及地区经济增长造成的影响不显著。这些均是因为之前的过度依赖抑制了地方经济发展，目前南京市场政府债务正趋向良性发展。

四、江苏省政府化解政府债务的财政空间分析

地方政府化解政府债务的财政空间指政府当前负债额度与政府负债上限的差额。目前国际上通常使用债务率，即债务余额占地方综合财力的比率，计算地方政府负债的上限，债务率的警戒线大致为80%至120%之间。秦宝宝建议我国此警戒线设置为100%。同时我国地方政府显性负债与隐性负债的比率大体按照以下公式计算：某地隐性或有负债=某地显性负债×全国地方政府隐性负债/全国地方政府显性负债-某地隐性直接负债。根据以上指标选取的方法，截至2018年底，江苏省的综合财力情况见表2：

2018年末全国地方政府的隐性债务余额大约为37万亿，加上18.3万亿的显性债务，合计共有55.3万亿的债务余额。截至2018年末，江苏省地方政府显性债务余额为12644亿元，隐性债务为55192亿元，根据前述公式可进行测算，江苏省政府隐性或有负债=1.2644×（37/18.3）-5.5192= -2.9628万亿元。由此，2018年江苏省政府债务余额=1.2644+5.5192-2.9628=3.8208万亿元。政府负债率=3.8208/1.6981×100%=225%，超出了100%的警戒线，说明江苏省政府财政空间有一定的透支现象，也可能是因为地区间差异化造成的，所以江苏省地方政府债务的可持续性问题就应引起重视。

五、应对江苏省地方政府债务风险的对策

政府风险防控的方法，从传统上来说，主要方式如下：（1）在预算管理方面，进行扎口管理，实现预算管理;（2）在风险预警层面，对债务率、逾期债务率两项指标进行测算，起到监督作用;（3）考核问责方面，把政府债券风险和地方的领导责任制相挂钩。结合当下地方政府债务的现状及管理情况，兼顾保持地方经济平衡发展、控制债务风险发生所可能引起的经济风险，对江苏省地方政府债务的管理提出以下建议。

（一）地区间债务风险管理避免一刀切

如上述研究发现，江苏省整体政府债务管理情况较好，但个别城市的隐性债务问题会影响全省整体情况。结合“1+3”区域发展新定位，以不同区域重点发展的产业不同，再结合之前苏南、苏中、苏北区域分布的特点，同时为了满足“去杠杆”的要求，根据各地区经济发展的不同阶段和特点制定相关策略。对于资金需求量比较大的区域，在保证资金需求能够正常运转的情况下，尽量避免陷入政府财务困境。在具体措施实施中，发展较好的城市和区域会积极主动控制杠杆率;发展相对较慢的地区去杠杆的主动性不足。对债务风险进行监管时，会将资金主要引导流向产业群较为集中、竞争力较强、杠杆率能够得到合理控制、创新示范等地区，提高资金的边际产出效率，更为有效地控制债务风险。

（二）控制江苏省政府债务的增量

2018年底，财政部为了要求地方政府债务信息公开，印发了《地方政府债务信息公开办法》。《办法》中要求地方政府债券在发行安排、发行利息、存续期以及重大事项方面都要进行公开，特别是发行专项债券的时候，要严格披露预期收益、融资方案等具体内容。之所以如此严格要求，是因为要对地方政府债务限额落到实处，确保不超出限额。同时控制隐性债务增量，对于显性债务的风险直接明了，并能够合理做出分散与管理风险的有效手段，但是隐性债务由于其特殊性，必须严格控制，在这个过程中，江苏省应该加快市场化的步伐，尽可能避免发生系统性区域性金融风险。在完善防控机制时，建立相关资产负债约束机制，区分不同的经济区域、不同产业来设置债务率的预警指标，有效地实时跟踪非常关键，利用控制增量来化解存量的原则管理债务风险。

（三）注意土地财政风险

包括江苏省在内的很多省份，习惯以土地财政作为财政支配财力的主要来源，出现了很多融资平台都会在政府同意的情况下，以土地的形式作为抵押。房地产市场之前的高速发展，虽然目前得到一定的控制，但是前期的各种积累，导致土地价格上涨，所以土地才成为很多融资平台最安全的抵押物，政府经常利用土地为主的收入来实现规模较大的举债，实际上是增加了地方政府的债务风险。2018年以来，一直强调地方政府要稳增长，所以未来的一段时间，土地出让金仍有可能作为政府的主要资金来源。但是一旦出现各地区房地产价格迅速下跌或者下跌程度过大时，会导致一系列的连锁反映。在土地财政风险方面，结合“1+3”各区域的不同发展特点，结合不同城市的具体情况，有针对性地运用不同的措施，保障市场平衡有序发展，从而更为有效地控制债务风险。

（四）多样化发债主体

新《预算法》中明确规范了地方政府融资平台，将原来以其为主的募集资金渠道进行逐渐清除，因为其融资中仍然体现了政府的隐性担保，但是实践过程还是会有一定的过渡期。从法律层面看，地方政府融资平台和地方政府债务进行分割，原本目的是控制政府债务的隐蔽性，实则对地方政府在依赖、鼓励地方政府融资平台发债，促进各地区基建发展方面的约束反而是降低的，所以近年来城投债的规模仍较大，甚至不降反升，这与政策预期是有偏差的。江苏省在国家政策允许的情况下，应该允许更多层级的省、市、县等政府进行举债，确保能够以各区域的实际需求为主导，有效的进行举债，能够基本实现功能上的匹配与对称，从而真正落实地方政府债务向地方政府债券的实质性转化。

以上控制政府债务风险的相关措施要互补开展，能够从本质上既满足各级政府资金的需求，又有效控制债务风险。

注释：

（1）参见江苏省人民政府《关于江苏省2018年预算执行情况与2019年预算草案的报告》

（2）参见《关于2018年度南京市市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

参考文献：

[1] 张成科，张欣，高星. 杠杆率结构、债务效率与金融风险[J]. 金融经济学研究，2018（5）：57-67.

[2] 郑联盛，胡滨，王波. 我国引发系统性金融风险的潜在因素与化解之策：基于时间和空间维度的分析[J]. 经济纵横，2018（4）：87-93.

[3] 陈莹，李心丹. 区域金融中心辐射力研究：以南京为例的实证分析[J]. 南京社会科学，2013（3）：141-154.

[4] 王雅君，陈松威. 地方政府性债务风险、不良资产处置与金融稳定[J]. 税务与经济，2018（5）：5-10.

Abstract： Combined with the strategic planning of “1 + 3” regional new pattern， this paper focuses on the analysis of debt scale and risk characteristics of Jiangsu Province. From the aspects of debt balance of major cities in recent years， the scale of urban investment debt，  the general public budget revenue and GDP growth rate with the government， it systematically analyzes the risk characteristics of the provincial government debt， so as to propose to control the increase of government debt in Jiangsu Province and avoid the regional government debt. The purpose of all-in-one measures is to effectively manage the government debt risk.

Keywords： Jiangsu Province; government debt; debt risk; risk characteristics

（責任编辑：程勇）