司法信息公开的问题与对策

摘要：我国司法信息公开存在信息公开不及时、选择性信息公开、信息公开无反馈以及信息考核监督机制不健全等问题。究其原因，既有对司法信息公开概念误读的缘由，也有司法信息公开主体对信息公开的认识和能力不够的现实掣肘，司法信息公开统一立法阙如更是难辞其咎。对此，应当考虑制定统一的《司法信息公开法》，加强司法信息公开的顶层制度设计。同时，应从主体转变和实质公开两个方面出发，全面提升司法机关对司法信息公开的认识和能力，力促司法信息的依法公开和实质公开。

关键词：司法信息；信息公开；《司法信息公开法》；实质公开

中图分类号：D926文献标志码：A文章编号：1002-7408（2019）01-0107-06

基金项目：国家社会科学基金项目“刑法适用公众参与机制研究”（13BFX057）。

作者简介：王群（1988-），男，江西九江人，重庆行政学院法学教研部讲师，法学博士，主要从事司法制度研究。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，进一步推进在审判、检务、警务、狱务等方面的公开……建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。”[1]司法信息公开是我国新一轮司法改革的核心议题之一，受到社会公众的普遍关注。然而，伴随我国司法信息公开改革步入深水区，由此引发的问题也日渐暴露出来，如何解决这些问题成为新时代深化司法改革的紧要议题。

一、题起：司法信息公开的问题意识

（一）司法信息公开不及时

最高人民法院《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》第7条规定生效裁判文书要自生效之日起七个工作日内在互联网上公布，但截止到2017年9月份，据笔者在中国裁判文书网上的查阅，部分法院的裁判文书最近更新时间仍然停留在2015年9月份，个别法院公开裁判文书的数量甚至还是个位数，远远超出了规定的公布时间要求，部分法院还存在一次性集中在季末或者年末上传裁判文书之后就再也没有后续更新的情况。2016年，清华大学“司法改革与大数据研究课题组”发布的《中国司法裁判文书上网公开报告》中的研究数据亦佐证这一结论，据统计，2014年裁判文书在10天之内能够上网公开的只占文书总量的308%，在31—90天之内上网公开的裁判文书占文书总量的3429%，甚至还有一部分裁判文书超过1年以后才上网公开，这部分比例达到文书总数的718%[2]。很明显，大部分裁判文书均没有依法做到及时上网公开，司法裁判文书公开的时间观念对某些法院而言极为薄弱，一叶而知秋，对最高司法机关有明确时间表限制的司法裁判文书上网，相关司法机关尚行动如此缓慢，对诸如审判流程等其他司法信息公开的迟延就更是屡见不鲜了，正如“迟来的正义非正义”一样，迟来的司法信息公开严重侵害了公众的司法信息知情权。

（二）司法信息选择性公开

[JP+1]司法信息选择性公开是指司法机关在司法信息公开时，不是依据法律规定应该公开而公开，应该不公开而不公开，而是经过司法机关价值权衡后有选择性地公开部分司法信息。首先，许多地方的司法信息公开被限缩为审判信息公开，对司法行政信息（包括机构、人事、财务信息）、司法数据信息、个案背景信息和司法文件信息不公开或者很少公开，尤其是对法院比较敏感的案件副卷信息，几乎所有法院都不约而同将其排除在司法信息公开范围之外[3]。其次，司法信息公开的实质内容不够，以司法裁判文书为例，公布出来的大多司法裁判文书经过工作人员剪辑后，文书中案件当事人和裁判的程序性信息过于详细，而对于公众极为关注的判决说理反而变得非常简单，该重点公开的信息不公开，不该重点公开的信息浓墨重彩，即便是被标榜为司法信息实质公开的典型做法之庭审直播也未必就是“实质”。据考证，人民法院庭审直播案件民事案件多，行政案件偏少；日常纠纷多，大案要案少；程序性庭审多，当庭裁判的少，司法信息公开仍旧是能少就不会多，能简单就不会详细，能表面就不会深刻。试想，如果公众看不到他想看的信息，司法信息公开又有多大实质作用呢？最后，司法信息公开经常被司法机关“合法”不公开。以涉恐案件裁判文书公开为例，截至2017年7月，笔者在中国裁判文书网上以“恐怖”为案件名称、刑事案由为关键词搜索查询只有267份，其中还包括二审、再审、复核和刑罚变更的裁判文书70份，真正公布的一审涉恐案件裁判文书还不到200份。事实上，近些年随着国家刑法对恐怖主义势力打击的强化，相应地涉恐案件司法判决书数量理应呈现快速增长态势才对，然而，事实情况并非如此，真的全是因为国家秘密而依法不能被公开吗？

（三）司法信息公开无反馈

实践中，有些司法机关虽然能够做到司法信息的主动公开，但对公众就其公开的司法信息内容提出的疑惑却没有反馈或很少反馈，司法信息公开往往呈现一“开”了之的简单做法，司法信息公开主体只讲信息公开不讲信息反馈，更遑论公开的司法信息能否被公众理解的问题了。或许，公开司法信息很大程度上是为了完成公开的行政考核而不是保障公众信息知情权。如一些法院门户网站要么根本就没有公众留言版块，要么有留言区域但里面只有公众留言而没有法院回复；一些法院微博对网民的评论没有回复，和网民基本没有互动，部分微博在开设短暂热闹后便失去生气，甚至出现了零发布的“空壳微博”[4]。如果司法机关对司法信息只公开不互动，即便是公开的司法信息再多也是公开给司法机关自己看的，仅是司法机关践行司法民主的自我“秀秀”，公众终究还是不理解公开的司法信息到底是什么。这种形式的司法信息公开的越多，公众对其信任流失的也就越多，因为在公众心中，不被理解的司法信息，即便是最大范围内公开也是没有价值的。

（四）司法信息公开考核机制不健全

当前，我国对司法信息公开的考核要么过于量化，例如，最高法院制定的《司法公开示范法院标准》对司法信息公开的考核指标加以量化：立案公开（15分）、庭审公开（20分）、执行公开（15分）、听证公开（10分）、文书公开（10分）、审务公开（10分）、工作机制（20分）；要么就是失于概括，即通过实地（包括翻阅相关资料等）考察目标司法机关司法信息公开情况后，采用集中估摸方法对其信息公开情况进行经验意义上的概括性考核。显然，这两种考核机制都存在问题，均难以对目标司法机关的司法信息公开情况进行科学评价，因为量化终究也是人的量化，表面上看是诉诸于客观标准，但实际上还是人对客观标准的主观量化；估摸又过于笼统和随意，不同的考核主体有可能得到不同的考核结果，结果存在不确定性，一旦估摸考核不当，甚至还可能对被考核司法机关公开司法信息的积极性起到消极作用。除此之外，虽然司法信息公开主要是面向社会公眾的公开，然而，社会公众对司法信息公开质量考核却没有相应的话语权。正如福柯所言：“话语即权力”[5]，公众丧失司法信息公开考核话语权的结果就是，司法信息公开可以经常罔顾公众司法信息知情利益，不及时公开司法信息或者公开带有瑕疵的司法信息，即便是近年来提出的由第三方机构对司法信息公开情况进行中立考核模式，先不论这种模式有无实际实施的可能性，其考核评估的结果能否以及多大程度影响被考核司法机关绩效分配的配套机制目前均不明朗，这些问题都值得我们认真反思。

[JP+1]此外，我国对司法机关及其工作人员违法或者不当公开司法信息的监督也相对薄弱。众所周知，恰当的责任追责机制是制度顺利实施的前提条件，没有责任戒尺的监督，司法信息公开就极易被滥用或者虚置。司法实践中，大多是由司法机关内设监察室对本单位违法或不当公开司法信息的主体进行追责，但这种同体内部监督的追责效果到底如何，还有待进一步观察。因为，司法机关内设纪检监察室在人、财、物上是极不独立的，纪检监察机构人员通常也是政法专项编，它与法院其他业务部门在人事上可以自由流动，其工资、福利待遇、办公费用皆纳入法院统一预算之列，“人情问责”许多时候在所难免。

二、反思：司法信息公开的问题症结

（一）概念误区：何谓司法信息公开

一般认为，司法信息公开是司法机关对其在履职过程中制作、获取或者统计的并以一定形式记录、保存的信息内容的公开。这种界定无疑是有一定道理的，它打破了空间局限，使公开不再限于法庭，也不再局限于对个案过程的同步传递，而是将案件信息通过文字记载或者是网络数据加以传播的公开。然而，这并不构成司法信息公开的全部内容，至多只能算是司法信息公开的概念性阐释，这种概念界定最大的问题在于，它将司法信息公开理解成司法机关单方面的信息供给行为，以为司法信息一旦公开就完事了，公众是否接受以及在多大程度上接受在所不问。正如前文所述，如果只讲求司法信息公开之公开形式，而不考虑公开之实质，那么这种公开就有可能变成为了公开而公开。更为严重的是，以信息公开的名义损害公众的信息知情权，具有极大的“信息公开”迷惑性，前述无反馈的司法信息公开弊病就是例证。鉴于此，对何谓司法信息公开的界定就变得尤为重要，论者以为，司法信息公开的实质是不同主体间信息的对话，单纯司法信息公开只是公开的初级形式，基于信息公开基础上的主体间对话反馈才是完整意义上的司法信息公开，信息公开只有从主体性走向主体间性、从意思决定走向公共协商，才能真正做到公开，公众的司法信息知情权才能得到真正保障。如果司法信息公开缺乏相应的反馈对话机制，公众就只知其然不知其所以然，公开不仅容易流于形式，还可能因此挫伤公众了解司法信息的积极性，公众甚至还可能产生对司法信息公开的抗拒心理。职是之故，司法信息公开的概念界定不能只是司法信息公开之形式，更涉及司法信息公开结果能否得到公众认同的问题。

（二）主体偏差：认识和能力的滞后

首先，司法信息公开主体的认识偏差。长期以来，深受“法不可知则威不可测”的传统思想影响，我国司法机关不习惯在镜头下工作，更不愿意将自身情况暴露在公众面前，有些司法机关及其工作人员将司法信息公开看作是自上而下的行政任务，而不是基于内心确信的自下而上的内在法律信仰。司法实践中，有些司法信息公开人员认为，司法机关只要办好案就可以了，没有必要把宝贵时间浪费在琐碎的司法信息公开上；也有人认为司法信息公开是司法机关的权力，对公众公开相关司法信息是司法机关对公众的“恩赐”行为；还有人认为司法信息公开是给司法机关“添乱子”甚至是出“出洋相”，便利公众挑司法机关的“刺”，影响司法在公众心目中的公信力。显然，如果上述认知在司法信息公开人员的观念里大行其道，就很难保证司法信息公开的质效，司法信息公开必将更多地受制于行政量化考核的压力，而非实质性地以保障公众司法信息知情权为本位而公开，面对统一刚性的司法信息公开“规定”，花样百出的部门“对策”就会应运而生。例如，有些司法工作人员人为设置司法信息公开障碍，通过“旁听证”来限制媒体和公众的旁听报道，开庭的时候旁听席的多数席位都提前被政法干警、政府公务员“占领”，造成旁听证“一票难求”的假象。其次，司法信息公开主体的公开能力不够。面对公众关注度高的案件时，司法信息公开主体不会主动有效地组织司法信息公开，而是想着如何“捂盖子”“堵口子”，试图转移公众舆情注意力，希望大事化小，小事化了。只是在自媒体时代，你越想隐瞒案件信息就越容易制造更多的司法误解。以泸州太伏中学学生死亡事件为例，当地公安机关在舆情爆发后一方面组织警力在太伏镇外封住路口，禁止一切车辆进入，防止记者靠近采访，另一方面在没有进行尸检的情况下，在短短两天内分别做出“现有证据排除他人加害死亡”和“无证据证明死者系他杀”的不同结论，企图先声夺人平息社会舆情，殊不知没有过硬证据支撑的匆忙结论只会加剧公众对警方结论的质疑[6]。事实上，司法信息公开主体的认识和能力滞后早已成为制约我国司法信息公开推进的重大隐忧，前述司法信息公开不及时、选择性公开等问题某种意义上正是这种主体偏差在司法实践中的映射。

（三）制度瑕疵：司法信息公开统一立法阙如

现有司法信息公开规定大多来自最高司法机关的司法解释或者地方司法机关的内部规范性文件，这些规定不仅散落在不同的规范性文件中，而且发文机关也牵扯不同的部门。换言之，我国尚未有统一的司法信息公开法，各自为政的规范性文件不仅容易造成司法信息公开规定的顾此失彼，还可能会导致重复规定甚至是冲突规定的问题。前者如规定有的时候照顾到了司法信息的实质公开，但又忽略了司法信息公开的程序正义；有的时候兼顾到了司法信息的全部公开，但又忽略了司法信息的及时公开。后者比如最高院《关于司法公开的六项规定》和《司法公开示范法院标准》中就有许多对公开重复交叉规定的内容，浪费了宝贵的立法资源。同时，司法解释这类规范性文件的立法位阶相对较低，一旦和上位法发生抵触就会面临无效的尴尬。概言之，没有统一的司法信息公开立法，司法信息公开的范围、方式、程序、监督和保障就会缺乏周延式顶层制度设计。

三、对策：司法信息公开的问题消解

（一）顶层制度设计：颁布统一的《司法信息公开法》

2007年我国政府率先颁布了《政府信息公开条例》，对政府信息公开进行了全面规定。司法是维护社会公平正义的最后防线，不能在更为关键的司法信息公开立法上取得突破，这不能不说是个遗憾。因此，有必要借鉴政府信息公开的成熟经验，结合我国司法信息公开的实际情况，制定统一的《司法信息公开法》，就司法信息公开工作的组织领导、工作机构及其职责、政府信息公开的原则、公开的范围及重点、例外、方式和程序、监督与保障等内容作出统一规定，缓解当下司法信息公开“法”出多门的混乱。《司法信息公开法》的制定尤其要注意明确、完善以下几方面内容：其一，司法信息公开工作机构和职能。司法信息公开应由专门的机构负责，拥有独立的编制、办工场所和设施设备等配套设施，便于其进行司法信息的采集、整理、审核和发布等工作。国外就有专门信息办公室或信息官制度，来具体负责处理各类信息公开事宜[7]。其二，司法信息公开的反馈机制。司法信息公开的实质是对话互动，因此，司法机关有必要定期阅读公众对司法信息公开的留言，认真对待公众提出的疑惑、意见、建议及其相关证据，并通过固定的意见反馈机制，在合理的期限及时作出答复。同时，应将结果以法定方式告知公众并附上相应依据或者理由，如果公众觉得自己的意见没有得到认真对待，可以要求司法机关说明理由。其三，司法信息公开考核机制。考核可将指标考核和一票否决辩证统一起来，指标考核除了现有科层制的内部考核以外，还须逐步加大社会公众评议在司法信息公开考核中的权重。例如，通过印发司法信息公开情况的公众意见反馈表，预设公众对司法信息反馈的评价等级，分为好、一般、差三个层次，对公众所诉求的司法信息全面及时反馈的为“好”，拒绝或敷衍公众的为“差”，其他情形为“一般”，从而得出被考核司法机关落实司法信息公开责任的情况；“一票否决”是指司法机关及其工作人员如果出现故意不公开或者错误公开司法信息造成严重后果的，其年度考核工作直接视为不合格，这就从反面为他们划上不能做什么的红线，引导他们积极推动所在司法机构的司法信息公开。上述指标考核属于量化考核，“一票否决”属于定性考核，将量化考核和定性考核结合起来，可解决前述司法信息公开之考核偏颇问题。其四，司法信息公开的责任监督机制。司法机关及其工作人员若违反规定，不依法履行司法信息公开义务，不及时更新公开的司法信息内容或者公开不应当公开司法信息的，一方面，由上一级司法机关谈话提醒、责令改正、通报批评等；情节严重的，依据《国家监察法》第3条、第15条和第45条之规定，对直接负责的主管人員和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分；构成犯罪的，由国家监察机关依法追究刑事责任，最大限度消解前述同体内部监督的局限性。另一方面，赋予公众和当事人诉讼权利，公众通过复议、诉讼等手段监督司法信息公开主体正确履职。日本《关于法院司法行政文书公开的基本规则》就规定：“在申请人申请公开法院司法行政文书的场合，法院原则上应当自受理申请之日起30天内做出公开与否的决定。”同时，还规定了相应的救济机制：“申请人如果对法院不公开（或部分公开）的决定不服，可依法向上级法院申诉，由上级法院来判断原法院不公开的决定是否适当。”①

（二）主体转变：司法信息公开认识和能力并进

司法机关应将司法信息公开上升到公民监督权这一宪法性权利的高度，从思想上抛弃司法信息公开“麻烦论”的错误认识。司法信息公开不是司法机关任性的权力，更不是司法机关对公众的“恩赐”行为，而是司法机关对公众司法信息知情的承诺，是社会主义司法体系和司法能力现代化的必然要求，司法信息只有“愿公开”，才能让司法真正回归群众，司法贯彻群众路线才能真正言之有物。如果说“愿公开”体现的是司法机关对待司法信息公开的认识态度，那么，“善公开”则直接指向司法机关司法信息公开的能力。首先，除通过现有司法机关网站、微博和微信等渠道进行司法信息公开以外，司法机关还要进一步发挥新闻发布会、广播、电视等新闻媒体在司法信息公开中的作用，使公众以最容易的方式获得相关信息。比如俄罗斯近年来实施“电子法院”制度，庭审过程录音、网上立案、电子传唤、远程开庭、案件信息上网等多方面司法公开就是适例[8]。其次，司法机关应在获得或形成信息的第一时间向社会公众公开之。美国《电子政务法案》规定：庭审的书面记录产生后必须在7日内转交给书记员办公室，律师审查核实后可在21个工作日内提出修改请求，法院在收到修改请求后31个工作日内决定是否修改庭审记录，律师无异议或修改完毕后，法院应当将诉讼记录上网。《俄罗斯法院信息公开法》第18条第4款规定：“除非俄罗斯联邦法律另有规定，请求书应在其被记录之日起三十日内进行审查。如果未能在规定的时间内发布被请求信息，应在请求书被记录之日起七日内告知信息使用者有关信息发布的延期理由及时间，且此延期时间不得超过本联邦法规定回应该请求书期限的十五天。”最后，司法机关应尽量集中公开司法信息，分散式的司法信息公开不仅让公众觉得司法信息内容繁多杂乱，还不利于公众对司法信息进行系统性把握，如果不能全面理解所公开的司法信息，势必会影响公众对公开信息的使用。值得注意的是，司法信息“善公开”不是说让司法机关耍计谋。例如，司法机关为了“遮丑”，依据法律应该公开而不公开信息，应该公开这个而公开那个信息，这种“善公开”从根本上侵蚀了司法信息公开的伦理价值，更违背了法律的强制性规定。

（三）实质公开：司法信息公开的关键

首先，要明确司法信息的涵摄面。笔者以为这里的司法信息应当定义为任何跟法律适用相关的司法信息，即它并不一定要跟司法直接相关，只要对司法适用有帮助的司法信息均可以归为此类。现代社会，司法裁判的内容包罗万象，特别在公众本身处于司法信息知情弱势情况下，如果公开仅仅只是司法信息的局部公开甚至是指定公开，公众最后了解到的司法信息量势必有限，这就不能说是真正的司法信息实质公开。鉴于此，实质的司法信息公开除了案件本身信息公开以外，还有赖于其他信息内容的协调公开。换言之，当下司法信息公开应当突破“裁判文书公开”“审判流程公开”等局部信息公开的束缚，代之以“知情权”为本位的司法信息公开立场。司法信息不应局限于审判案件本身的信息，还应包括诸如司法机关内部规范性文件信息、司法行政信息、司法程序信息、司法统计信息甚至包括司法人员违纪查处信息等内容，如果有可能，司法裁判文书公开还应考虑配合庭审实录、起诉书、代理词和判决理由公开，争取全面立体地呈现法院裁判的事实和依据。其次，针对选择性公开的司法信息实质公开难题，较为可取的做法是依法将应当公开的司法信息以目录形式明确列举出来，将不能公开的信息以公开“例外”的方式予以排除。英国《最高法院信息公开方案》的公开范围包括了最高法院基本信息、经费使用情况、判决生成过程、案件清单和其它服务项目，而法庭记录被规定为信息公开的例外，但最高法院掌握的所有文件资料都可以由媒体或公众向登记处申请查阅，登记处以国家安全、公共利益和商业秘密为由拒绝申请的，应当解释不公开理由[9]。同时，对于哪些信息属于敏感信息，如何编辑敏感信息，我国还应考虑制定统一的技术规范，破解司法信息“灰色”领域的公开难题。当然，上述规定能够得到执行，司法机关还需在程序上建立严格的信息不公开核准机制。

余论

司法信息公开问题是信息公开问题在司法领域的投射，它既具有普通信息公开的问题共性，也有司法信息公开的问题个性。实际上，我国司法信息公开问题远远不止本文罗列的这些，但由上述问题所折射出来的问题意识及其解决方法对问题处理无疑具有借鉴意义，无论是统一的《司法信息公开法》制定，还是司法机关公开司法信息认识和能力的转变，对当前司法信息公开的改革攻坚都有着重大的方法论价值。从这个意义上说，对司法信息公开问题的问题化探讨永远在路上。

注释：

① 全称为《裁判所の保有する司法行政文書の開示に関する事務の基本的取扱いについて》，平成13年（2001 年）3月29日根据“最高裁総一第82号”颁行，平成13年（2001年）4月1日起实施，修改后于平成18年（2006年）1月1日起再次实施。

參考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（01）.

[2]马超，于晓红，何海波.大数据分析：中国司法裁判文书上网公开报告[J].中国法律评论，2016（4）∶224.

[3]刘仁文.论我国法院副卷制度的改革[J].法学评论，2017（1）∶170-179.

[4]姚广宜.对网络微博庭审直播现状的实证分析[J].中国政法大学学报，2016（4）∶147.

[5]约翰·斯特罗克.结构主义以来：从列维-斯特劳斯到德里达[M].渠东，李康，李猛，译.沈阳：辽宁教育出版社，1998∶83.

[6]吕庆福.拿出澄清谣言的事实需要多久——三问四川泸县校园死亡事件[EB/OL]. （2017- 04- 06）[2017- 07- 27].http：//news21cncom/hot/social/a/2017/0406/00/32139194shtml.

[7]黄冀军.公众参与呼唤程序保障[N].中国环境报，2006-04-21（02）.

[8]陈海平.检视与构建：网络时代司法公开的深化思路[J].河北法学，2016（12）∶195.

[9]田禾.司法透明国际比较[M].北京：社会科学文献出版社，2013∶109-110.

【责任编辑：张亚茹】