国家治理视域下中国特色 新型智库建设现实审视与发展策略

刘风光 柴韬 李海红 梁娜 刘晋伟

摘 要：国家治理需要催生了智库的产生，智库作为国家软实力的重要组成部分，在国家治理中的作用日益凸显。我国要实现国家治理体系和治理能力现代化，迫切需要加强中国特色新型智库建设。

关键词：国家治理；中国特色智库

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2019）01-0080-04

在中国由大向强的发展过程中，智库作为咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交的“专智”组织，以其特有的软实力越来越广泛、越来越深刻地参与和影响着国家治理决策和治理过程。为加快实现国家治理规范化、程序化、法治化，不断提高科学治理、民主治理、依法治理水平，迫切需要加强中国特色新型智库建设，提升智库发展水平，充分发挥其在国家和社会治理中的强大智力支撑作用。

一、国家治理需要是智库产生和发展的原动力

智库译自于英文thinktank，即思想库、智囊库[1]，发端于西方启蒙运动和工业革命。对科学精神、理性观念的强化和社会生产专业化分工细化，致使西方国家政府在决策中越来越注重科学、知识、专业和理性的力量，各类咨询研究组织应运而生。

第一次世界大战之后，西方国家面临复杂的社会矛盾和问题，内政、外交决策能力受到空前挑战，迫使西方国家政府向专业、系统的思想库寻求帮助。为此，1916年，美国政府成立了政府研究所（布鲁金斯学会前身），英国政府于1920年成立了英国皇家国际事务研究所，它们是现代思想库起源的两个典型代表。之后，西方发达国家相继成立了思想库，其中最突出的是美国。

智库概念首用于描述二战期间由美国国防专家、军事参谋人员组成的讨论战略和作战计划的军情保密室。二战后，被用来描述与美国国防部门有密切关系的非政府研究机构，如兰德公司等。20世纪60年代，智库概念在西方主要发达国家已经延伸到政治、经济、社会、国防、外交、科技等公共管理领域，成为国家治理不可或缺的力量。

在我国，早在两千多年前，就已出现智库萌芽。“养士”“谋士”“谏议大夫”“食客”“军师”“幕僚”（师爷）等是我国不同历史阶段智库的表现形式和称谓。早期智库形态以智辅政，体现了权力对智慧、思想的倚重。

新中国成立后，党中央、国务院根据当时经济社会建设需要，于1949年成立了中国科学院，1977年至1988年间先后成立了中国社会科学院、中共中央政策研究室、国务院发展研究中心、国务院研究室等国家级决策咨询机构，随后，各国家部委和各级地方党委、政府依照国家机构体制，设立政策研究室和政府发展研究中心等，成为服务行业和地方经济社会发展的决策咨询机构。

这些智库机构因国家治理需要而立，以其在政府决策中的智囊作用而兴，改革开放后，又逐步向民间拓展演化，经过40年的建设和发展形成了官方、半官方、民间三大智库体系。

二、智库建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容

国家治理是指在既定的历史背景下，国家为实现特定政治经济社会发展目标，由政府通过制度供給、政策激励、外部约束等方式管理社会、行使权力、维持平衡机制的活动总和。这其中无不隐含着智库的影响和作用。

党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[2]党的领导、全面性、系统性、制度化、法治化是国家治理现代化的鲜明特征，提升国家治理能力是实现国家治理现代化的重要手段。

从国家管理到国家治理，体现了我党治理理念的不断进步和治理水平的不断提高。改革开放以来，党和政府对智库在国家治理中作用的认识也在不断深化。

党的十八大提出，“发挥思想库作用”，党的十八届三中全会明确提出，“建设中国特色新型智库”。2014年3月，习近平访德时，把智库建设提上了国家外交层面。2014年10月，中央提出，形成中国特色新型智库体系，充分发挥智库咨政建言和理论创新等重要功能。2015年1月，中共中央、国务院在《关于加强中国特色新型智库建设的意见》[3]中指出，中国特色新型智库是党和政府科学民主依法决策的重要支撑、是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容、是国家软实力的重要组成部分。

从决策咨询到咨政建言、理论创新再到国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，智库在国家治理中的地位和作用逐渐清晰、丰富、深入。

三、我国智库建设存在的问题

智库伴随着国家经济社会发展需要而产生、发展、壮大。国家治理水平的提高使智库咨政辅政、启迪民智、平衡分歧、聚贤荐才等方面的作用不断加强。但与国际一流智库相比，我国智库建设还处于初级阶段。

（一）发展不平衡

中国的智库体系沿袭国家机构体系而建，分为各级各类政策研究室、党校、社科院、高校、民间智库五大类。智库成果被决策层采信才能发挥最大效用。政策研究室（也称党政机关附属智库）是决策层首选和倚重的智库，以出手快、针对性强见长；党校、社科院、高校智库，拥有基础性、理论性研究的天然禀赋；民间智库，与市场结合最紧密，专业性最强，通常由某一方面专家组成。五类智库以决策层为中心，形成了官方、半官方、民间智库三大体系。

从总量上说，官方、半官方智库约占90%以上，一边倒现象突出，可以说遍布全国各地各个领域。民间智库属新生弱小群体，虽然近年来数量激增，但总体实力不强、良莠不齐，部分民间智库有名无实，本质上还只是信息公司、调查公司、咨询公司。

从作用上讲，五类智库一头沉情况显著。党政机关附属智库因决策需要而设，自然是首选，满负荷、超负荷已属常态；党校、社科院、高校智库虽然也积极投身新型智库建设中，但相对于教学科研工作，智库角色还处于“副业”，有活干、没活看，可有可无、随性而为，既没有硬任务，又缺少评价机制；而民间智库关注度小，势微言轻。我国智库无论是数量还是质量，与国际一流智库尤其是顶尖智库相比，还有相当大的差距。

（二）发展不充分

智库的发展水平可从反应力、命中率、影响力、受信力四方面衡量。反应力是对国内外重大事件、问题、政策的敏感度及应激能力，即当这些问题出现或被提出时智库发出声音，引起决策层、民众关注的速度，直接影响智库的产品价值。命中率主要体现在智库成果有多少引起决策者关注，进一步影响决策或成为决策内容，体现准度。影响力表现为决策、学术和公众影响力，体现广度。受信力是指由于智库本身发挥重大作用，反过来受到政府和民众信任的程度，体现强度。

党政机关附属智库凭借天然比较优势，反应力稳居第一，产品多是临“危”受命，命中率最高，决策影响力最大，但学术影响力、公众影响力还没有充分发挥出来。党校、社科院、高校智库面对重大政策、重大问题、突发事件时不能及时回应、适时阐释、提出对策，存在反应慢半拍现象，降低了影响力和受信力。市场经济的发展，政府职能和执政理念的转变，使中国民间智库得以快速增长，少数民间智库在国内外都拥有了较高的美誉度，但总体上看，我国民间智库无论是反应力、影响力、命中率、受信力都尚有很大的发展空间。

（三）发展不协调

智库主体意识与国家治理客观需要不匹配。当前，国内外形势正在发生深刻复杂的变化，挑战严峻。面对新的政治、经济社会发展考验，党和政府对智库提出了新的更高要求。但我国官方、半官方智库绝大部分都隶属于相应的国家政府机构，甘于、善于作好参谋助手的同时，部分智库主体意识不强，内生动力不足，习惯于让我干、催我干，我要干、我想干、我能干的主体意识不明朗不强烈，主动性欠缺，必然导致部分智库不作为、慢作为，进一步影响决策咨询作用的发挥。

智库产品供给与国家治理客观需要不相称。一方面是有效供给不足。目前，我国已发展成为世界第二大经济体，随着经济向纵深方向发展，各种新事物、新情况、新矛盾、新问题层出不穷，决策的难度越来越大，迫切要求党和政府不断提高科学决策能力和水平。作为决策层的参谋助手，智库理应根据党和政府决策需要，适时提供新思想、新理论、新主张，但受思想认识、理论水平、技术手段、传递渠道等影响，部分智库反应力不足，不能紧跟国内外形势，适时、及时提出相应对策，有慢半拍、跟着跑的现象；另一方面是供给过剩。智库产品的根本目的和着力点应是解决重大现实问题，但因决策层与智库沟通不畅、智库生产者偏好雷同，导致同质化产品多、满足决策预期的产品少。有效供给不足，低效、无效供给过剩，降低了智库的影响力和受信力。

四、中国特色智库治理策略

在中国参与全球治理的实践中，不断折射出中国智库的贡献，中国智库在国际上的影响力正逐步加强。2018年1月30日发布的《全球智库报告2017》[4]表明，2017年，我国拥有智库512家，位列世界第二。但与世界顶级智库相比，我国智库的国内影响力不大，国际认可度不高。究其原因，一方面是对智库的界定标准不一；另一方面也说明我国智库缺少自己的话语体系，智库建设水平还有待进一步提高。

（一）构建中国特色智库话语体系

构建中国特色智库话语体系不是自说自话，而是要得到国际认可，让世界了解中国、读懂中国、认同中国。

欧美发达国家凭借“先行者优势”，对我国智库的独立性多有诟病。事实上，即使是欧美发达国家，智库的独立性也并非绝对。其标榜的独立不过是相对于当局政府而言，似乎与政府瓜葛越少越独立，越与政府相左越受推崇，甚至在一些国家，智库已成为执政党与在野党利益纷争的工具，“你方唱罢我登场”，民众期待无处安放。

中国智库从不回避“独立性”。我们的智库探索从无禁区，我们的智库研究从不缺少学术独立。我们认为智库水平的衡量和判断标准不应建立在形式上的独立，而应体现于智库研究和智库产品的客观性，因为形式上的独立不必然决定智库效能的高低。智库在国家治理中的作用和贡献才是对智库效能的最终检验。

中国智库无须标榜“通常独立于政府或政党”，因为中国共产党是代表中国最广大人民根本利益的党，中国智库是中国共产党领导下的为提高党的领导和国家治理能力建言献策的思想库。毛泽东曾指出：“没有正确的政治观点，就等于没有灵魂。”中国智库植根于中国的土壤，致力于为建设中国特色社会主义事业贡献智慧，繁盛于党和国家治国理政的伟大实践。中国共产党的领导正是我国智库得以建立、发展、壮大的伟大力量。

（二）增强智库主体意识

党的十八大以来，中央出台了一系列纲领性文件，确立了智库在国家治理中的重要地位，强调了其在现代公共决策中的重要作用。2015年1月，中共中央、国务院发布的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》更是从战略层面为我国智库建设指明了方向，自此我国进入中国特色智库建设新阶段。党的十九大报告提出，要加强中国特色新型智库建设。当前，部分智库并没有处理好主体地位与决策参谋作用的关系，主体意识不强，责任感、使命感、荣誉感弱化，不履行主体责任或履行主体责任不力等现象并不鲜见。“胜人者有力，自胜者强。”智库要以主动为社会发展而谋、为民心所向而谋的主体意识和行动自觉，充分利用新技术，建设各类新型智库，实现自我创新，为国家建设和发展贡献智慧和力量。

（三）建立智库评价机制

先进、科学、合理的评价体系是推动中国特色新型智库建设的重要手段。成立“智库评估与认证中心”，在深入研究国际智库评价体系的基础上结合中国实际，构建科学健全的指标体系，引导智库科学建设、创新发展。以评价机制激发智库内生动力，推动智库坚持问题导向，聚焦发展所需、基层所盼、民心所向，避免智库沉默寡言，减少专家决策咨询的空洞化和符号化，建立完善智库公共监督机制。

（四）建立人才培养机制

智库之要，唯在得才。吸纳、拥有高水平专家的能力是影响智库水平的重要因素，也是提升智库影响力的重要手段。智库对外要广开进贤之门，聚天下英才而用之，同时也要涵养自己的人才队伍，建立长期的人才培养机制。“试玉要烧三日满，辨才需待七年期。”人才培养不能急功近利，必须克服只用不育、竭泽而渔等短视行为，用长远眼光和战略思维进行人才培养，以项目带人，以项目推人，并使之成为“新常态”，建立可持续发展的智库人才队伍。

（五）打通智库与决策层沟通渠道

目前，我国智库建设与应用同时存在着“有劲使不上”“有活干不好”“有活干不了”的问题，这固然与某些智库本身内功不强有关，但在一定程度上是因为政府与智库之间缺少明确的、实时的双向对接平台。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”为实现智库效用最大化，可以通过法定程序建立政府与智库之间的决策咨询通道，建立决策问询制度，公开项目在公共平台明示需求，使智库不再揣度“上意”，少做无用功，政府决策也能够借力智库了解民意，把握輿论焦点，解决社会痛点，提高决策的科学性、有效性。

参考文献：

[1] 刘宁.智库的历史演进、基本特征及走向[J].重庆社会 科学，2012（3）：103.

[2] 习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问 题的决定》的说明[N].人民日报，2013-11-16-（01）.

[3] 《关于加强中国特色新型智库建设的意见》全文[EB/OL]. 中国记协网，http：//news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/21/ c_133934292_2.htm，2015-01-21.

[4] 全球智库报告2017[EB/OL].中国国际经济交流中心， http：//www.cciee.org.cn/Detail.aspx？TId=9&newsId= 14697，2018-02-02.