平安渔业创建过程中问题与对策探究

2019-03-01黄超

中国水产 2019年1期

文/黄超

作者单位：山东省烟台市海洋与渔业监督监察支队

渔业是一个高投入、高收益、高风险行业，发展海洋经济，要始终把渔民群众生命财产安全放在第一位。“平安渔业”的创建成为海洋经济健康发展的重中之重。本文以烟台市平安渔业创建情况为例，分析渔业安全事故类型，查找渔业安全管理过程中存在的问题及原因，总结经验提出对策建议。

党的十九大报告指出：“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故”，这为做好安全生产工作指明了方向。渔业生产是一个高投入、高收益、高风险行业，发展海洋经济，要始终把渔民群众生命财产安全放在第一位。按照“以人为本、服务渔业、服务渔民”的安全发展理念，依法加强渔船渔民安全管理，稳步推进“平安渔业”建设，促进海洋经济安全健康发展成为重中之重。

烟台市是山东省内重要的典型港口城市，海岸线长1038公里，海域面积约2.6万平方公里，各类渔业船舶1.3万余艘，渔港码头、渔船停泊点136处，海上渔业从业人员多达15万余人。烟台市平安渔业创建总体情况如下。

一、渔业安全事故分析

（一）按事故类型分析

1.碰撞事故

主要是商船撞沉渔船事故，除商船的责任外，渔船的主要问题：一是忽视瞭望。渔船在航行、作业和锚泊中，船长和值班人员安全意识不强，忽视对周围环境不间断的正规瞭望，特别是在商船习惯航线密集的黄海大通道及进出港附近海域，采取避碰措施不当，造成渔船被撞沉毁，这是当前渔船碰撞事故中较为普遍的现象。二是没有充分了解商船特点。商船最显著的特点是吨位大、航速较渔船快，操纵能力受到限制，遇有紧迫局面，紧急停船或倒船用时长、前冲距离大，对商船特点了解不充分也易发生碰撞事故。三是不遵守航行规则。商船驾驶员普遍反映黄渤海域是商船航行最复杂、最困难的海域。渔船航行该直航不直航，该让路不让路，夜间航行灯、作业灯开启不规范，导致商船驾驶员无法判断渔船航行作业动态，难以及早采取有效避碰行动。

2.风损事故

渔民为追求经济效益，收到大风预警预报不就近择港避风，渔船超航区、超抗风等级违章航行、作业，锚泊，采取防风避风措施不当，超载或配载不当，导致渔船受风浪打击倾覆翻沉。

3.火灾事故

主要是船上取暖引燃易燃物，电线陈旧老化短路引发火灾，火势蔓延，造成人员窒息死亡。究其原因，主要是防火制度执行不力，船员对火灾危害认识不够，火灾隐患排查不彻底，防火灭火措施不当导致的。

4.自沉事故

木质渔船在大风浪海况下，船舱漏水，导致渔船沉毁，船员落水失踪或死亡。

5.其他事故

渔船非法搭载乘客，人与货物混载，导致船舶超载或配载不合理，重心提高，稳性下降而倾覆。渔船出海后失去联络，不明原因失踪。

（二）按事故时间分析

按事故发生月份分析。渔业安全事故主要发生在每年的4月、5月份春汛生产和11月、12月份秋冬季生产旺季，海陆风季节交换后期，春季南到东南大风、秋冬季北到西北大风，风力强，来势猛，海况恶劣，影响范围大，导致渔船被风浪袭击翻沉。每年7月、8月、9月份的台风季节，正处于伏季休渔期，除个别违规出海作业渔船外，发生安全事故几率较小。

按事故发生时间分析。事故多发生在21时至24时，值班人员由于身体疲劳，未保持正规瞭望，放松了安全管理，不能正确判断危险局势，采取防范应急措施，导致事故发生。

（三）渔船超航区违规作业现象分析

由于受近岸渔业资源衰退的影响，相当数量从事单拖网、流刺网和定置渔具作业的木质捕捞渔船，在超过核定的航区生产作业，这部分渔船有300余艘，成为超航区违规作业渔船的主要群体。

二、存在的问题

影响和制约渔业安全生产工作的问题由多种因素构成：

（一）渔业安全规范体系不完善

一方面，随着渔业安全形势的发展，原有的部分渔业法规和规章与当前安全生产管理实际不相适应，需要进行修订。另一方面，对近年来安全生产工作中出现的新情况、新特点、新动向、新领域、新问题缺乏足够的认识和把握，缺乏可操作性的管理办法。现有渔业安全管理法律法规有关渔船、渔港、船员管理、船用产品检验检测等方面尚未制定相应的技术标准，直接影响到渔业安全管理工作的有效开展。

（二）渔业安全组织保障体系不健全

个别渔业行政主管部门没有设置专门渔业安全管理机构和工作人员，市级渔港监督机构管理全市渔港渔船体系尚未建立，安全管理应急机制运转不畅；具体负责渔业安全生产监督管理与应急管理工作的渔政监督、渔港监督、渔船检验机构编制、经费严重不足，未建立起有效地综合监管体制，执法队伍建设滞后，执法装备、执法手段落后；烟台市近90%的渔港没有进驻执法人员，安全监管力度不够，管理缺位和不到位的问题突出。海上安全生产事故救助补偿机制尚未建立，渔民渔船参与海上搜救的积极性和经济利益得不到保障，直接影响到应急救援的健康发展。

（三）渔港基础设施薄弱，渔船避险能力差

渔港总体布局缺乏科学规划，对渔港码头、防波堤、航标等公共设施建设和维护投入不足，航道、港池淤积严重，难以满足渔船安全避风停泊的需要。除远洋渔船外，占烟台市渔船总量80%以上的渔船装备陈旧、设备老化，没有安装自动识别防碰撞设备。商船渔船碰撞事故时有发生，死亡人数占全市事故死亡人数的40%以上。小型渔船没有配备必要的通信定位设备，遇险后难以准确定位，给海上搜救带来了较大难度。

（四）渔民队伍素质参差不齐

部分渔船和渔养单位业主为追求经济效益、降低成本，大量雇佣内陆劳力从事渔业生产，其安全生产、依法生产意识和法制观念亟需提高，违反操作规程作业，冒险生产，超航区、超抗风等级作业等现象十分普遍。渔民未经培训擅自上岗的现象大量存在，成为渔业生产安全的一大隐患。现阶段，科技装备、先进技术的应用能够显著提高渔船安全适航质量，但也增加了技术操作难度。渔民培训基础设施投入不足，缺少必要的实操训练设施，难以满足渔民海上实际作业的需要。

（五）渔业安全保障体制不完善

渔业生产体制改革，调动了广大渔民群众的生产积极性，但个别渔船和渔养单位防范渔业安全事故、应对抵御风险的能力较低，且由于缺乏政府政策支持，未能全面建立渔业政策保险制度，渔业互助保障的覆盖面还有待进一步拓宽加深，事故损失由渔民个体独自承担，因灾致贫、返贫现象时有发生，影响渔区和谐稳定。

（六）渔业安全事故控制指标制定标准不科学

2004年国家和省、市开始实行安全生产年度“死亡人数”控制指标考核。由于考核机制先天不足和运作中存在问题。使死亡（失踪）指标成为各级政府和部门高度关注的焦点，打“擦边球”的问题比较普遍，致使事故统计工作不能全面真实地反映渔业安全事故的实际情况，由此直接影响相关真实数据的掌控和安全生产工作决策。此外，地方政府未依法追究较大以上死亡事故船东（船长）刑事责任，船东（船长）只承担民事赔偿责任，对承担的刑事责任认识不足，导致同类型事故重复发生。

三、原因分析

渔业生产分布面广，流动性大，作业条件恶劣，属高风险行业。从各类渔业生产事故统计和典型案例分析看，渔业生产事故产生的原因既有客观原因，也有主观原因。

（一）客观原因分析

烟台市属暖温带季风气候，海洋灾害类型多，发生频繁，风灾、浪灾、风暴潮最为严重，烟台市海岸线长，不同区域影响也各有不同。此外，烟台市港口众多，沿岸海域密布的暗礁和繁忙的交通运输也对渔船航行作业和锚泊安全构成较大影响。

1.海上大风、海浪

风灾：一年中10月至翌年4月，冷空气南下，北到西北风，每月平均在10次以上，平均风力8级，最大10级～11级；5月至10月初，南到东南风的盛行季节，每月平均8次，平均风力7级～8级，最大10级～11级；7月末，8、9月份是热带气旋（台风）盛行季节，平均每年遭受1次～2次强热带风暴或台风登陆或外围袭击；受温带气旋影响，局部地区与海域的阵风，每年均有所发生，有时可能达到暴风等级。浪灾：烟台市北部、东部沿海，由于渤海水深较浅，北到西北风盛行季节，来得快，去得快，风助浪势，摧毁力较大；南部沿海由于黄海海域开阔，受南到东南季风、热带气旋影响，强度与摧毁力明显强于渤海。

2.岛礁多、水深变化大

烟台市海岸线长909公里，烟台市岛屿74个，海域面积2.6万平方公里，沿岸暗礁密布，海流复杂，水深随潮水涨落变化显著。长岛、蓬莱、芝罘区、莱山、龙口沿海一带，岛礁、暗礁多，对渔业安全生产与渔船航行带来潜在的危险，特别是在遇大风巨浪时，渔船搁浅、触礁危险性极大。

3.海域运输航线交错

烟台市沿海和渔船主要的作业渔场是海上交通运输最繁忙的海域之一，国际、国内航线纵横交错，与大连、青岛、日照、天津及朝鲜、韩国毗邻，沿岸航线交叉密集，由于交通运输船舶航线途经重要的传统渔场，增大了渔业安全生产的危险性，撞沉渔船事故时有发生。

（二）主观原因分析

1.渔民方面

渔民安全生产意识与依法生产观念不强，违反安全生产法律法规，超航区、超抗风等级，临水作业不穿救生衣现象还普遍存在。一是沿海本地渔民越来越少，内陆打工人员越来越多，渔船船员包括职务船员文化素质低，缺乏海上作业经验，流动性频繁，难以掌握与其相适任的驾驶和轮机专业技术，导致船员的整体素质明显偏低。二是职务船员配备不全，安全设备配备不齐，号灯号型缺损，存在不安全隐患。三是渔民受经济利益驱动，违章作业或心存侥幸冒险生产，导致安全事故发生。

2.监管方面

一是现行渔业安全监管体制还没有跟上渔业经济体制变革的步伐。管理对象过于分散，而现有从事渔港监督的人员不足，人员少、任务重的矛盾十分突出。监管机构人员和经费不足、手段落后，管理工作存在着较为普遍的缺位和不到位的现象。二是个别单位对渔业安全生产管理工作重视程度虽然有了较大的提高，但管理不到位、工作不到位、重形式的现象还一定程度的存在。三是安全生产执法的力度不强，部分渔民仍然以身试法，导致渔船海上遇险遇难事故发生率较高，严重影响渔业安全生产秩序，安全管理难度、应急救援工作量增大，虽耗费了大量人力、物力和财力，但违规违法现象屡禁不止。

四、对策与建议

为深入贯彻落实以人为本科学发展观，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，解决当前影响和制约渔业安全工作的深层次问题，最大限度地防止和减少渔业安全事故，努力构建渔业安全生产长效机制，切实保障渔民群众生命财产安全，促进渔业经济安全发展，提出如下对策与建议：

（一）理顺并加强安全管理体制，推进“双基”工作建设

一是围绕着“平安渔业”工程建设为主体的中心工作，尽快在市、县（市、区）两级设立专职安全管理机构，落实人员编制，配足专管人员，担负起监督协调生产、渔政、渔监、船检等职能管理机构，依法履行安全工作职责，共同做好渔业安全管理的工作，防止和杜绝安全工作不到位、责任不到位的问题；二是设立市级渔监机构，负责全市渔港渔船管理,解决市级无监管职能部门的问题；应整合生产、渔政、渔监、船检等职能管理机构，优化监管力量，形成执法合力，对渔业安全生产实施有效综合监管；三是加强渔业安全“双基”工作，将渔业安全管理机构延伸到沿海乡镇、渔村，在沿海岸线调立协管站，配备协管员，实现安全专管与群管相结合、相协调，全面构建起正规化、规范化的基层安全管理体制机制。四是建立安全生产奖励机制，设立安全工作奖励专项资金，通过安全目标量化管理和控制指标进行综合考核，对安全工作先进单位和个人进行奖励，“一票否决”渔业安全工作不到位、发生重大事故的单位。

（二）加强基础建设投入，推进渔业安全信息化建设

一是要合理规划渔港建设布局，提高建设标准，改扩建老旧渔港，加强渔港安全基础设施建设，配套消防、通信等设施设备，提高渔港防灾减灾功能，中心渔港、一级渔港要全部配备视频监控和渔船射频读取设备，其他渔港和渔船停泊点也要配备必要的监管设施。要推广标准船型，逐步淘汰老旧渔船，依法为渔船配备消防、救生、通信等设备，提高渔船安全生产水平和遇险自救能力。

二是加强基层执法装备建设，制订渔业安全执法车、船配备标准，解决执法手段薄弱、执法力量不足的问题，保证执法工作依照法律赋予的职权执法到位。

三是设立渔业突发事件应急救援专项经费，补助执法船、渔船海上应急救援燃油消耗。将渔业保险纳入国家财政预算，为省、市建立政策性渔业保险补贴机制提供政策支持。

四是加快渔业安全信息化系统建设，将渔船通信终端设备纳入渔业船舶检验规则或规范，建立和完善以渔船CDMA通信定位、AIS防碰撞、北斗卫星定位、渔港视频和渔船进出港电子识别（RFID）等监控手段，形成全海域、无缝隙、一体化的渔业安全管理与应急救援监控平台，实现对海洋渔业船舶的动态监管，增强渔业船舶应急救援能力。

五是建立以渔业执法船为主体、大马力渔船为主要力量的应急救援队伍，密切协同专业救援船舶，共同做好应急救援工作，减少渔民渔船生命财产的损失。

（三）严格落实安全主体责任，强化责任追究制

一是要依法履行安全监管职能，政府、部门依法加强安全生产组织和管理，渔港监督机构严格渔船进出港签证管理，渔政监督机构强化海上渔船安全检查，渔船检验机构保证渔船安全适航，做到执法工作尽职尽责，不越权、不失职，职责到位，监管到位，防止责任事故的发生。

二是严格落实渔业船舶经营者（所有者）和渔业养殖经营者主体责任，船长直接负责渔业船舶的安全生产，将依法安全生产转变为渔船船主、船长和渔民的自觉行为，增强渔民安全生产自我保护能力。

三是严格执行安全事故责任追究制，凡发生一次死亡失踪三人以上安全责任事故，船东（船长）具有严重违规情节的，依法从重给予行政处罚，该扣船的扣船，该吊销有关证书证件的吊销证书证件，该罚款的依照上限处罚；符合追究刑事责任的，移交有关部门追究其刑事责任，通过行政处罚和刑事责任追究，督促渔船船主、船长和渔民依法安全生产，防止因人为原因违规违章造成的安全事故。

（四）加强教育培训，提高渔民安全意识与技能

一是要充分发挥新闻媒体的作用，大力宣传渔业安全生产知识和法律法规，积极营造“关爱生命、关注安全”的社会氛围。强化渔业安全“双基”工作，大力推广渔业安全基层和基础工作先进经验，典型引路，以点带面，筑牢渔业安全生产工作基础。

二是投入资金建设航海模拟教学系统、雷达模拟器以及轮机实验室等实践教学设备和设施，解决渔民培训缺乏实践教学设施的问题，提高渔民海上生产实际操作技能。

三是投入资金录制渔业安全生产知识和安全生产技能宣传片，通过安全生产实例，提高渔民安全生产意识和海上生产技能。同时，公开曝光严重违反法律法规的行为和重大渔业安全事故，举一反三，深刻吸取事故教训。

四是严格执行出海渔民持证上岗制度，切实抓好渔业船员培训和上岗资格考核工作，使渔业船员熟悉和掌握船舶急救、海上求生、船舶消防、艇筏操作等基本技能和安全生产知识，保证渔业船员专业技术适应海上渔业安全生产的需要。

五是针对渔船被撞沉撞翻事故的原因分析和基本特点，组织船员进行预防碰撞的专业理论、避碰规则学习和操纵船舶避碰培训，伏季休渔期间分职务组织驾驶员进行业务轮训。同时，针对渔船驾驶员文化素质较低的行业特点，建议借鉴商船驾驶员考试发证的做法，提高渔船驾驶员考试门槛，规定报考驾驶员应具备相应的学历和航海资历，确保取得渔船驾驶员资格的职务船员，真正具备保证渔船安全的基本素质。