我国水资源产权管理中存在的问题及对策研究

摘 要：水资源作为我国的一项资源性国有资产，其能否有效管理直接关系到人民的生产生活，而水资源管理中至关重要的就是产权管理，目前我国水资源管理中的产权管理比较混乱，所以导致水资源管理效率低下，水资源浪费严重。本文按照公共产品理论和产权理论，首先对不同用途水资源进行分类，然后对目前水资源产权管理中存在的问题及原因进行分析，最后依据分属产品的特性进行产权分析提出相应建议。

关键词：水资源产权；公共产品；产权管理

一、水资源产权理论。

产权一般是一种财产所有权，根据水法规定，水资源属于全民所有。农业集体组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有，国家所有权指国家对水资源具有占有、管理、使用、收益或处置的权利，包括对水资源的統一规划、统一调度和支配等权利。

水资源使用权是权利人对水资源所享有的使用、收益或处分的权利，属于水权的一种，该权利源自水资源所有权，隶属于所有权，是产权管理的重要一环。我国现行的水权制度是一种计划配置水资源的公共水权制度。一个有效的产权结构应该具备以下几点：产权的明晰性、产权的排他性和可转让性。

二、公共物品理论。

根据排他性和竞争性可以将产品分为四种：

根据以上分类，对于水资源的不同用途进行分类，可以分为以下几类：

1、生态环境用水。

此类用水是维持生态稳定的必要用水量，主要体现的不是水资源的经济价值而是生态价值和社会价值，基本没有排他性和竞争性，所以属于一种纯公共物品。

2、捕捞、航运、水上观光等活动。这些一般不影响水资源的总量，就性质

来说，类似一种俱乐部产品，在一定的水域承载范围内，没有排他性和竞争性，但是超过了承载能力后，如同高速公路一样，就会产生排他性。

3、取水和排污。

对于一片小型湖泊的取水，在一定限度内取水对水质或者水量基本是没有影响的，但是取水的用户一旦增多，就会产生所谓的“公地悲剧”，此时的水资源是一种具有竞争性，但是不具有排他性的产品。如果过度使用的话，会造成资源的枯竭。

对于排污来说，排污利用的是水体的自动修复功能，即环境承载能力，如果超出环境承载能力，就会使水体受到严重污染，同时易产生上下游之间的纠纷。

三、目前水资源产权制度存在的问题。

1、政企不分，所有者缺位。

在一些水利工程项目上，一些管理机构为了“肥水不流外人田”，违规把项目优先赋予自己控制的企业，既违背了市场规则，也使得项目的效率和质量大打折扣，从而造成水资源的低效利用。

2、排污纠纷时有发生，过度捕捞现象仍然存在。上游工厂排污往往对周围环境造成很大的外部性，由于水流的流动性，对下游造成极大的损害，所以造成了排污纠纷时有发生；过渡捕捞的存在使得生态环境遭到重大破坏。

3、五龙治水现象严重，多头管理严重。由于我国水资源的用途不同，也就造成了水资源多头管理的现状。我国涉及水资源管理的部门有水利农林等多个部门。一旦有利益，各部门争着抢着往自己身上揽，而一旦到了问责的时候又互相推诿扯皮，相互踢皮球。交叉重叠的机构设置增加了水资源的制度成本和浪费。

四、产生的制度原因

1、所有权主体虚置。这是一个普遍的制度原因。目前我国水资源属全民所有，国务院代替全民行使所有权，虽然这种设置无可厚非，但是在市场经济下有存在严重的不足。在实施过程中，理论上水资源所有权是归国家或者集体所有，但是实际上国家把这些权利下放到了地方，实质上归部门和地方所有，所以所有权的各项职能由不同的部门来行使，从而造成了所有权的主体虚置，导致在实施过程中不能以产权的边界来防止负外部性。这种所有权主体虚置直接造成的后果就是权责不清，产权管理混乱，之前一直产生的排污纠纷和五龙治水也是因为这个原因。

2、政府在对“俱乐部产品”的管理中未把握合适的“度”。我国过度捕捞的现象一直时有发生，在近几年才有所缓解，原因就是政府没有严格对捕捞数量进行控制，即对“度”进行合适的把握，导致超过了“度”，从而对生态环境造成了重大破坏。

3、对准公共物品的管理缺乏规制。

排污过度的主要原因是私人决策未将造成的负外部性考虑进成本，未实现外部成本内部化，如果没有相应的规制的话，工厂是不必对这部分成本付出相应的代价，这部分成本也就不会进入工厂的决策中，从而会产生私人利益与公共利益的冲突。对于捕捞来说，私人利益与公共利益的冲突导致了“公地悲剧”和“搭便车”现象的频发。这就决定了水资源危机的制度根源是：缺乏水资源资产外部性内部化的制度规制而导致社会成本大于私人成本。

四、解决措施——基于不同分类的产权界定

1、生态环境用水。

由于此类用水属于纯公共物品，由市场提供会存在失灵的情况，所以由政府进行统一管理与配置是合理的，此类用水的所有权应该界定为国家所有，国家具有所有权、使用权、收益权、处分权等的完全权利体系。初始产权明晰之后，关键的是加强后续的管理，科学规划，在进行水资源配置时优先考虑这类用水，以满足生态效应和社会效益为先。

2、捕捞、航运，水上观光等。

此类产品的性质“度”内不具有排他性，超过时，就具有了排他性，所以管理的目标首先是度的确定和控制，完全由市场配置可能会超过这个“度”。所以初始所有权界定给国家是合适的，接下来关键的就是使用权以及收益权的确定，可以通过颁发捕捞许可证等方式确认使用权，但是对于许可证的发放一般交由一个部门即可，该部门对许可证的发放及后续进行责任归咎，管理部门以行业主管部门及水许可证发放单位两个即可，管理部门不宜过多，否则易出现之前的多头管理情况。

3、取水、排污。

对于这类用水的管理目标是：节约用水，优化配置水资源，提高效率。因其本身具有公共物品和私人产品的双重特性，首先要明确国家的初始所有权，以国家进行管理能节约交易费用，同时保证公平，提高效率；对于使用权的确认，一般以发放取水许可证、排污许可证为宜，许可证的发放要经过严格的审查和登记，以便后续的追踪管理。此外市场可以发挥它的一部分补充作用，这样可以提高效率。一种可行的方式是建立取水权、排污权的自由转让平台，即水权交易市场。同时进一步健全水权交易市场和排污权交易市场法律法规，以及尽量减少政府干预就显得尤为重要。

同时，对于每一种用途的水资源管理，一个有效的监督机制都是至关重要的，监管权应与所有权使用权等分离，避免政府既当“裁判员”又当“运动员”的现象发生，要加强民众的监督渠道的建设，加强问责机制建设，真正实现权利的制衡，保证普通民众的监督权力的实现，这样对于水资源的高效管理具有重大意义！

参考文献：

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作者简介：

魏利敏（1994—），女，山西省繁峙县人，山西财经大学2016届财政学专业 .