信息腐败：再定义、特点与防范

文/徐国冲 毕苏波 李威瑢

一、问题的提出

2018年3月18日，美国《纽约时报》和英国《卫报》等媒体同时发文称，Camridge Analytica公司利用了从Face book不当收集的5000万用户的个人数据，来为美国大选参选人提供数据采集、分析和战略传播，现任美国总统特朗普就是Camridge Analytica公司此前的客户。[1]该信息泄露事件之所以备受关注，在于其信息泄露给了政治团体，并用于“操纵民意”。Face boo k信息泄密事件中，双方的行为是否属于信息腐败，如今信息腐败的定义能否将其囊括？而在后信息时代，现有信息腐败的定义是否应该更新？这需要我们深入探究。

信息腐败并不是一个新鲜名词。早在2003年6月，《安徽经济报》便刊登了《警惕正在浮现的信息腐败》一文。此外，有不少学者就信息腐败展开了探讨。夏义堃从“政府信息资源”中拓展提出“公共信息资源”，防止信息私有化。[2]谢俊贵等探讨了信息腐败的含义、特点、危害、产生原因以及预防措施。[3]孙秀娟和李颜峰强调信息腐败对于公众知情权的亵渎。[4]不过，以上学者受单一学科影响，局限于信息腐败的政治属性。蒋君结合信息学、经济学、政治与法律等角度，以信息传播理论、公共物品理论、经济人假说、寻租理论、委托与代理理论等为理论基础，构建了信息腐败的产生模型。[5]

纵观现有的研究文献，涉及信息腐败的定义、特点、危害、产生原因以及预防措施等方面，并且展开了信息学、经济学、政治学、行政管理学、社会学、法学等跨学科的探索。但对信息腐败的定义仍然滞后于实践，未能解释新涌现出的现象。因此，对信息腐败进行重新定义势在必行。

二、信息腐败再定义

随着国家反腐倡廉工作的开展，新闻媒体中出现了许多腐败新类型：交通腐败、医疗腐败、学术腐败、足球腐败、节日腐败等。如何在狭隘化与泛化信息腐败概念中找到一个平衡点，对于反腐败工作至关重要。

对于腐败概念的综述，主要有纵向维度和横向维度。纵向维度回顾腐败概念的历史变迁，指出腐败概念由生物学逐渐扩展到政治学、社会学等；横向维度的比较则有不同角度：以要素来分，腐败有以公共职位、市场和公共利益为中心的三类定义；以学科来分，腐败存在经济学、政治学、法学和政治学四类视角。“经济学视角中腐败是一种设租和寻租行为；法学视角认为腐败是一种违反法律规范的有危害性的作为或不作为；从社会学视角来看，腐败是一种消极的越轨 行 为。”[6]但是各学科视角存在着一定的狭隘性，有的泛化腐败概念，诸如按法学视角似乎违反法律的都是腐败，腐败取“腐化”之意，社会学视角同理；有的则无法解释某些腐败现象，例如寻租理论无法解释官员不作为的腐败情况。那么如何精准定义腐败？或者说什么才是腐败的本质？习近平总书记指出：“腐败的本质是权力出轨、越轨。”因此，寻租行为正是官员用自己的权力作为寻租的资本，而不是所有的消极越轨行为都是腐败，只有权力的越轨才是腐败。

上述概念都属于广义上的概念，需要将其操作化。为此，国内学者提出了腐败概念的“四要素法”：“主体+方式+目的+后果”，还有的添加了客体，成为“五要素法”。但是要素具体内容有所不同。

综合以上要素观点，可以制作一个腐败的五要素图表。（见表1）

表1 学者对于腐败五要素的看法

何谓腐败的操作性定义？本文认为，腐败是掌握权力的个人或团体，滥用权力，违反职业操守品德，为个人、亲属以及所属群体谋取私利，进而损害公共利益的行为。基于此定义，腐败的主体是掌握权力的个人和团体，这样主体就不仅仅局限于政府工作人员，还有企业职员等；腐败的方式是滥用权力，滥用的标准不仅仅是违背法律，违背程序，还包括违背公职操守品德，因为某些边缘腐败是打着合法旗号的腐败行为；腐败的目的是谋取不单单其本人的利益，还包括亲属以及团体的不法利益；腐败的后果是损害了公共利益，而公共利益的界定应以权力行使者的职责范围为参照。

以此推理，信息腐败是公共信息使用权和转让权的出轨和越轨，是掌握公共信息的个人或团体（包括公共部门以及私人部门），滥用公共信息使用权以及转让权，违反职业操守品德，为个人、亲属以及所属群体谋取私利，进而损害公共利益的行为。信息腐败的定义与腐败相比，主要差异在于越轨权力的细化，即公共信息的使用权和转让权。而这又涉及两点，即公共信息以及其使用权、转让权。其中，厘定公共信息的概念则是解释信息腐败的关键。

傅荣校和叶鹰总结了国内外学者对于公共信息（公共信息资源）的定义，指出国内外学者对公共信息的定义集中于三个角度。一是从版权的角度。主要见于国外，如联合国教科文组织起草的《发展和促进公共领域信息的政策指导草案》，认为“公共信息是指不受知识产权和其他法定制度限制使用，及公众能够有效利用而无需授权也不受制约的各种数据来源。”二是从公共信息管理主体的角度。谢俊贵认为公共信息是指发生并应用于社会的公共领域，由公共事务管理机构依法进行管理，具有公共物品属性，并能够为全体社会公众共同利用。持这种观点的学者认为公共信息管理主体是政府。三是从公共信息产生领域的角度。该角度涉及范围很大，夏义堃认为公共信息包括政府部门发布的一些信息，也包括社会公益组织等发布的一些信息，企业有时也会提供一些公共信息。沙勇忠认为“公共信息资源是指政府、第三部门等社会组织以及企业和个人，为公共利益和公共目的生产和组织的反映社会公共事务且具有公共物品属性，能为全体社会公众拥有和公开利用的信息和相关要素的集合。”[7]（P5）持类似观点的还有杨玉麟和赵冰等学者。傅荣校和叶鹰归纳以上学者的研究后认为：“公共信息资源是指所有公共部门生产、采集、加工、组织的，进入公共领域、为公众公开利用的，反映和维护公共利益活动的信息集合及其他相关要素。”[8]（P5）可见，该界定方式更多偏向于第三种，但是却限制了产生来源，即企业并没有囊括在内。

综上所述，前两种定义过于狭窄，第一种不破坏版权以及法律规定并不是公共信息资源的本质。公共信息应当由政府部门管理，但并不意味着不由政府管理的就不是公共信息。正如夏义堃所言，进入现代社会以后，“一方面，社会事务日渐复杂，由公共部门直接生产的公共信息也日渐增多，但政府生产和掌握的信息资源并不能覆盖所有社会公共事务领域，而公共事务与私人事务之间的界限开始模糊。”“另一方面，公民意识的觉醒，民主化浪潮的推进，以及新公共管理运动的兴起，导致第三部门的空前活跃，”第三部门也掌握越来越多的信息资源。[2]而以傅荣校等为代表的第三种定义将公共信息的产生领域仅仅局限于公共部门，忽视了私人部门的这种观点在当下已经不适应时代的发展。随着互联网技术的发达和移动客户端的大量使用，一些互联网公司借助用户的使用粘性，也掌握了大量的用户数据；海量的私人信息经过大数据处理，已经转化为了具有社会公共性质的公共信息。这些信息虽然不是政府生产的，但也属于公共信息的一部分。因此，沙勇忠的观点更为合理，公共信息的生产主体应该扩大到政府、第三部门等社会组织以及企业和个人。

公共信息的使用权以及转让权是公共信息产权的一部分。公共信息反映的是社会公众利益，其所有权应当归属于全体公民，毋需讨论。但由于全体公民没有天然的人格化代表，被委托行使公共信息的使用权以及转让权就显得尤为重要。从字面上来看不难理解，公共信息的使用权即利用信息的权力，公共信息的转让权即安排、配置信息的权力。但是，信息并不如其他实质物品一样，它只能被经历而并不能被占有，其转让并不影响原拥有者的所有权和使用权。这就给信息腐败的测量鉴定带来莫大挑战。

三、信息腐败的特点与规制

综上，相比较于先前学者对于信息腐败定义的四要素法，本文基于“五要素法”的信息腐败新定义更新了内涵。在主体层面，沿用夏义堃、蒋君和李文悦等学者的观点，将信息腐败的主体扩展为公共部门与私人部门，而不是仅仅限于政府，对企业或第三部门等信息腐败行为熟视无睹；在客体层面，更新了对信息腐败客体的认知，从模糊的信息缩小到了信息权上，即使用权与转让权，与此同时，将信息腐败的客体从涵义丰富的信息限制在公共信息范围之内，强调信息的公共性；在手段层面，突破了信息腐败具体方式的局限性，不仅仅限于泄露、垄断、篡改、屏蔽、窃取和扭曲公共信息，而是定义为滥用公共信息的转让权和使用权，扩大了其内涵，因为滥用不仅仅是违反法律法规，更是违反公职操守品德，在此范围内的一切行为都属于滥用的范畴。

表2 信息腐败主体与公共信息产生来源的多样组合

对信息腐败定义的更新意味着信息腐败类型的多样化。依照信息腐败主体的多元以及公共信息产生的多源，我们将其划分为信息腐败的九种类型，由此可以探知信息腐败未来研究的重点领域和方向。（见表2）

由信息主体和信息产生来源的相互交叉和两两搭配可推知，信息腐败的九种类型包括：政府滥用政府产生的公共信息（A）、政府滥用企业产生的公共信息（B）、政府滥用第三部门产生的公共信息（C）、企业滥用政府产生的公共信息（D）、企业滥用企业产生的公共信息（E）、企业滥用第三部门产生的公共信息（F）、第三部门滥用政府产生的公共信息（G）、第三部门滥用企业产生的公共信息（H）和第三部门滥用第三部门产生的公共信息（I）。

目前学术界对于信息腐败的研究多集中于第一种类型的信息腐败，即政府利用政府产生的信息进行腐败，而其他类型的信息腐败研究甚少。政府作为公民的代理人，在警惕与防止自身信息腐败的同时，还要对企业以及第三部门利用公共信息进行腐败的行为实施有力监管。如果说政府是事实上最大的信息生产、收集、使用和发布的单位，是社会的信息枢纽，那么，商业渠道获得的信息就是数据的第二大来源。所以一方面要防止政府滥用信息的腐败，如同防止政府滥用权力一样，公共部门也有滥用信息的可能性，政府工作人员滥用个人隐私数据屡屡见诸报端。同时也需警惕的是，互联网巨头也会成为私人组织中的信息垄断者，比如阿里巴巴、腾讯、百度，这也是一种新型的垄断形式，同样可以向信息使用者收租。垄断信息，也意味着垄断了知识的源头，当其利用网络掌握的大量公共信息进行市场交易时，就产生了一种新型的腐败——信息腐败。

这种信息腐败相较于其他腐败类型，主要有四个特点。一是隐蔽性更强。一方面来源于多渠道的信息在传播过程中不会损害信息本身，其传播难以留下痕迹，因此信息腐败不易留下证据，给调查信息腐败的取证造成困难；另一方面，信息腐败专业性强，公众对其了解度低，不会引起公众过多关注，很多人对公共信息的认知还存在盲区，这就使得信息腐败潜行于人类社会。二是受害者的损失不易计算。上文提到的Face book点赞信息的泄露侵犯了用户的隐私权，考研试卷的泄露妨害了社会公平正义，而这些都是难以进行量化的。三是受害面大。在大数据时代，公共信息因其涉及人员的数量庞大，以及信息在当今社会对人的复杂影响，造成受害面大且难有一个代表实体来维权。四是民营部门、互联网服务等非权力部门为重灾区。随着大数据时代的到来，民营部门尤其是互联网服务部门借助于互联网传播信息的优点，在信息洪流中占据越来越大的份额，其内部人员利用职务进行腐败也频频发生。

防止信息垄断是预防信息腐败的必要途径，既要政府部门的信息公开，也要增强各方共管。一是加强政府监管，同时建立社会监管体系，建立严格的奖惩机制，震慑滥用公共信息使用权的政府部门、私人部门以及个人。二是提高监管的信息技术水平，以应对信息腐败中不易察觉的腐败证据。三是鼓励公民、新闻媒体参与监管体系，发挥舆论监督的力量遏制信息腐败。

扩展对腐败主体的认知，重塑反信息腐败意识是预防企业与第三部门信息腐败的重点。在该类型中，政府扮演的是监管者的角色，但由于认识不够和理念滞后，现有法律规章并没有将企业与第三部门纳入信息腐败的主体当中，对于企业与第三部门的规制也只是认定为简单的信息泄露罪，导致监管缺失严重。所以政府应该未雨绸缪，在防止私人组织滥用信息去谋利、实施威胁勒索、信息绑架方面制定严厉的监管法律。

提高公民信息意识，增强防范信息腐败能力是解决信息腐败问题的基础。随着信息时代的来临，信息成为一种重要的生产要素，影响公民生活的方方面面。但普通民众对信息在大数据时代的作用和价值了解不够，导致公民信息意识淡薄，对信息腐败的危害认识不足，造成信息腐败监管中缺失了强有力的公民监管环节。