国际法视域下的北极问题与中国的参与

文/那力

一、北极问题的内涵与性质

北极问题日益引起国际社会的广泛兴趣与关注，特别是2018年夏天北极热浪更加剧了人们的关切甚至忧虑。海冰融化，一方面使先前被海冰覆盖的北极航道，逐渐得以季节性的部分开通，北极航道具有巨大的经济价值，可使从亚洲到北美的航运距离缩短三分之一。另一方面，使北极海底与大陆架下的丰富的矿产石油等丰富的资源有了开采的可能。由于北极航道和北极海底石油等矿产资源部分位于北极国家的领海范围内，部分位于专属经济区、公海或国际海底范围，使北极问题变得复杂化。同时，气候变化，以及北极航道开通资源开发，使北极的生态环境面临巨大挑战。综上，北极问题的核心，其实是如何坚持可持续发展原则，正确处理开发利用与环境生态保护之间的关系。

北极的战略价值日益凸显，地域政治问题复杂而尖锐，有关国家之间在北极问题上的博弈方兴未艾。美国、俄罗斯、加拿大、瑞典、挪威、芬兰、丹麦、冰岛八国统称为北极国家，其中俄、美、加、丹、挪等五国为北极海洋的沿海国。北极沿海国与非沿海国之间，利益与诉求均有所不同。美苏之间，以及北大西洋公约组织、欧盟等国际组织，也在积极参与这一博弈，增加了问题的复杂性。

二 北极问题与国际法

●现状

当前涉及北极问题的法律体系是由国际公约、区域性公约、北极国家国内立法以及北极理事会的软法性规范构成的，呈现碎片化特点。北极法律体系的碎片化导致北极问题缺乏全面的、综合的、以生态为基础的、跨领域的管理，其中的核心问题是由气候变化带来的环境问题与威胁，不在现行体制的管辖范围之内。

《联合国海洋法公约》作为一个全球普遍适用的海洋宪章，是管理北极问题的最重要的国际法律文件。北极地区大部分是冰雪覆盖的海洋——北冰洋，而北冰洋的大部分是公海，其余为沿海国的领海、专属经济区和大陆架，各种海域的法律地位与各有关国家对海域的权利义务，都要以《联合国海洋法公约》的规定为准。这里有一个情况，美国是北极国家，却不是《联合国海洋法公约》的成员国，公约能否对美国适用？答案是没有问题的，对美国来说，《联合国海洋法公约》是国际习惯法。

然而，《联合国海洋法公约》没有也不可能在制定的时候就考虑到北极地区特殊的地理环境，因此只有其第234条（冰封水域）可以适用于北极水域，而且《联合国海洋法公约》并无专门的篇幅针对北极地区的法律地位、资源开发利用、科学考察、环境保护和军事化行动等方面的法律制度做出特别规定。

《联合国海洋法公约》重视海洋环境的保护工作，赋予各国以保护海洋环境的一般义务。公约专门以第12章规定海洋环境保护问题。该章把对海洋环境的污染源分为陆源污染、船源污染、倾倒污染与大气污染四个方面。目前，对北极威胁最大的是船源污染。航道开通船舶航行造成了油污、黑碳排放。然而，从长远来看，油气资源开发带来的污染会成为北极的主要环境问题。

对环境污染问题的管辖权是防止污染问题发生的关键。海洋法、海事法等有关国际法规定了几种管辖权，包括船旗国管辖权，沿海国管辖权，港口国管辖权等。传统上，在航行问题上，船旗国管辖适用多一些，因为其管辖利于航行的通行无阻，少受沿海国的干预。但是，在国际航行中，适用船旗国管辖，对保护海洋环境极其不利，而适用沿海国管辖则要好得多。在禁止或者限制捕鱼问题上，同样是应该多适用沿海国/港口国管辖，因为，船旗国都没有利益需要保护，而这与沿海国、港口国的安全与环境有关。此外，由沿海国，港口国检查，监督渔船捕鱼的合法性，是既方便，又有效的。

各国在管辖中适用什么标准，特别是环境标准，是采用国际标准，还是可以高于国际标准的本国自己的标准？这也是一个关系到既保证航行的通畅自由，又保护本国的海岸沿海环境的重要问题。而且，采用环境保护高标准的国家，也有可能是打着环境保护的旗号，实际上不愿意开放自己管辖的水域。《联合国海洋法公约》将北极水域定为敏感水域，给其沿岸国加拿大和俄罗斯制定高标准的权利。

除了《联合国海洋法公约》的原则规定以外，还有一些国际公约，特别是国际海事组织(I MO)主持制定的极地规则等国际法规则，也起到规范北极航行活动，防止减少环境污染的作用。北极理事会的《北极海空搜救协定》《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》是专门针对北极问题的地区性公约。目前关于开发北极油气资源的环境保护工作，有北极国家自愿参加的北极理事会主持制定的《北极环境影响评价公约》。关于北极地区的海域、大陆架的权属争议，虽然目前还没有激化为冲突或对峙，但有关国家确实在加强其存在感与竞争实力，特别是外大陆架问题，对国际社会影响很大。

●前景

由于当前北极环境保护法律的碎片化状态，以及北极在全球环境、生态、安全等方面的重大意义和影响，依靠现有的国际制度，不能使北极的国家管辖外的海洋环境得到适当的保护。

这里，公海渔业管理问题最突出，建立国家管辖外区域的法律制度最重要，有关国家之间的争议、博弈、利益冲突最复杂，问题实际上主要指向以北极理事会为核心的现行体制，该体制排斥北极域外国家对北极问题的参与。然而，北极以外国家在北冰洋有合法权益。要管理好北极海域，北极国家需要其他国家和国际海事组织等国际组织的支持与参与。然而，北极国家缺乏这样的政治意愿，不愿意北极外国家的参与，甚至，连北冰洋沿岸五国以外的其他北极三国，在一些问题上也受到排斥。

从地理构成、是否有主权和主权权利等方面看来，南北极之间似乎无可比性，但是，在环境保护问题上来看，二者有相似之处。两极生态系统都有其脆弱性，都是宝贵的资源，二者都受气候变化问题的影响。对北极体制的建立来说，南极模式是重要借鉴。管辖南极的是国际法，而北极受到有关国家的国内法管辖，附之以区域性的软法，其运作方式是进行国家间的，区域内的合作与协调。

具体而言，北极航行安全和环境保护的法律规制要进一步加强。北极的公海渔业问题，由于新通过的北极渔业条约禁止在一定区域内捕鱼，渔业资源的保护问题暂时得到解决。

但是，目前北极海域只有很少部分被设计为某种生物多样性保护区，因此，急需在所有国家管辖以外海域建立各种生态环境生物多样性保护区。这里的生物多样性保护保全系统特别弱，其统治原则依然是公海航行自由以及船旗国管辖原则。然而，在北极海域建立海洋保护区，面临着各种不确定性，包括其法律基础，包括与公海航行自由原则的兼容性等问题。

对北极未来环境与生态保护体制的构建，有以下各种建议。 一是创建覆盖全北极的国际协定，规制渔业特别是保护珍稀鱼类。二是建立海洋保护区，控制航运带来的环境风险。三是建立特别敏感区，减少航运带来的环境风险。四是设立北极国际公园，实行季节性或永久性关闭。五是将北极相关区域定为世界共同遗产。六是五个北极沿海国分割此区域，将其置于各国国内管辖之下，由各国独立管理。七是五个北极沿海国通过谈判达成协议，合作管理，其内容可以包括禁止商业捕鱼，建立区域海洋管理组织。八是缔结北冰洋多边条约，向所有国家开放。九是北极地区承受的最大压力，是要在北极海域建立国家管辖外区域，意即北极地区的生物多样性保护区域。第六和第七项的问题在于北极的环境保护，是北极国家的专利，还是更广大的国际社会成员的责任。

以上任何一项提议要想成为条约或协定，都要经过国家之间的利益权衡与博弈。北极国家首先要维护本国利益，然后才能考虑在此基础上是否需要建立一个国际条约，以及符合本国利益的条约内容。不仅北冰洋沿海五国，而且包括中国在内的几十个观察员国家、利益攸关者，都在积极参与这一重大博弈。博弈的焦点之一，就是确定北极国家管辖外海域的法律地位与性质，各国都力争在定位中使自己利益最大化。

北极理事会是目前北极治理的主体，但是其封闭性、结构不平衡、机制碎片化影响到其治理效能。北极未来的治理，是以现有的北极理事会体制为基础，还是另起炉灶，建立新的体制，是北极未来发展的关键，也是博弈的焦点。

在博弈过程中，各国要引用国际法上的概念、理念，来支持、支撑自己的主张与观点。国家公园（国际公园）、特设海洋保护区、世界共同遗产、人类共同关切事项、国家管辖外区域，这些概念在北极环境和生态保护中适用的可能性与必要性，都需要探讨和研究，提出主张。如为保护珍稀鱼种，防止过度捕捞，在特定区域建立国际公园性质的禁捕区、禁入区是否可行？设立功能广泛的“国家管辖外区域”（ABNJ），还是在联合国海洋法公约的基础上，施行各国在专属经济区的六大自由和公海自由？北极的公海下的国际海底及其资源，是否作为人类共同遗产来对待，世界各国都有份？还是排除域外国家？

我国提出的人类命运共同体概念，以全人类共同发展为目标，倡导共存、共建、共享等价值理念，与建构北极环境生态治理体制不仅高度契合，而且对其有引领、提升作用。全球性的环境生态利益、利害，已经超越国家、民族、宗教和社会制度，成为全人类的环境伦理观念。它深刻揭示了全人类的命运是休戚与共的，亦是国际法治水平的提升，全球生态与环境的保护和可持续发展，成为国际环境法、国际法的重要价值。将人类命运共同体思想引入北极海洋环境治理及其制度建构，高屋建瓴，达致北极的环境生态保护与资源开发、经济发展，各国利益与国际社会乃至全人类利益与利害的平衡与和谐。

三 中国与北极问题

中国作为近北极国家，作为北极的利益攸关者，对北极地区有国际法上的权利与义务，也在积极参与北极事务的国际合作，与各国共同应对北极变化带来的机遇和挑战。2007年起，国家海洋局开始组织有关专家开展北极问题的研究，编撰了《北极问题研究》一书，从政治、经济、军事、地理、法律等角度分析北极问题，对北极问题的各个领域如环境保护、北极航道法律地位、地缘政治、资源开发或合作治理等进行研究。2018年我国发布了“中国的北极政策””白皮书，向世界宣告我们的北极基本政策。作为崛起的、负责任的大国，不仅有权益要维护，也有责任要担当。我国提出的人类命运共同体概念与一带一路战略，特别是冰上丝绸之路概念，会对北极事务发挥重大影响，有助于支持我国的北极谈判和主张，贯彻我国的外交政策，发出在国际舞台上崛起的大国的声音，承担起为人类命运保护与开发北极的责任。

与其他有关国家一起，推进北极治理的全球化，而不是区域化，是我国参与北极事务与治理改革的路径。虽然有些北极国家对域外国家的参与持排斥与限制态度，但是我们已经有了参与的身份与地位。中国深受北极生态环境变化的影响，同时我们拥有日益雄厚的科技、资金市场为北极生态环境保护，资源开发，航道利用提供强有力的支持。本着尊重、合作、共赢的三大政策理念，促进北极地区的和平，稳定，可持续发展。