浅谈特色小镇政策对创建方案的影响——以广东省为例

■ 黄淑娟 HUANG Shujuan 李春俏 LI Chunqiao

1 政策出台背景

特色小镇始发浙江，成为从中央到地方都积极提及的热词，有一定的历史背景。作为一种新型的城镇化模式，对于出台培育特色小镇政策，主要基于以下几个方面的背景。

1.1 新型城镇化战略推进的突破口

党的十九大报告指出，我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[1]。中国城镇化过程中存在显著的区域差异，在让一部分人、一部分地区先富起来的战略指引下，地区间发展极不平衡，在城镇化过程中的资本、人才等资源都向大城市、特大城市、城市群集中，如此一来，将会导致中小城市的弱化、小镇功能的退化及乡村的凋敝，造成交通拥堵、空气污染、房价畸高的大城市病，制约了城市的可持续发展。所以，无论是从区域均衡，还是从振兴乡村角度，特色小镇都是一个承上启下的战略支点，是连接大中城市与乡村的重要枢纽，能够承接中心城区人口和功能疏解，是有效分流农村富余人口的蓄水池；又能辐射及带动农业农村的发展，是促进本地农民就地城镇化和推动现代农业建设。因此，特色小镇是推进新型城镇化战略的突破口[2]。

1.2 经济转型产业创新的新动能

当前，随着智能技术的广泛应用，消费从传统的生存型、物质型开始走向发展型、服务型、体验型的消费阶段，娱乐、通信、教育、医疗、保健等领域的消费出现了裂变性增长，社会对物质文化生活的要求更高，如今人们追求“体验经济”，促使其成为主要的生产力之一，而特色小镇可以承载这种“体验经济”。特色小镇通过对传统资源和高端要素进行配置重组，同时提供了高端要素资源配置的空间产品，满足人们多角度、多层次的差异性消费需求，搭建了有效供给和有效需求对接的平台，为我国经济社会转型增添新动能[2]。

1.3 乡村传统文化传承需求

在我国城镇化快速提升和经济高速发展下，城市文化、现代文化、西方文化对乡村地区传统文化造成罕见冲击。由于农村大部分劳动力均向大中城市转移，留守老人和儿童成为农村地区的主要人口，生产力严重下降，导致乡村地区的古村落、古建筑得不到有效保护，民俗民风、非物质文化遗产等面临消失的危险。把小镇的文化积淀与历史传承需要融入到产业发展、社区建设中。文化旅游类特色小镇建设，对于把历史文化的积淀与传承融入到文化产业及旅游产业之中的要求更高。这在一定程度上截留或者回流部分投资和劳动力，农村地区的民俗民风也有其发挥的空间，实现传统文化被动保护为主动保护。

2 主要政策及内容

2.1 中央主要政策内容

2016年7月，国家正式出台关于培育特色小镇的相关政策，在当年10月份颁布了第一批国家级特色小镇名单。随着国家对特色小镇的支持力度加大，地方政府纷纷响应，结合本地实际情况，出台了一系列加快促进地方省市特色小镇建设的政策文件。国家相关政策见表1。

2.2 广东省主要政策

广东省随后根据自身情况，出台促进特色小镇建设的政策，主要有《关于加快特色小（城）镇建设的指导意见》和《广东省特色小镇创建导则》。

广东省于2017年6月发布《关于加快特色小（城）镇建设的指导意见》，提出坚持规划引领、以人为本、突出特色、创新驱动，做精做强主导产业，转换增强发展动能，完善综合服务功能，全面优化生态环境，建设一批独具岭南魅力、产业特色鲜明、生态环境优美、形态多样的美丽特色小（城）镇，为经济持续健康发展提供新动力[3]。重点任务有：打造产业发展新平台、培育经济发展新动能、强化基础设施新支撑、增加公共服务新供给、建设美丽宜居新城镇、打造共建共享新模式、拓展要素配置新通道、激发城镇发展新活力。

2018年5月，为实现到2020年全省要建设100个左右省级特色小镇，指导各地、各部门开展特色小镇创建工作，广东省印发《广东省特色小镇创建导则》（以下简称《导则》）[4]。具体申报要求如下：①产业“特而强”；②功能“聚而合”；③形态“小而美”；④体制“新而活”；⑤效益“显而优”。同时，对申报材料、创建程序、验收命名、检测评估、工作保障都进行了相关规定，是具有详细评价指标体系的、符合广东省地方特色的一份完整的创建导则。

表1 国家特色小镇相关政策一览表

3 以广东省特色小镇申报为例

3.1 不同时期政策对特色小镇申报的影响

在《导则》颁布之前（2018年5月前），广东省特色小镇申报材料主要是按照国家发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》相关政策要求进行申报，《导则》发布之后，就按照《导则》中的新要求为准。就《导则》颁布前后两个时期的创建要求分析，主要区别在于申报材料的内容，表2就具体区别进行分析。

《关于开展特色小镇培育工作的通知》，重点在于打造产业新平台、经济新动能、增添新设施等战略目标，没有要求做具体的规划设计，而是对小镇做评估。此时的特色小镇尚处于探索阶段，国家及地方都还没有较为完整统一的创建导则，大部分是参照浙江省或实际情况进行创建方案编制。就笔者自己接触到的特色小镇申报创建方案，大多都是根据国家发布的《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》中的要求进行编制的。2017年6月，广东省印发了《关于加快特色小（城）镇建设的指导意见》之后，提出了八项重点任务，同时对产业、财政、土地、金融、人才等方面提供政策支持。并且要求广东省各地相关部门加强组织领导的作用。该指导意见更全面地落实特色小镇建设过程中各类要素的政策支持，补充国家住建部提供支持之外的各类政策。

经过两年的实践后，广东省在2018年5月提出了较为完善的创建导则——《广东省特色小镇创建导则》。申报的特色小镇应符合基础条件良好、目标科学合理，创建实施方案可行的要求，符合“产业链、创新链、资金链、人才链、服务链”五链融合的发展理念，促进“产、城、人、文、旅”有机结合，实现“宜创、宜业、宜居、宜游、宜享”发展目标，走出一条具有广东特色的特色小镇建设之路[4]。为更好指导特色小镇建设，《导则》中对各类材料，做了详细的说明，列举具体章节内容。

此外，《导则》对创建程序、验收命名、监测评估及工作保障方面做了要求及说明；并且提出了广东省特色小镇评价指标体系，量化小镇的具体资源、优势、条件、计划等方面的内容。

3.2 具体在实践中的影响

（1）方案要求深入，规划深度提高。最新发布的《导则》对创建方案的要求清晰深入。包括了对营商环境的分析；产业的转型升级问题，延伸产业链的两端，打造高端的产业发展平台；提出海绵城市、智慧城市等新型城市基础设施建设理念，相关规划方法和重点项目安排（图1）；打造多种社交空间和亲近自然的环境；提出融资方案和运营机制，重点建设项目的投资计划、效益。以上几个方面相较之前深度提高，结合具体情况，提出的方案可实施性、可操作性更高。

（2）成果要求多样，规划内容增多。规划成果由原来的一个增加到三个，增加了发展规划及概念设计。发展规划作为建设特色小镇的重要依据，深化、细化创建方案，特别是在基础设施配置、公共环境营造、投融资计划方面。概念设计是重要设施、重大项目的设计，同时要体现小镇独特风貌及景观（图2）。新增的两个规划作为创建方案的深化、细化，补充了重要事项的具体方案。

（3）融合发展，规划衔接。小镇总体布局要求有机结合“产、城、人、文”四个方面的内容。把宜居、宜业、宜游、宜学等多业态叠加，相互融合。同时做好与小城镇相关规划衔接工作，特别是和总体规划、土地利用总体规划、旅游规划等规划之间的关系。需要修改时，则要按照法定程序办理相关手续。

表2 不同时期政策的差异

图1 潼湖科技小镇

图2 开平赤坎华侨文化旅游小镇

4 结语

由浙江开始，带动全国特色小镇建设风潮，基于打造特色产业，构建特色小镇，盘活区域经济，提高小城镇竞争力。特色小镇是一种包含多种联系、相互作用的局部构成的整体。如何解决特色小镇中面临的整体性问题，是保障特色小镇可持续发展的核心。特色小镇的发展战略不同于常规思路，而是创新谋略，要在“特”上做足文章；特色小镇虽然包括众多内容，但还是以产业为立足点，是当下经济增长的新抓手，是一种新的机制，用以发展解决我国今后的城镇化问题。

这种新兴城镇化模式还处于起步阶段，国家及各地方政府都在探索符合国情的指导政策。为避免重蹈城市过度建设的覆辙，需要协调多方利益，制定标准。同时，不能机械模仿城市标准，需创新方法，推动特色小镇的健康发展。