美国土地开发权转让对中国城市发展的启示

■ 贺家宝 HE Jiabao 李 帆 LI Fan 程 赞 CHENG Zan

1 美国开发权转让机制概述

1.1 历史及法律依托

美国开发权转让（TDR）是指，土地所有人遵守土地开发的法律规定（区划条例或地方法律），放弃原有土地的开发权，并享有规定地块上允许的用途，以及获得开发建设的建筑面积、密度、容量或高度奖励[1]。是政府参与、市场主导下以保护农地、自然资源、生态环境、历史地标和引导土地开发为目标的一种政策工具[2]。

土地开发权最先来源于1947年英国《城乡规划法》中的土地开发权国有化制度规范，而在20世纪60年代发生的纽约中央火车站保护一案后，美国将此技术引入国内并自成一套体系，已发展的非常成熟。

美国20世纪70年代以前的开发权转让技术还是从属于各地方政府颁布的区划法，为了提高实际操作的运作效率，20世纪70年代以后，随着开发权转让计划的兴起，美国很多城市将开发权转让技术的制定与执行程序从区划法中独立出来[3]。法律地位也得到相应的提高。部分城市的立法过程见图1。

美国各地方政府，在不违背联邦政府以及州政府制定的法律和条约下，享有制定和实施法律与法规的权利。

1.2 转让过程中的关键因素

美国各地的开发权转让方法虽然存在不同，但是大体过程中一般都会涉及到发送区与接收区的建立、开发权分配、TDR银行设定、补偿机制设定等四大关键因素。

1.2.1 发送区与接收区的设定

发送区是指发送区域类型，包括较高空间使用价值、较高历史文化价值、较高资源保护价值、限制开发地区等。比如需要保护的农田、林地、湿地等生态敏感地区和历史街区、历史建筑组成的历史风貌区[3]。

接收区是指具有较高的开发潜力，可以容纳更多的开发容量及人口数量，且具有足够的基础服务设施或是足够的空间，可以建设更多服务设施的地区。另外，处于高开发压力区，有巨大的市场开发需求，政府及公众对提高开发强度给予支持的地区，也可以考虑设置为接收区[3]。例如城市开发的新区、城市复兴地区等。

政府部门一般都会在发送区域与接受区域分别设定开发密度限制以及开发密度鼓励政策，迫使发送地通过转移未开发的容积率来获得更高的收益。同时，在接受地设定严格的开发强度上线要求，想要获得额外的开发强度就只有通过TDR程序获得，以此来有效地促进开发权转移交易的形成（图2）。

1.2.2 开发权分配以及分配率的设定

在确定接收区与发送区后，相关部门通过一系列评估方法，规定发送地内一定的面积（建筑面积、土地面积）为一份开发权，在通过相关部门对每份开发权进行市场定价后进行市场出售。每次交易的开发权数量也会有相应的最低要求。比如，某发送地约定2hm2为一份开发权，在发送地2hm2上政府规定只可以建设1栋建筑。这1栋建筑在市场上的价值为10万美元，但在TDR程序上经过市场评估以1:4的分配率进入市场售卖，也就是原先1栋/2hm2通过TDR程序可以分配到4栋/2hm2的发展权，售卖价格达到40万美元一份开发权。这可以大大地增加发送地土地所有者的积极性。接受地的买家可以进行私下交易，但政府为了协调整个计划的实施，一般都会建立TDR银行为中间机构，对接受地的开发权进行统一买入，然后再出售给接受地的买家。当开发权数量足够多时，一般都会设置多个接受地。新泽西州松林地保护案就是一个典型的例子[4]。

1.2.3 TDR银行设定

TDR银行是由政府以公共资金出资成立的，购买、持有和卖出土地发展权的非营利机构，其目的是促进土地发展权的市场交易和稳定其市场价格，保障环境保护项目的有效实施。在1975年后，美国许多地方政府纷纷设立TDR银行，用来协助开发权交易市场的建立，也取得了很大成效。根据美国学者Rich Pruetz教授及Noah Standridge教授的调查研究，在全美20个最成功的发展权计划中，仅有华盛顿州的金恩郡（King County，Washington）、新泽西州松 原 林（New Jersey Pinelands，New Jersey）、佛罗里达州的棕榈滩郡（Palm Beach County, Florida）及新泽西州柴斯特非镇（Chesterfield,New Jersey）等4个发展方案设有TDR 银行，但这4个发展计划所成功保护的土地却高达7.48万hm2，所保护土地超过其他成功案例总和的一半[4]，可见TDR银行在开发权转让过程中扮演了十分重要的角色。

图1 开发权转让立法过程图

图2 发送地与接受地的开发限制与鼓励范图

虽然各地方政府设立的TDR银行功能会有所区别，但是大体上都相仿。TDR银行具有支出、购买以及出售的权利。支出、购买权利涉及TDR银行可以用不超过公平市场价的价格，从合格的发送地点购买开发权，并以不低于公平市场价的价格出售开发权；TDR银行可以使用资金促进发展权转让。例如，网页建设TDR站点维护以及与其他合作部门的相关支出等；TDR银行基金可用于支付为识别和验证发送和接收站点提供员工支持的费用，以及为TDR机构间审查委员会提供员工支持的费用；TDR银行基金获得的盈利可以对接收区城市提供便利的公共设施，以弥补高密度开发带来的环境问题。TDR银行的出售权利是指TDR银行出售发展权的价格，应等于或超过发展权的公平市场价值。发展权的公平市场价值由自然资源部门确定，并以各地方政府支付的发展权和现行市场条件为基础。

TDR银行通过政府支持以及其赋予的行政职责，对整个开发权转让有如下作用：①为交易程序提供资金支持，减少交易时间差；②提供计划补助金给各市政府，以补助因推动TDR法令需要筹备文件所需之费用；③建立且维护一个发展权转让注册机构，以登记所有发展权可能转让行为；④TDR银行基金获得的盈利可以支付交易过程中花费的支出，维持整个交易市场稳定[5]。

1.2.4 补偿形式确定

在整个开发权交易过程中，需要收到补偿的有发送地的土地所有者和接受地的土地开发者，以及接收区本身通过高强度开发所带来的环境补偿这几方面。

发送地区土地所有者的补偿形式在上文已有一定的论述，可以通过设定合理的分配率来进行资金补偿。在整个TDR程序开展之前，接受地与发送地一般都会签订协议，发送地的TDR银行或者相关政府会给接受地一定公共服务设施建设的补偿。而对于接受地中的开发商也就是买家而言，美国政府往往会对容积率设置双重上限。其中，一个是基本的开发强度控制，一个是适用于使用容积率调控时的奖励容积限制。奖励容积的形式较为多样，如额外增加的居住密度或住宅单元数、商业区的建筑面积、额外增加的建筑高度、额外增加的地块覆盖率等。开发商从TDR银行购买的发展权，基于一定的换算方式获得一定额外的开发强度（图3）。

越高的密度奖励越能够激励开发者购买发展权，但土地发展权市场需求最终还是由当地的住房市场决定。比如，在明尼苏达州的blueearth郡，如果开发者购买发展权，则可将开发密度提高3倍。不过，转入区只有具有充分的市场成熟度和发展承载力，才能够消化增加的开发密度，并形成足够的商业价值来支付额外的发展权转让费。因而，密度奖励的设置必须要在开发地资源和服务可承受的能力范围内[6]。

以上是关于美国开发权转让过程中的关键因素， TDR交易流程图见图4。

2 中国土地开发权转让机制概述

2.1 国内土地政策背景解读

中国的土地资源配置主要分为两个不同层次，城市的土地所有权归国家所有，土地使用权以国有出让或者市场土地竞拍的方式出售给开发商进行建设活动；而在城市之外的农村土地则属于农村集体所有，村民则自动取得农用地的土地承包经营权和宅基地使用权。基于中国土地资源所有制度的背景，决定了中国土地开发权制度体系也是复合的，并非像美国是单一的土地私有制，所以中国土地开发权转让也是分城市和农村两个层级来制定。

图3 接受地买家补偿形式图

图4 TDR交易流程示意图

我国城市建设用地上的不动产权体系可以分为三个层次，国有土地所有权、建设用地使用权与役权，而建设用地中的土地使用权可以依法流转，《物权法》第143条中规定：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。”这也为中国城市建设用地开发使用权转让提供了良好的法律基础。中国目前迎来“十三五”规划的热潮，城市发展面临着改革，从以往的开放式发展到如今的精明增长，政府也出台了很多类似的政策来促进城市发展转型。比如“城市双修”着重于生态修复以及城市修补，已经在海南第一批试点城市中取得了相应的成绩；广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78 号文），深圳市政府出台了《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新历史用地处置暂行规定》等系列文件[7]，加速推动了深圳市城市更新的运作，也为其他城市转型提供了样本。目前，虽然取得了显著成果，但在土地所有权转让方面，由于缺少技术以及政策方面的支持困难重重，相对于美国在土地资源合理分配上有很大的差距。

农村土地是属于农村集体所有制，村民合法拥有宅基地的使用权以及村内农用地的使用权，所以，农村土地发展权转让还与农用地相关联。随着城市不断扩张，侵入了农村地区，农地逐渐减少，国家也引起重视并出台了相关政策，1999 年国土资源部的文件《关于土地开发整理工作有关问题的通知》(国土资发[1999]358 号)和2005年颁布的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》中指出，“通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”[8]，旨在解决城市发展过程中城市建设用地与农用地的平衡问题。

2.2 国内土地开发者转让成果分析

由于中国土地资源所有制结构是城乡二元复合制，因此，目前国内土地发展权转让成果的空间分布主要是在城市地域以及农村地域中，它们之间的空间界限十分明显，与美国的许多跨边界土地开发转让案例不同。下文抽取国内发展历史中比较典型的例子予以分析。

2.2.1 城市区域

在城市发展阶段中，由于历史建筑破坏以及旧用地利用效率低下等原因，各大城市也在进行城市更新，在旧商业、旧工业、城中村、棚户区都有相应的成就。其中，城中村成为独立于城市与农村之间的一种存在，随着城市建设用地紧缺，城中村自身与城市发展格格不入，存在着土地利用效率低下、村内环境恶劣等问题。各地方政府随之出台了相关政策进行城中村整治以及修复工作，旨在提高城市土地利用效率。在全国范围内，深圳在政策制定、引导、技术手法等方面最为成熟。在深圳改造模式中，全面改造涉及到土地使用权转让，深圳城中村改造模式见图5。

深圳市蔡屋围村是一个具有700年历史的老村，2003年5月，深圳市政府确定改造方案，京基集团获得土地开发权，并与老村居民进行补偿协商，政府进行引导。2007年12月进行正式拆迁。2011年4月，京基100大厦在内的众多高楼大厦建成，由政府主导，市场参与，企业与村民捆绑式开发，为深圳城中村改造提供了模式。虽然大体上是成功的，但在当前，由于拆迁标准不一，政策层面上执行不到位等问题还是频繁出现。

深圳市渔农村是深圳首个整体拆除重建的“城中村”项目，改造用地4.66万m2，改造后的总建筑面积达到18.45万m2。也是通过政府主导，市场参与，村民合作的模式进行改造。这次改造成为原特区68个农村城市化地区城市化的示范。

深圳市大冲村改造计划在2005年被确定为整体拆迁模式，规划方案定位为“建设深圳市高新技术产业园区配套基地+新型现代化高尚居住社区”[9]，也是华润地产与本地居民捆绑式开发模式，政府负责社会事务等调配工作，在多方的积极合作下，最终成功地对大冲村进行了全面的改造任务[8]。

但是至今为止，几乎所有已完成改造的城中村只限于综合整治方式，真正进行全面改造的城中村数量很少。在改造过程中存在土地征收及改造成本的难题，土地产权与利益协调的困境，规划设计与容积率调整的矛盾还是一直存在[3]。

图5 深圳城中村改造模式示意图

2.2.2 农村区域

在中国，农村区域土地发展权转让主要是为了满足城市扩张的需求。中国农民宅基地有着十分明显的特征，大多数位于农田附近呈分散式布局，占地面积大，通常是城市居民的数倍。城市扩展会吞并周边一些农村地带，为了弥补占领的农民宅基地以及使用权和农地，政府会将农村居民迁入拆旧新建地，并且将城市扩张占领的农用地进行土地复垦，以此保证农地总量不变。

浙江嘉兴市早在2008年就推行了叫做“两分两换”的政策，即宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，推进集中居住，转换生活方式[9]。政府参照市场评估给予农村原有居民相应的现金或者其他实物补偿方式。浙江省部分城市也采取了同样的土地开发权转让方法，节约了不少土地。这个项目最大的特点就是利用土地开发权转让技术，让土地资源合理再分配。

重庆市在2018年12月4日成立了农村土地交易所，并开始试行“地票交易”，“地票”是指“包括农村宅基地及其附属设施用地，乡镇企业用地，农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”[10]，类似于可以用于转移的开发权。政府设定安置率以及价格基线，被转让的土地作为城市建设用地来开发建设。村民根据自己宅基地上的固有资产，结合政府划定的价格基线来获得“地票”。整个过程采用政府参与主导并与村民协商的办法，将农用地土地开发权转让为城市开发建设用地（图6）。

“地票交易”虽然是政府主导，市场参与较少，但却有美国开发权转让的雏形，农村土地即是发送区域，城市具体建设区即为接受区。政府作为调控的首脑，但目标却各不相同。美国是以保护农地为目标而进行开发权转让，而中国是以平衡城市发展过程中的耕地量不变为出发点，但整体成效还是很好。截至2011年7月，重庆市农村土地交易所在3年的时间内成交了194宗地票，价值103.3亿元，成交均价由120.3万元/hm2上升至250.5万元/hm2。

2.3 中国土地开发权转让问题汇总

从中国土地开发权转让的阶段性成果来看，国家乃至各地方政府，结合国情取得了卓越成果，但是放眼未来，还是存在一系列问题。

（1）从城市土地开发权转让成果过程来看，还是局限于政府主导，自由市场引导的模式，由于引导的缺失，导致实际项目进程缓慢，开发权转让积极性不高，在面临市场介入的情况下，考虑到开发成本过高，政府单方面无法承担的问题，往往会对市场妥协，导致实施难度加大。

（2）从开发权转让模式来看，结构比较单一，针对于城市具体地块改造寻求的开发权接收方，往往是由政府指定并与原改造地进行捆绑式开发，还未形成一个开发权转让体系，这会带来城市更新改造过程中的局限性。

（3）从深圳城中村案例来看，大部分改造后的容积率都要比以前高出很多，缺少对外部环境以及市场的评估，常常使得规划与改造开发强度指标存在矛盾。

（4）从农村土地开发权转让成果来看，虽然土地归农民集体所有，但在土地开发权转让过程中，农民的土地使用权以及开发权是捆绑式一并转让的[11]。

（5）相比美国，中国的整体土地发展权转让还处于萌芽期，缺少由上至下的开发权转让法律体制以及由下至上的市民反馈体系，转让技术还未成熟。

（6）相比美国土地开发权转让意图，目前中国土地开发权转让的动力还是基于城市发展扩张而需要对土地资源进行合理利用与分配，而在保护生态环境以及历史街区等方面应用较少。

2.4 中国土地开发权转让发展契机

现今，中国发展进入转型阶段，土地开发权转让技术是解决当前城乡建设问题最有效的手段之一，以下是中国全面推行土地开发权转让技术的优势条件。

（1）时代背景下该项技术日益受到重视。随着城市发展的推进，城市用地紧缺，发展趋势已经从增量规划慢慢转为存量规划，在寻求土地效益最大化的同时难免会涉及到土地权属以及开发权转让问题，而且这类问题正在日益被放大，国家以及各地方政府都在寻求更好的解决方式。

（2）目前，国内各地政府颁布的相关容积率调控、城市更新等政策，是土地开发权转让技术在国内全面展开的法律依托。

图6 地票交易流程图

（3）中国不同层面的政府在规划和开发领域具有绝对掌控权，对新技术开展时所遇到的问题能够在短时间内得到解决，是最有利的后台保障。

（4）国外已经有很成熟的技术以及相关案例，对土地开发权转让技术在中国全面实施提供了技术和理论支撑（图7）。

3 中国土地开发权转让发展的对策及建议

在中国实施开发权转让技术，首先得把土地使用权与土地开发权区分开，开发权转让可以包含土地上所有的开发权，也可以为未开发的部分。明确土地开发权转让的含义至关重要。

通过对国内目前开发权转让案例以及政策的分析，并参考美国开发权转让的技术体系，结合国情，提出以下几条促进开发权转让技术在国内全面实施的建议。

（1）制定土地开发权转让法律体系，明确法律地位。土地开发权转让涉及部门广，在美国有强有力的法律依托，要想在国内全面开展普及，合理且有效的法律政策制定是必不可少的。对比美国的法律背景，在参考联邦以及州制定的大型上位规划、各地方总体规划后，在区划法中制定了密度分区、容积率调控等有关开发权转让政策的主要依据，随后制定开发权转让的详细规章。在国内也可以借鉴美国开发权转让的法律制定结构。以自然资源部以及各城市制定的国家乃至区域的宏观规划作为参考，同时不能违反其中制定的相关规范，各城市可根据自身的特点，在控制性详细规划中制定有关开发权转让的核心技术规范，比如制定密度分区、容积率分区、容积率调控制度等。之后再针对具体细则，类似于发送区、接收区、开发权转让市场构建原则等，在各地制定专项法则，并授予一定的法律效应。在国内各规划层次将开发权转让进行相应考虑，并将最终权利落在各地方政府，不但可以保证为其提供强有力的法律依托，而且还可以在简政放权的情况下，让开发权转让技术实施起来更加灵活多变（图8）。

（2）建立完整的交易体系。目前国内的开发权转让案例都是捆绑式开发，开发权转让地与接受人都是特定的，转让对象也比较单一，这种方式在随后开发权转让技术实施阶段明显不能满足需求，因此，需要建立一个完整的交易体系。可引入美国的TDR银行或者其他类似的管理部门，将一定区域的容积发送区域统一考虑，并在区域内设定一系列城市发展需要的接收区域，由市场评估部门根据各地的情况以及市场因素，合理设定各个发送区域开发权的分配率，在不违反法律法规前提下，每一项交易都必须在TDR银行报备。在交易过程中难免会出现不公平现象，需要设定相应的交易上诉机构专门处理相关事宜（图9）。

只有将区域内的土地发展权进行统筹考虑，构建需求关系，充分考虑市场因素，让开发权转让对象、转让目标多元化。

（3）政府牵头，明确市场主导地位。中国以往的开发权转让都是在政府主导的情况下发生，导致类似于过程进行缓慢、结果偏离理想情况较大、利益不公平等问题的出现。实际上需要把开发权转让视为一种市场交易产品，政府应当充当的角色是宏观调控，制定合理的交易程序，在市场不稳定时做出正确的政策性决断，具体的交易细节应该留给市场去决定。这样才可以盘活整个交易市场，推进开发权转让技术的全面实施。

图7 土地开发权转让契机示意图

图8 土地开发权转让法律制定意图

图9 土地开发权转让体系构建示意图

（4）鼓励全民共同参与，增加影响力。一个土地开发权转让项目涉及到的并不仅仅是开发权发送区与接受区的利益主体人，也可以是交易项目外的机构与个人，例如环保部门、市场部门、城市历史保护部门等。多团体的介入不仅可以让开发权转让交易变得更有保障，也可使其更具影响力。因此，开发权转让交易前应该与多部门进行沟通协商，并形成一套完整的外部机构参与体系。

完整的开发权交易应当受到居民的认同，通过由下至上的形式，成立相关部门，将居民的意见进行反馈，结合实际情况制定出一整套符合民生的开发权转让体系。

4 结语

在新时代背景驱动下，由于中国不同地区土地资源分布不平衡，土地开发权转让技术可以有效地解决土地资源分布不均问题和促进城乡统筹发展。土地开发权转让技术在国内展开也是势在必行，相信在政府以及全民的努力下，通过学习国外先进的理论与技术，结合中国自身的国情，可以制定出成熟的土地开发权转让技术体系来顺应当前形势发展。