美国为何出现史上最长的政府停摆

张文宗

2019年1月19日，美国总统特朗普在白宫发表讲话，称愿意为一些非法移民提供暂时保护，以换取民主党控制的众议院批准用于修建边境墙的拨款。

2018年12月22日以来，围绕是否修建美墨边境墙问题，美国总统特朗普和国会民主党领袖相互掐架，以联邦政府拨款为要挟，导致联邦政府部分机构停摆，并打破克林顿政府时期“政府关门”21天的历史记录，约80万政府雇员被迫休假或在无薪水的情况下坚守岗位。2017年底，围绕“童年抵美者暂缓遣返”计划和建墙问题，两党内耗曾导致政府两度短暂关门。此次争斗更为激烈，表明建墙问题已经上升到事关特朗普政治生命和2020年美国大选结果的高度，标志美国的政治极化进入一个危险的阶段。

关乎特朗普的政治生命

2018年美国中期选举结束后，美国舆论就认为民主党控制国会众议院后，两党恶斗和府会纷争加剧可能导致政府关门频繁上演。果不其然，2018年12月初，特朗普总统在与民主党领袖会面时，要求国会在为联邦政府的临时拨款法中必须加入拨款修建边境墙的内容。参议院民主党领袖舒默回应称，民主党人愿意在2019财年为加强边境安全增加13亿美元的开支，但这笔钱不能被用于建墙。特朗普随后表示拒绝签署任何没有建墙内容的拨款法，维持联邦政府运作的资金告罄，部分机构开始停摆。此后，掌管“钱袋子”的众议院民主党人和特朗普多次协商，但分歧难以弥合。

美墨边境线约长3200公里，过去十多年里，为阻止非法移民持续涌入，美国在约1000公里的边界上修建了形形色色的隔离设施，主要是铁栅栏和铁丝网。但因为出于环保考虑美墨双方曾承诺不在格兰德河洪泛平原进行任何施工，使得现有隔离墙尚未完全连接，因此相当一部分来自墨西哥和中美洲的非法移民、毒贩和走私分子能够逃避美国边境巡逻人员的抓捕进入美国。特朗普认定修建隔离墙对于阻挡非法移民、毒贩和走私分子进入美国是管用的，因此要求美国政府出资修建高约15米的隔离墙，第一阶段建设费用为57亿美元。根据相关计划，美国政府希望2027年以前加固或更换651公里现有隔离墙、新增505公里隔离墙，从而使美墨陆地边界的一半都被隔开，整个工程预计耗资200多亿美元。

特朗普处处以前总统里根为榜样，但与里根在冷战后期自信地要求苏联“推倒那堵墙”（柏林墙）不同，特朗普如今则霸气地要“建设一堵伟大的墙”。建墙是特朗普在2016年大选中一项重要的竞选承诺。大选期间，特朗普关于墨西哥人“都是毒贩和强奸犯”的过激言论，在美墨两国引发极大争议。执政两年来，特朗普仍“矢志不渝”，不仅多次发表讲话为修建边境墙造势，还多次视察边境地区，并下令国土安全部启动为建墙招标的工作。2018年中期选举前夕，特朗普还渲染中美洲的“大篷车”移民问题，宣布国家进入紧急状态并派军队驻扎南部边境，辅助边境执法人员封堵非法移民进入美国境内。

实际上，修建边境墙只是特朗普移民政策的一环。为捍卫美国中产阶级，尤其是他口中那些“被遗忘的人”，特朗普宣布取消对“庇护城市”的联邦资助、加大搜捕和遣返非法移民的力度，甚至不惜采取“零容忍”的强硬态度。通过这些措施，特朗普试图巩固其在基础选民中的支持率。不过，尽管特朗普在经济和移民等政策方面使出浑身解数，美国政治的钟摆效应和民主党对基础选民的有效动员，还是使共和党在中期选举中丢掉了对众议院的控制权。对深陷“通俄门”“逃税门”等调查、处在民主党和自由派媒体“围剿”中的特朗普来说，寻求连任成了其延续政治生命、捍卫自身安全的头等大事。而为了这一点，特朗普除了兑现竞选承诺——修建边境墙外，似乎没有其他的选择。

权力之争让政府部门沦为牺牲品

特朗普“咬定青山不放松”，而民主党同样立场强硬。舒默和再度出任众议长的佩洛西在回击特朗普时表示，修建边境墙是“不符合道德、低效且昂贵的”。对每年有4万多亿美元预算支出的美国而言，57亿美元只是个零头。就加强边境安全而言，特朗普要的是一堵更高、更长和更结实的隔离墙，而民主党认为增加电子监控设备和巡逻力量则更有效。在特朗普的眼里，一座物理的高墙还是主权、安全和边界的象征，是“美国第一”的具体体现。而在民主党看来，墙“很不美国”，“美国的象征应当是自由女神像，而非30英尺的高墙”。

明眼人都清楚，两党进行的是政治权力之争，代表的是不同价值理念的冲突。面对2020年美国大选，在特朗普选择继续拥抱中下层白人蓝领之时，民主党却选择更紧密地依靠女性、少数族群等选民基本盘。长期以来，这些选民群体，尤其是拉美裔选民希望美国政府在移民问题上更加宽容，对背井离乡追寻“美国梦”的非法移民有更多同情。为了锁定这些选民的支持，民主党必须展现对抗特朗普的姿态。另外，在特朗普掀起本土主义、排外主义并以此改造共和党之际，民主党强调对移民的欢迎和对难民权利的维护，不仅符合其重视人权的政治传统，还可以借此占据道德高地，维护美国“山巅之城”的形象。

说到底，价值观冲突背后仍是权力之争，为此两党都在利用非法移民问题，而且手段都很极端。民主党议员曾猛烈抨击特朗普将非法移民与其子女分开拘押的“骨肉分离”政策，甚至呼吁废除移民及海关执法局。特朗普则大肆渲染非法移民带来的暴力犯罪和受害者的悲情，绝口不提那些从事普通美国人不愿干工作的非法移民为美国所做出的巨大贡献。两党都只盯着部分事实，且有意识地煽动选民的情绪，并不惜以政府关门和联邦雇员的福祉相互要挟。从这个意义上说，特朗普和民主党都是“不道德的”。

如果本着就事论事的态度，两党在移民问题上绝非水火不容。并非所有的民主党人都一味地反对建墙。2013年，民主党控制的参议院就通过两党一致支持的议案，内容包括为1100万无证移民提供归化为美国公民的路径、修建和修缮1100多公里的边境墙、改革家庭移民和工作签证项目等，但共和党控制的众议院却拒绝投票。同样，也并非所有的共和党议员都支持建墙。绝大多数生活在美墨边境地区的美国居民，出于维护土地私有和宗教信仰等方面的原因反对建墙，代表他们的九位共和党众议员均拒绝为特朗普的主张背书。移民问题非常复杂，修建边境墙只是其中一项，比较稳妥的解决方案是将其与其他问题挂钩，通过利益交换达成妥协。在“追梦人”的最终归化、打击毒品和暴力犯罪、加强边境管控以减少非法移民数量等问题上，两党是有共识的。只是政党私利压倒了妥协精神，使一揽子解决移民问题的立法一拖再拖，事到如今一方只能靠诉诸极端方式解决问题。

美国政治斗争将更激烈

联邦政府四分之一的部门停摆，不仅激起利益受损的政府雇员的不满，还影响到美国经济、甚至美国政府的信用评级。停摆越久，特朗普和国会议员面临的政治和经济压力将越大。

这场政治闹剧最终以何种方式收场，要看博弈双方“到底谁先眨眼”。一种可能是“双输”。特朗普若以非法移民危害国家安全为由，宣布国家进入紧急状态，可以行使总统权力动用联邦政府其他部门的经费或军费用于建墙。但根据美国宪法，税收支出用途的决定权在国会手中，如果出现这种情况，相关争端必然演变为一场旷日持久的法律诉讼。在这种情况下，特朗普会签署维持政府运行、但不包括建墙资金的临时拨款法。另一种是“体面的双赢”。由于民主党和大多数美国民众不支持建墙，特朗普也曾表示可以“放弃水泥墙而选择钢铁墙”，双方可能在边境地区搭建更多钢铁栅栏达成妥协。这既可以让特朗普宣告胜利，同时民主党人也可以说他们阻止了修建边境墙。当然，特朗普或民主党其中一方也可能在压力下首先让步，而更可能的场景是双方同意为政府提供拨款，但为加强边境安全投入更多资金。

即使联邦政府重新开张，也并不意味着斗争的缓解。恰恰相反，这次美国历史上最长的政府停摆，揭开了特朗普和民主党更激烈斗争的序幕。随着幕布拉开，角逐2020年美国大选的政治大戏将上演。至少在未来两年，民主党必然将加大对特朗普“通俄门”“逃税门”“竞选资金门”的调查力度，加大对其施政議程的干扰，而誓言要砸烂一个旧世界的特朗普绝不会束手就擒，美国“全方位的政治战争”对美国和世界意味着什么，这个问题远比建墙问题更重要。

（作者为中国现代国际关系研究院美国所美国政治研究室主任、副研究员）