以跨境动物疫病区域化管理试点为契机提升瑞丽市动物卫生监督执法能力的建议

戴丙亮

云南省瑞丽市动物卫生监督所，云南瑞丽678600

动物卫生监督执法工作既是保障畜牧业健康发展和畜产品质量安全的重要关口，也是确保公共卫生安全和人民群众生命财产安全不可或缺的重要工作。2015年3 月，国家四部委批准同意云南省在边境地区选择一定区域开展跨境动物疫病区域化管理试点工作，实施跨境动物疫病区域化管理、偶蹄动物跨境移动及屠宰加工监管[1-2]，瑞丽市被省政府确定为试点县市。新形式下保障瑞丽市跨境动物疫病区域化管理试点工作有序推进，结合瑞丽市当前动物卫生监督执法工作现状和存在的问题，就如何提升瑞丽市动物卫生监督执法能力提出几点建议，供读者参考。

1 瑞丽市跨境动物疫病区域化管理试点项目概况

1.1 项目背景

瑞丽市地处云南省西部，西北、西南、东南三面与缅甸联邦共和国毗邻，国境线长169.8 km，边境犬牙交错、山水相连，没有天然屏障，有大小非正式出入境通道36 条，是云南边境线上界碑最密集和渡口通道最多的地段，是中国对缅贸易的最大陆路口岸和通向东南亚、南亚的重要门户。长期以来，受宗教信仰、消费习惯等因素的影响，瑞丽与周边国家（缅甸、印度、孟加拉国）对肉牛需求的市场差异较大，这些国家对牛肉的消费量低、缺少消费市场，产品价格也明显低于中国，在市场价格和经济利益的驱动下，牛贩子通过非法贩运把周边国家养殖的活牛和生产的牛羊产品走私进入境内，并通过云南流入到内地，对我国食品安全和畜牧产业发展构成严重威胁。由于地理位置特殊，瑞丽已成为非法贩运国外偶蹄动物及其产品的主要通道[3]。

在非法入境偶蹄动物成为既成事实且客观上又难以有效防堵的情况下，如何规范有效地管控偶蹄动物入境，通过深入调研、充分论证，结合国家赋予瑞丽开发开放试验区先行先试的优惠政策，瑞丽提出拟在特定区域通过建立入境偶蹄动物检验检疫特殊监管区，来解决非法入境偶蹄类动物问题，从而实现对规定动物疫病的安全管控，并在此基础上指定准入通道，“开正门、堵偏门”，准许无规定动物疫病区动物进入隔离场，进行检验检疫、屠宰加工、肉品检验、上市销售和调运。实现非法入境偶蹄动物及其产品有序流动、有效管控，既能达到控制活牛非法流动，防止口蹄疫扩散蔓延、传入我国内地，又能合理利用境外肉牛资源，保障全国畜牧业生产安全和促进当地畜牧业发展，提高农民收入，增加税收。同时对促进中缅合作，增加缅甸边境百姓收入、减少境外疫病传入内地的风险、增强边境交流和促进守土固边工作亦具有重要意义。

1.2 项目来源

2015年3 月，国家四部委批准同意云南省在边境地区选择一定区域开展跨境动物疫病区域化管理试点工作，包括跨境动物疫病区域化管理、偶蹄动物跨境移动及屠宰加工监管。瑞丽市被云南省政府确定为试点县市。

1.3 项目总体思路

围绕国家“一带一路”战略、云南面向南亚东南亚辐射中心建设的总体部署，按照堵疏结合、管理规范、风险可控的要求，强化跨境合作、双线防堵、加工利用等措施，加强出入境检验检疫、边境动物疫病防控、动物卫生监管、打私综合治理等工作和境外动物非疫区建设，引进高水平肉牛屠宰加工龙头企业，实行肉牛进口、隔离检疫、屠宰加工一体化、产业化经营，逐步形成以境外养殖为基地，边境防堵管控为纽带，跨境动物疫病防控合作为保障，定点屠宰精深加工为手段的跨境动物疫病区域化管理新模式[4]。

1.4 项目主要建设内容

建设境外动物疫病防控等效区、境外进境动物隔离检疫场，进口屠宰用肉牛指定口岸（通道）、境内进境动物隔离检疫场、肉牛屠宰加工园区、动物卫生监督执法能力和动物疫病防控能力建设等内容。

1.5 项目推进情况

按照“区域管理，风险可控”的原则，参照世界动物卫生组织（OIE）对动物疫病实行区域化管理的国际通行做法，强化跨境动物疫病风险防控和区域化监管，保障食品安全、公共卫生安全和畜牧业生产安全。

1）境内试点工作推进情况。一是指定口岸查验场基础设施正在抓紧建设中；二是境内进境动物隔离检疫场建设工程基本完成；三是进口肉牛专用通道已建成；四是境内设计年屠宰规模50 万头的弄岛农畜产品加工产业园区，已完成一期工程年屠宰20 万头的肉牛屠宰加工厂建设。

2）境外试点工作推进情况。一是缅甸商务部于2017年10 月9 日正式发布批准活牛合法出口文件；二是境外免疫无疫区划定、隔离场选址等工作正在积极与缅方磋商；三是引进的试点项目龙头企业牵头成立企业联盟，并在缅甸注册成立了公司，在境外投资建设肉牛育肥基地、境外隔离观察预检场，推进境外免疫无疫区建设，为合法合规进口肉牛做好充足准备。

2 瑞丽市动物卫生监督执法能力现状

2.1 瑞丽市概况

瑞丽市地处云南省西部，祖国西南边境前沿，隶属于德宏傣族景颇族自治州，全市总面积944.75 km2，辖6 个乡（镇）、2 个开发区、2 个农场，29 个村委会和10 个居委会。拥有瑞丽、畹町2 个国家级口岸、2个国家级边境经济合作区和姐告“境内关外”特殊监管区，是我国进入南亚东南亚最便捷的陆路通道和走向印度洋的战略支点。1989年被国务院定为沿边开放城市，1998年被国务院批准为“优秀旅游城市”，2010年被国家列为重点开发开放试验区。

2.2 瑞丽市动物卫生监督机构基本情况

1）市级机构设置。因瑞丽市与畹町经济开发区合并实施同城化管理，保留了原畹町经济开发区动物卫生监督所为直属市农业局事业单位，承担畹町经济开发区（含畹町镇）所有涉牧工作任务。在瑞丽市设置县级动物卫生监督机构2 个，分别是瑞丽市动物卫生监督所和瑞丽市畹町经济开发区动物卫生监督所。瑞丽市动物卫生监督所核定人员编制18名，现有人员29 名，实际在岗人员24 名，其中：在编在岗人员11 名、编外在岗（临聘协检员）人员13名，在编不在岗（外借）5 名。现有人员结构：专业技术职称结构为高级职称7 人、中级职称3 人、初级职称6 人、其他13 人（临聘协检员）；学历结构为大学本科11 人、大学专科7 人、中专2 人、高中4 人、初中5 人；年龄结构为55 岁以上2 人、50～55 岁1人、40～49 岁5 人、30～39 岁13 人、30 岁以下8 人。承担主要职责：一是向瑞丽东一、瑞丽姐告2 个牲畜定点屠宰场派驻检疫员，2 个屠宰场日平均屠宰量超过400 头；二是对市区5 个动物产品交易（农贸）市场开展检疫巡查监管；三是对全市28 个兽药、饲料经营门店，178 个畜禽规模养殖场的监管，尤其是养殖场分布零散全年至少对所有养殖场巡检不少于2 次；四是对全市动物防疫工作、动物产地检疫工作的监管，开展“瘦肉精”抽检等工作；五是查办涉牧违法案件。瑞丽市畹町经济开发区动物卫生监督所核定人员编制8 名，现有人员8 名，其中：在编在岗人员7 名、编外在岗（临聘协检员）人员1 名、在编不在岗（外借）人员1 名。主要承担职责：负责畹町辖区1 个牲畜定点屠宰场的检疫、1 个动物产品交易（农贸）市场检疫巡查监管，4 个兽药饲料经营门店、12 个规模化养殖场的监管，动物防疫及防疫监督、畜牧业生产发展等所有涉牧工作。

2）乡级机构设置。全市有6 个乡（镇）和2 个农场，除畹町镇外，其余5 个乡镇和2 个农场设立为农业综合服务中心，由农业综合服务中心承担涉牧工作。共核定畜牧兽医事业人员编制21 名，现有人员21 名，其中协检员1 名。全市36 个村委会（办事处），按一村一名配备了36 名村级动物防疫员。主要职责：承担本辖区牲畜定点屠宰场（点）检疫工作、乡村集市动物产品交易监管、动物防疫、动物产地检疫、畜牧业生产发展等所有涉牧工作。

3 瑞丽市动物卫生监督执法能力存在的主要问题

3.1 执法人员素质参差不齐

执法人员素质偏低，执法人员素质参差不齐，执法水平不高[5]，对贯彻《动物防疫法》的动物疫病预防为主、以检促防的工作方针难以落到实处。动物卫生监督既是一项管理性很强的执法工作，又是一项技术性很高的业务工作，需要一定素养和技术的人员来执行，目前动物卫生监督所在职人员中专业技术人员少，年龄偏大，临聘协检员多，难以适应新的形势要求。

3.2 编制不足，体制不顺，执法力量薄弱

动物卫生监督的监管面广且散，服务全体群众，需要充足的人员做该项工作。瑞丽市动物卫生监督所除去派驻牲畜定点屠宰场专职检疫员外，现实际只有7 人在岗承担市动物卫生监督所执法监督及日常其他业务工作，工作任务重、压力大，人员严重不足。乡镇没有派出机构，产地检疫、乡镇屠宰场（点）检疫工作均由乡镇农业服务中心来承担，从事动物卫生监督执法人员没有得到明确，不能适应新时期动物卫生监督执法的要求[6]。现有人员及编制难以把监管工作做到纵向到底、横向到边。加之，瑞丽市跨境动物疫病区域化管理试点工作的实施，更显机构的滞后和人员的不足，无法保障有效查堵和打击违法贩运活体牛出项目试点区域。

3.3 未设置固定的动物卫生监督检查站

按照跨境动物疫病区域化管理试点工作的总体思路，禁止活体牛出项目试点区域的要求，目前未设立有固定的动物卫生监督检查站，仅凭现有的动物卫生监督资源无法实现禁止活体牛不出试点区域的目标。

3.4 动物卫生监督执法经费严重不足，制约着监督监管职能

根据国家取消检疫收费后，动物卫生监督执法经费实行同级财政负担的原则，市动物卫生监督机构所需执法经费理应由市财政保障，但市财政仅负担人头经费，对动物卫生监督执法工作经费投入很少。动物卫生监督定期不定期检查、防疫条件实地审查、“瘦肉精”监测、办案、检疫等职能大大受限；人员培训、普法宣传难以开展。

4 提升瑞丽市动物卫生监督执法能力建设的建议

4.1 加强动物卫生监督体系建设，建设一支高素质的执法队伍

借此轮机构改革和瑞丽市实施跨境动物疫病区域化管理试点工作的契机，进一步推进畜牧兽医管理体制改革，使各项改革措施落实到位。

1）加强基础设施建设，改善执法监管条件。改善动物卫生监督机构办公条件，装备通讯、交通、取证、监控等执法办案、现场快速检测、调查取证仪器设备，使动物卫生监督机构有与其工作职能相适应的办公场所和提高动物卫生监督执法所需的装备水平。强化产地检疫、屠宰检疫、养殖场（户）防疫监督和动物及动物产品流通监管，严防严控动物疫病通过流通环节跨区域传播。

2）扩编增员，配强配齐市、乡两级动物卫生监督机构、人员。设立乡镇派出机构，为市动物卫生监督所派出机构，延伸监管，进一步加强和完善乡镇动物产地检疫报检点建设。重点加强对承担向境内进境动物隔离检疫场、进口肉牛屠宰加工厂派驻官方兽医的弄岛动物卫生监督机构的改革力度，保障新形势下瑞丽市跨境动物疫病区域化管理试点工作的顺利、有序实施。

3）设立动物卫生监督检查站。在出瑞丽市县境的重要交通道口设立瑞丽市动物卫生监督检查站，强化公路检疫监管，严密防范活体牛出项目试点区向内地流动。

4.2 建立动物标识及动物产品可追溯管理

按照生产有记录、信息可查询、流向可追踪、质量可追溯、责任可追究的基本要求，建立动物标识及动物产品可追溯体系，实施动物及动物产品的全程可追溯管理[7]。加强动物监管信息化建设，利用“互联网+动物卫生监督”信息化管理模式，实现实时查询、有效监管和可追溯。建立统一的动物卫生及动物产品安全监管信息平台，实现进口肉牛报关信息、隔离观察、检疫审批、官方兽医出证、产品调运监管等业务信息的统一管理，全面提升动物卫生监督信息化水平。一是与海关建立有效衔接机制，建立进口肉牛信息共享和可追溯制度；二是建立健全辖区内养殖的肉牛的动物标识及动物产品可追溯管理制度。

4.3 健全完善动物卫生监督公共财政保障机制

依照《动物防疫法》和国家有关规定，各级动物卫生监督机构履行动物卫生监督执法职责所需经费，包括人员经费以及监督检查、行政许可、行政强制、行政处罚、人员培训、动物卫生监督证章标志等工作经费，应严格全额纳入当地财政预算，从根本上解决动物卫生监督执法作为政府公共服务法定职能的定位问题。并形成长效机制，确实解决动物卫生监督执法经费不足的问题，真正保障动物卫生监督执法的各项业务工作的开展。

4.4 建立联防联动机制，加大打击走私力度

依托打私办，由公安、边防、海关、农业等部门共同建立信息互通的联防联控机制，扩大信息源，加强对非正规通道的堵截稽查和控制区监管工作；加大对走私贩运动物入境案件的查处力度，严厉打击走私贩运动物入境的违法行为。与公安、市场监督管理部门建立联合执法长效机制，扩大打击面，做到打击一个、震慑一片，维护好肉品市场、兽药经营的良好环境。

4.5 加大培训和宣传力度，营造良好的执法监管氛围

1）注重执法人员培训。要坚持定期组织开展执法人员培训，邀请省、州动物卫生监督所、县纪委、检察院等有关部门领导就业务方面的法律法规、警示教育案例及《刑法》《行政诉讼法》《行政复议法》等有关法律进行授课，提高动物卫生监督执法人员的执法能力和执法水平，增强执法人员的自律意识。

2）加大宣传力度，营造人人重视畜产品安全的良好社会氛围。结合当地实际，对涉及法律法规、政策的典型案例进行宣传，普及相关工作的法律知识，提高相关单位和个人知法守法意识，增强广大群众对动物卫生安全意识和病害动物产品的鉴别能力，以及管理相对人守法经营意识[8]。充分挖掘各种宣传资源和手段，力求做到电视里有影像、广播里有声音、报刊上有文章、网络上有报道、乡村里有专栏、道路边有口号，坚持媒体宣传与现场宣传相结合，专业媒体与大众媒体相结合，广泛宣传与重点宣传相结合，灌输式宣传与典型示范宣传相结合，力求贴近实际、贴近生活、贴近群众，不断增强动物卫生安全宣传的吸引力、影响力和感染力；营造人人关心畜产品安全，人人重视畜产品安全的良好社会氛围。