浅析基层检察机关如何有效进行内部控制监督与评价

摘 要 随着《行政事业单位内部控制规范》的全面实施，基层检察机关内部建设制度建设基本完成，只有从单位层面进行有效的监督与评价，才能更有力地推动内部控制的由虚到实，从而更好地实现内部控制建设目标。本文将从内部控制评价入手，结合基层检察机关工作实际，对内控监督管理机制加以探讨。

关键词 内部控制 监督 自我评价

作者简介：田思宁，天津市和平区人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.156

一、基本概念

内部控制监督是对内部控制建立与实施情况进行监督检查，包含了内部控制自我评价、内部监督、外部监督等三个层次。

三个层次中，内部控制自我评价是最重要的组成部分，它是指由单位管理层负责实施的，对单位内部控制的有效性进行评价，形成评价结论并出具评价报告的过程。

内部监督是单位内部有关部门对内部控制建立与实施情况进行的监督检查。内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。

内部控制的外部监督是指由外部有关部门对本单位内控实施情况进行监督检查，主要是上级机关、政府相关部门和社会独立审计机构等。

二、基层检察机关内部控制监督与评价具体实施要求

（一）开展内部控制评价

《行政事业单位内部控制规范》中对于开展内控评价基本为比较原则性的规定，可操作性有所欠缺。现借鉴企业内控评价指引》等规范，从内控自我评价的组织、内容范围、操作标准、方法和流程等四个方面进行梳理。

1.组织实施。基层检察机关开展内控评价需要成立高层次、权威的内控评估领导小组来推动相关工作，并且要组建内控评估工作小组承担具体内控评价工作。内控评估领导小组应包括主要院领导和相关职能部门负责人，以保证内控自我评价工作能得到领导班子和全体干警的支持，并对内控自我评价承担最终责任，对内控自我评价报告的真实性负责。

内控评估领导小组应审核批准评价方案，组成内控评估工作小组。内控评估工作小组应由内审部门或专门的内控自我评价部门牵头，根据院领导班子授权负责内控自我评价的具体组织实施任务，承担评价工作方案的拟订与组织实施、沟通反馈、内控自我评价报告的编写、整改方案的审核、督促实施与完成情况验证、内控考核方案的验证等职责。

各业务部门建立日常监控机制，开展内控自查、测试和定期检查评价，针对内控缺陷拟定整改方案和计划，提供总结方案，并及时与内控评价工作小组进行沟通、反馈。

2.评价内容范围。内控自我评价应贯彻全面性原则，应以机关内部控制制度为依托，围绕风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督等要素，确定内部控制评价的具体内容，对内部控制设计与运行情况进行全面评价，涵盖基层检察院业务办理、日常办公、人事管理、综合保障等重点工作和项目。

3.操作标准。应当以《行政事业单位内部控制规范（试行）》为基本标准和依据，同时参照《人民检察院检察院财务管理制度制度》、《基层检察院内部控制管理手册》等相关规章制度的要求，制定《内控测试提纲》，包括评价对象、责任部门控制要素、评价情况、运行有效性评价指标等要素。重点关注与风险评估与控制活动中关键控制点及重点岗位责任的运行反馈。同时，设计提纲时应考虑内外部审计、纪检监察部门、巡视检察等历次审计、检查中发现的问题及整改情况。

4.方法和流程。内控评估工作小组在对本单位进行现场测试时，可以综合运用个别访谈、调查问卷、专题讨论、穿行测试、实地查验、抽样和比较分析等方法，充分收集内部控制设计和运行是否有效的证据，按照《内控测试提纲》的具体内容，如实填写现场测试工作底稿，研究分析内部控制缺陷。

结合内控自我评价工作底稿，内控评估工作小组应及时编制内控自我评价报告，并报送内控评估领导小组。经院领导班子最终审定、签字后正式定稿。对于认定的内控缺陷，应结合院领导班子、内审部门和纪检部门的要求，提出整改建议，明确整改责任，并跟踪其整改落实情况。对已经造成损失或负面影响的，应追究相关人员的责任。

（二）组织内部控制监督

内部控制的内部监督是检察机关内部专门独立部门对内部控制建立与实施情况进行的监督检查。

工作中，可成立由纪检部门主要牵头、各部门专门人员参与的内部审计工作小组具体负责。内部审计部门应定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况、“三重一大”项目运行情况、预算执行与决算情况、业务案件办理情况、内控关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内控存在的问题并提出改进建议。内控审计的方法包括访谈、问卷调查、专题讨论、实地查验、抽样和比较分析等，与内控自我评价的方法无明显区别。

（三）重视外部监督力量

司法体制改革后，基层检察院外部监督主要由上级检察机关、市级财政部门和以及审计机关承担，同时应充分结合纪检、监察等部门的作用，构建严密的外部监督网络。此外，检察机关还可以通过聘请会计事务所等专业资质第三方进驻的方式，为机关提供定期的、专业化的、持续的内控建设和监督建议。

三、基层检察院内控评价监督工作中存在的实际困难

（一） 内部控制实施环境基础较弱

当前基层检察机关内部控制实施尚属起步阶段，加之司法体制改革部门变动等因素，给单位内部控制监督与评价带来了一定困难。

其一，内控建设基础不牢，单位层面上的重视程度和知识储备不足，对内控实施的执行上还存在着差距，导致内控实施的评价与监督不能完全到位。

其二，内控实施范围有限，基层检察机关内部控制的重点主要是以财务管理为主导的重点领域经济控制为主，对检察办案业务质量、日常办公、人事管理、后勤保障等方面涉猎不多，没有形成内控管理系統，不利于内控的评价与监督。

其三，基层检察院受行政机关组织架构和人员编制的影响，难以单独设立内部控制职能部门，内控工作往往由财务部门牵头负责，其余业务部门参与度不高，培训管理和人才培养上投入不足，没有形成浓厚的内部控制监督氛围。

（二）业务层面执行与监督相混淆，评价效果不佳

一是评价和监督体系不完备，人员组成上内控评价小组不明确，可能与内控执行部门可能存在重叠，独立性和专业性难以保证，无法对内控制度建设和实施做出有效评价。

二是内部监督审计机制难以建立。多数基层检察机关因人员不足等原因，未成立专门内部控制监督部门，内部审计开展上范围不广、频次不高，造成监督职能不能充分发挥。

（三）外部监督滞后

基层检察院内部控制外部监督主要是财政部门和审计部门。相关部门监督角度多局限于财政和经济方面的专项审计，覆盖不广，且监督的频次和实效性有限，多数未事后监督检查，对内部控制的考量上有所欠缺，易出现走形式的情况。

四、对策探讨

（一）夯实内部控制建设基础

一是要明确院领导在内部控制建設中的主体责任，加强院领导班子对内控制度评价与监督的重视程度，充分理解内控对优化全院各个环节管理、从制度层面保护干警的积极意义，把内控工作作为一把手工程来抓。二是要结合改革要求，不断完善机关内部控制制度，拓宽内部控制监督范畴，逐步推进基层检察机关重点业务全覆盖，健全内控组织结构和工作机制。三是加强培训宣传，严格落实内控责任，营造“一把手负责，全员参与”的内控良好氛围。

（二） 严格内控执行与监督相分离

内部控制的评价和监督是确保内部控制建设不断完善和有效实施的关键环节。基层检察院要克服困难，严格内控监督制度设计，成立专门内控评价监督职能联合工作小组，使得执行与监督相分离，确保评价监督落到实处。同时，加强内部审计要求，开展定期与不定期检查，实现制度层面和执行层面的双重监督。此外，在监督过程中还需重视奖惩机制的作用发挥，形成内部监督动力，对违规者严格追查和处理，保证制度控制有效实施。

（三）借助外部监督优势，提升内控建设效能

一是充分结合财政和审计部门的外部监督结果，将其纳入基层检察院内部控制日常监督范畴，不断改进和增强内部控制筹划性和前瞻性，更新关键控制点要求，减少外部监督的滞后性。二是重视上级检察机关的指导沟通，密切与其他基层检察院的学习沟通，及时规避本系统中出现的普遍风险，不断强化内控监督管理。三是拓宽内控评价监督视角，可以有选择性的聘请专业第三方进行学习培训，找出内控建设盲区，丰富知识储备。

本文仅从内部控制监督与评价的基础概念和方法上做了初步阐述，实践操作中，基层检察机关自身内控机制的建设并非一蹴而就，需要多方面的齐抓共管和共同努力，在持续推进中不断走向成熟。

参考文献：

[1]张爱民、邢琳华.高院内部控制的评价和监督.http：//sjc.gsau.edu.cn/info/10447/13 09.htm.

[2]陶莉娜.行政事业单位内部控制评价和监督问题初探. https：//www.taodocs.com/p- 150481807.html.