论行政执法裁量的行政规制

摘 要 行政执法是行政权实现的重要途径，在现实执法过程中，有大量行政执法裁量权的存在，一方面，增强了执法办案的灵活性，但另一方面，公权力的运行，使其有了寻租的空间，目前，各个地方都对行政裁量权有了管控与措施，大都存在在立法与司法控制的领域，本文主要从行政控制方面对行政执裁量权进行探讨。文章主要对以下几个方面进行论述，首先对行政执法裁量权的概念及其现状进行描述，在此基础上，探究了立法、行政和司法控制三者的区别比较，最后主要就行政控制方面提出了完善的途径和建议，由此希望行政执法裁量能够更好的在社会生活中贯彻。

关键词 行政执法 裁量权 行政控制 裁量基准

作者简介：梁爽，河北大学研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.124

在如今的行政管理的过程中，行政机关或行政执行者与行政相对人一直处在一种管理与被管理、允许与被允许、执行与被执行的体系中，相对而言，行政相对人处于十分弱势与被动的地位。因此，在双方发生的行政法律关系中，如果法律、法规有明确的规定，说明事实清晰明了，即可按照规定执行。但在很多情况下，法律法规的规定都会给予行政机关一个合理范围，赋予行政机關裁量的权利，使其能在各种各样复杂的情形下能够做出对相对人来说更为合理的决定，对维护行政相对人的合法利益起到了至关重要的作用。这种裁量的权利通常贯穿事实认定到做出决定的全过程，诸如对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。

一、行政执法裁量权的概述

主流观点认为，行政裁量是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则，自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自行做出决定的权力。从这个定义中可以得知行政主体即行政机关在实施行政管理的过程中，很多情况下都是根据自己的主观意志来进行判断的，而做出判断的依据则是立法目的以及应当遵循的行政法的基本原则，在规定的范围内做出更适合相对人的行政决定。

从上文可以看出，在裁量的范围内，行政机关的裁量选择集中体现行政法的合理性原则或比例原则。

首先，行政执法裁量权的行使要遵循合法性原则。遵循合法性原则是行政机关与行政执法者行使职权的最低准则，它保护的是行政相对人最根本的权益。在全力建设社会主义法治国家的过程中，依法治国一直是政府行政的最基本要求，因此，抓住法律的底线，不得逾越，使法律的规定切实规范执法者的行为。

其次，行政执法裁量权的行使要遵循合理性原则。遵循合理性原则，确切的说是遵守其中的比例原则，这是行政裁量权行使的核心内容。事实上，合理性原则就是一个“软性”的规定，它的表述体现了裁量的目的和方式，体现了执法的人性化。

二、行政执法裁量权的现实情况与缺陷

由于社会经济和先进技术的快速发展，行政管理的种类不断增多，社会生活日趋复杂，政府职能日趋扩大，行政裁量行使的范围已拓展到社会生活的各个方面。特别是在行政执法的过程中，我们更容易直接的感受到裁量权的实施对我们的影响。例如，在生活中，两人之间相互殴打，仅造成轻微伤害的；或者公然辱骂他人等情况时，法律规定了三种处罚方式，由重到轻分别是拘留、罚款和警告。公安机关可以根据各种因素来考量适用哪一种处罚，这其中就存在了裁量的因素，能否得到公正的裁决，不仅仅体现在对相对人的警示作用，也关系到了政府对行政机关的评价，这对建设为人民服务、为人民做主的行政机关起到了重大影响。

在构建现代法治的背景下，对政府的职能提出了更高的要求。国家积极促进政府职能转变，努力构建服务型政府，做人民满意的政府机关。这都必然会引起行政权力的扩张，而行政权力的扩张又必然导致行政执法裁量权的膨胀，在这种情况下，很多政府官员就会钻法律的漏洞。

根据上文所述，在行使行政裁量权的过程中会有许多问题出现。在行政机构中，上下级间是领导与被领导的关系，就很容易造成监督力度不够，通融处理的情形。再此情况下，更容易向他人提供了寻租的便利渠道，引起腐败现象的滋生。同时，执法人员对正确行使裁量权的意识不够，再加上一些规定的弹性过大，执法时就更加难以把握等等，都需要进行严格的把控，才能更好的处理社会问题，解决民间纠纷。

三、对行政执法裁量权的控制

（一）立法控制、行政控制与司法控制的对比

在行政主体行使行政执法裁量权时，我国一般会从三个方面对裁量权进行规制，即立法、行政和司法三个方面。这三个方面从不同的角度，不同的时间段对行政执法裁量进行着控制，同时，它们之间既有联系也有属于各自的特点。

立法控制是用法律法规条文规定的方式在一个较大的范围中对行政执法工作人员的裁量权进行限制，由于社会环境、案情复杂，在立法上的控制需要具有普遍性，因此，无法对裁量权做到细致的规定。在立法控制之下，行政机关可以规定的范围内，通过内部的控制方式对裁量权进行细化，再加上行政机关自身的专业性，更有利于行政裁量前的公正行使。最后，在立法与行政控制之下，依旧在裁量上有失公正或出现滥用的情况，此时就需要用司法的方式对其加以控制，来最后保障行政相对人的合法权益。因此，在对行政裁量权进行规制时，立法、行政和司法三种控制方式缺一不可，均对行政执法裁量权有着合理而有效的规制。但是，任何严密的规制方式也无法全面的评价一项权利，每一种方式都有它的不足与缺陷。

（二）行政执法裁量权立法控制方面存在的问题

1.立法控制的首要缺陷就是它规定了十分广泛的裁量范围，不能精确定位

所谓精确的定位，就意味着法律的规定与发生的行政行为之间存在这准确的对应关系，每一个行政行为的发生，如若出现什么问题与纠纷，都能在规定中找到相应的依据来进行处理。 但现实情况是立法者很难规定的如此详尽，一一规定的可能极小，因此只能给一个范围，这就形成了裁量权，同时更容易因此产生很多问题。

2.立法机关形成决策的时间往往滞后于现实生活

行政决策注重效率，但立法机关制定法律需要严格的程序，这是一个漫长的过程，因此法律的规定往往无法紧跟社会的需要。同时，行政行为涉及很多专业上的问题，立法工作者对技术问题尚缺失经验，这对立法的专业性是一个巨大的挑战。

3.立法机关本身的工作重点不在于矫正行政行为

立法机关的核心任务在于制定法律，从而规范社会行为，回应民众需求。矫正具体行政行为只是相对次级的任务。

（三）行政执法裁量权在司法控制的问题

1.首先，司法机关对行政裁量权的审查具有被动性以及时间滞后性

一般来说，司法机关进行控制是通过诉讼的方式进行的，然而我国诉讼通常采取不告不理的原则进行受理，因此，司法机关在进行审查时，在时间上就十分落后，而且审查的内容也不尽全面，这对司法机关解决行政纠纷造成影响，这样的不同步，造成的是也不能全面的维护相对人的合法权益。

2.其次，法官在专业领域的审查能力相对于行政工作人员并不擅长

法官的能力与行政事务往往在认识上不一致，从专业的角度，法官的理解与处理不一定是对行政工作的顺利进行、维护双方的利益有益的，毕竟“各行如隔山”，因此很容易导致判决的背道而驰。

3.再次，对行政行为进行司法控制的成本较高而且抑制了行政机关自身控制的能力

相對于其他途径，通过司法途径解决实际问题，既要支付相对较为昂贵的诉讼费用，同时还需要经历漫长的诉讼审理时间，这样，不仅仅可能得不到想要的结果，还可能使相对人丧失对司法审判的信心和耐心。此外，很多情形通过行政机关内部控制反而更加合适，司法的介入，很可能起到了适得其反的作用。

四、对行政执法裁量权的行政控制

（一）行政控制的含义及其特点

基本内涵是行政机关工作人员在履行职责的过程中对自己造成的或者发现的违法行为进行自我监督和控制的行为。因此，行政控制有区别于其他控制方式的特点。

1.行政控制具有主动性，是行政机关内部的监督与控制

根据上文所述，无论是立法控制还是司法控制都是外部的消极控制，都是运用立法或司法的手段来对政府的违法违规行为进行惩戒和控制。行政执法人员只有在法律法规进行规定以后，并且发生的行为与相应的规定相吻合之后，才能被动的进行处分和管理，而不能发挥自身的主动性，用更加符合实际情况的方式来解决纠纷及维护相对人的权益。此外，还表现在行政机关内部的监控具有创造性。这同时也印证了行政机关内部的主观能动性的表现。立法与司法控制在一定程度上起到了抑制内部人员处理问题的灵活性和创新性，降低了将行政纠纷快速处理的效率。

2.行政控制在解决行政纠纷上更具有专业性

由于社会的不断发展与进步，在行政机关行使职权时，很多情况下都会涉及到不同领域的专业问题，而由于行政机关长期的行政经验，在专业问题上会处理的更精确、更有效率。诸如在计算机、食品药品监督等领域，就需要一批具有专业只是的人来监管。如果该范围超出了行政机关的专业范围，其还可以通过委托的方式将该行政事务交由更专业的机构管控，这种执行方法也是行使行政权中常用的。但相比之下，立法与司法的控制方法都无法做到同行政机关的专业性，即使在控制过程中可以求助专业机构，可形成法律文件或形成裁判都需要很长的一段融合时间，因此，通过行政手段控制裁量具有专业性，提高效率。

3.行政控制在解决行政纠纷中具有同步性

实际生活中各种突发状况难以预测，常常会出现一些新的情形，而立法与司法的控制手段往往具有滞后性，立法控制方面，由于它的稳定性，其很难随着情形的变化而变化；而司法控制更是一种事后监督，无法与实际的情况同步。行政机关行使行政行为，根据它的灵活性，在行政行为中及时的进行改变及管控，适应快速的社会发展，充分的进行管理与执行。在现实生活中，虽然行政控制也无法做到完全的同步，但在行政机关长期的运转过程中，其处理事务的能力也是立法与司法没有办法相提并论的，其基本上可以做到自我预防、自我纠错。

（二）建立行政裁量权行政控制的途径

通过上文对滥用行政执法裁量权的现状的阐述，以及对内部控制和外部控制相对比的分析，可以体会到行政控制相对于立法及司法的高效性及优益性，但与之相对应的就是内部规定的不健全，因此，必须对行政自由裁量权在行政控制方面进行多层次的、全方位的有效规制。我国在立法与司法方面已经有了较多的研究，相对在行政控制及内部控制方面相对较少，因此在行政执法监督体系基础上，要对行政执法裁量权作出有效的行政控制，以下几项制度不可或缺：

1.建立和完善行政裁量基准制度

为响应国家号召以及对行政执法裁量的完善，河北省人民政府在2010年12月提出了《关于建立行政裁量权基准制度的指导意见》，并于2011年6月发布了《关于建立行政裁量权基准制度的通知》，全省各地各部门积极探索规范行政执法，在很多方面取得了一定成效。

行政机关应当根据下列情形，制定裁量权基准：一是所依据的法律、法规和规章规定的立法目的、法律原则；二是经济、社会、文化等客观情况的地域差异性；三是管理事项的事实、性质、情节以及社会影响；四是其他可能影响裁量权合理性的因素。 由上述的依据情形可以看出裁量基准也是需要在法律规范的控制之下的，不能超出法律法规的规定。但与此同时，还要根据各个执法单位的不同情形来制定更加精确的基准，这样对行政相对人的保护更加细致和完善。

行政裁量基准的建立，需要大量观察与实践，再此前提下，又要不间断的对行政裁量基准进行完善，使其尽量满足对各种情况的需求。因此就要定期进行跟踪检查，不断完善裁量标准，这样才能对瞬息万变的情形进行更合理的处理。在不同领域制定裁量基准制度，涉及上千部法律，数万种行政行为，细化、量化裁量标准一定要坚持合法、合理、程序正当及行政高效原则，具有可执行性，以切实保护行政行为双方的合法权益。此时，行政机关法制机构不仅要动态检查、完善的角度进行监督、管理，还要动静结合，运用审核的方式加强对裁量标准的细化、量化的指导。同时，要将裁量基准及时的向社会公开，因为只有彻底的进行公开，社会公众才能够了解行政机关进行裁量的标准和过程，才能够激发社会公众对行政机关的监督作用，从而减少行政机关及其工作人员寻租的机会。

2. 制定严格的过错追究制度，加强内部监督

对于执法人员的行政执法行为，要更加注重行政机关内部监督。首先，没有监督，就很难实现执法的公正，监督更能保持行政机关内部进行决策的透明度；其次，行政机关内部的监督，更具有专业性和高效性。在各自执行的小范围内，通过实行严格的过错追究制度，会更加激励工作人员的上进心，给予明确的过程惩罚，激励自己上进；同时在执行优秀时，给予奖励，更能为之后的工作增添更充足的动力，因此制定严格而有效的过错追究制度，有时能够举一反三，促进行政工作的最优化，起到了有效地督促作用。多年来行政机关在加强内部监督方面逐步形成并推行了一些制度和做法，这些制度和做法对规范行政自由截量权的行使不失为有力的监督手段和措施。

制定严格的过错追究制度，是给予行政执法工作者执行的标准，在执行的过程中，要遵循一定的程序，如果在行政执法的过程中，没有遵循法定的程序，就要依规定对其进行惩处，这种惩处制度可以起到以儆效尤的作用，行政权利透明，将行政执法人员与其相应的具体行政行为相对应，做到权责一致，能够有效减少滥用裁量权的行为，更有助于有效行使行政权，进行内部监督。

3. 行政内部分权制度

行政内部分权实际上是一种职能的分离。在一级政府管理系统的内部，将做出决策、执行决策、监督职能进行分离，同时在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调，目的就是为了防止行政权过于集中而引发的行政专断的一种制度。这种制度的优点是各专其事，是行政决定能够快速的作出，并交由专业部门执行，但是，还是存在一些问题需要完善。

首先要坚持适度原则。行政权的行使主要包括三部分，即决策、执行和监督。每一个部分都要有详细的划分，避免各个权力之间的重叠，一旦交叉重叠，没有细分，就容易导致看上去都有权管，但事实是谁说的都不算的现象发生。从而使相对人的权益无法得到保障。同时，分权也意味着相互监督，避免一方的权力涉及的范围过大而导致滥用权力的情况。

其次要将资源合理分配。在事务已经详细的划分的前提下，资源的合理分配则决定了今后政府各部门能否真正起到相互监督的作用，以及能否高效地完成本职工作。政府内部资源一般包括人力、财政、项目等方面，这些重要领域需要合理的分配到不同的阶段，而不能集中在某一部门或几个部门的人身上，这样资源的过度集中也很容易出现权利滥用的现象，也就无法达到分权制度的目的。

4.建立行政人員的综合素质培训机制

行政工作人员的素质直接或间接影响着行政执法活动的执行效果，其中包含了行政执法工作的业务素质、办理行政工作的能力素质以及行政工作人员的思想、道德、文化素质。这些综合素质的养成需要行政机关制定专门的培训机制，力求从各个方面对工作人员的能力有所提高和维持，以保证行政工作的顺利有效的进行。

现在各个地方的行政裁量的报告中，均有对行政人员进行素质培训的要求，足以说明行政工作中行政执法人员素质的重要性。在日常的行政活动中，我们能够看出低层次学历结构再加上部门、个人利益倾向与感情好恶的不同，均会极易造成行政裁量权的滥用，最终导致的却是行政相对人利益的损失以及部分行政人员的暴利。因此，我们要从多个方面提高行政人员的综合素质。

建立行政人员的综合素质培训机制，可以运用不同的角度和方式。首先，在行政机关内部对行政人员定期进行培训，由于行政形势日益复杂化，培训的专业知识也要与时俱进、不断创新，完善结构，提高行政人员的专业技能。其次，要根据国家政策的导向，通过请专业学者进行讲座的方式，将行政涉及的国家新出台的法律、法规的知识，背景、条文进行全方位的讲解，使机关工作人员紧跟国家形势，遵循国家目标的引导。再次，能够通过日常的培训，不断地警醒自身，防止因一时的冲动而酿成最终恶果。

注释：

崔卓兰、刘福元.论行政自由裁量权的内部控制.中国法学.2009（4）.第 74 页.

周佑勇.行政裁量基准研究.中国人民大学出版社.2015年版.

[美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯著.毕洪海译.裁量正义.商务印书馆.2009年版.第60页.