矿产开发后土地修复制度研究

2019-02-22于立华

山东农业工程学院学报 2019年8期

于立华

（大连财经学院法学院辽宁大连 116600）

矿产资源的开发利用一方面可以带来经济发展，也会释放有毒有害物质，矿产资源开发首先造成的就是土地的破坏，尤其是在生态坏境更为脆弱的地方，新疆蕴含大量的矿产资源，气候常年干旱，植被覆盖率低，为了开采矿产资源，势必会对新疆表面的生态环境造成破坏，且大规模的引进企业进行开采，投资者将开采资源带来的经济效益以货币的形式带走后，生态破坏的后果和次生灾害则留给当地的政府和人民，进一步加剧地区经济发展的不协调。如何结合各地的现状，制定适宜的土地修复政策是一个重要课题。

1.土地修复的必要性分析

1.1 我国资源开发的土地破坏与耕地利用的严峻现状

1.1.1 我国矿产资源开发利用对有限耕地的破坏严重

自2010年以来，我国农业耕地面积总体呈现减少的趋势，据2016年8月10日，国土资源部新闻发布会公布数据，2014年，我国较2013年减少耕地面积 582 万亩，截止 2015年底，全国 31 个省、区、市农用地面积是96.82 亿亩，这个数据和2014年底相比，全国农用地面积净减少了426.3 万亩。虽然制定了基本农田的政策，但保护农田的途径应当多样化，矿产资源如果分布在农田之下，那么其开采就必然会对农田的面积造成影响。我国矿产资源种类丰富，分布广泛，这就必然带来我国土地资源污染严重的状况，根据调查，我国农业用地已经多达0.1 亿hm2，开采和加工过程中产生的废弃物如不进行有效处理,将占用大量土地资源并对矿区生态环境造成很大负面影响.如污水灌溉污染耕地约216.67 万hm2，固体废弃物污染耕地约13.33 万hm2，甚至过度开采导致的土地塌陷，水土流失、土壤退化、空气污染、水质恶化、森林植被破坏、荒漠化加剧等严重的诸多生态环境问题。因此我国很难针对土地实施统一地标准和方针，正是由于环境保护法律制度的缺位，导致严重污染的企业和个人得不到应有的惩罚。

1.1.2 我国矿产资源生态补偿制度不够完善

生态补偿是采用经济手段对生态环境进行有效保护的制度, 其核心是通过对生态破坏者进行科学收费、从而对生态环境的保护者以及受害者进行合理经济补偿, 最终达到经济发展与生态保护的协调发展。自20世纪末，我国出台了一系列关于生态补偿的政策法规，86年的矿产资源法规定了有偿开采原则，规定开采矿产资源必须按照规定缴纳矿产资源税和资源补偿费，这是国家关于生态补偿制度的第一部法规。可是原则确立后，直到1992年才基本落实有偿使用原则，2005年健全了生态补偿的相关制度，出台生态补偿的相关政策，开始运用财政转移支付方式在全国和地方试点工作，2007年，环保总局首次提出按照区域进行试点工作。矿产资源生态补偿费因缺少法律依据而于2002年全国整治乱收费中被取消。可见，矿产在资源生态补偿的相关立法上,我国尚不具有完备的矿产资源生态补偿制度体系,也没有可靠资金政策的支持。对于矿产资源生态补偿的相关制度还不够系统完备，国家发改委副主任杜鹰曾在生态环境补偿机制国际研讨会上指出，目前我国生态补偿机制还存在着补偿范围不明确、补偿标准不科学、补偿模式比较单一、资金来源缺乏、政策法规体系建设滞后等问题。与国家目前社会主义市场经济的发展脱节，只盲目开发，却轻视恢复。

1.2 其他相关必要性分析

1.2.1 保护矿区生态环境与促进经济发展

我国土地范围相当广泛，各地自然环境呈现出差异性大的特征，矿区由于多年的开采作业，周边的生态环境已濒临崩溃的边缘。长期以来我国以牺牲环境为代价，换来经济的高速增长，这一时期，环境成为经济的牺牲品，高能耗、高开采量也为矿区生态坏境带来了更为严苛的考验，随着人们对生态环境的关注度越来越高，中央也将视线转移到环境保护上来，习近平总书记指出，既要金山银山，也要绿水青山，这一观点阐释了环境与经济的关系，他们并非隶属关系，而是一个平等的地位，再不能以牺牲环境换取经济的快速增长。另一方面，矿区在开采之前就承担着一定的经济发展职能，而一般的矿区，由于储量的问题，往往不是长时期的开采，在开采完毕后，该幅土地如何继续承担先前的经济职能，也是一个值得思考的问题。因此，必须建立完善矿区生态补偿制度，建立土地修复机制，保护矿区生态，促进经济发展。

1.2.2 确保矿区土地修复的资金投入

土地修复最根本的措施和保障就是土地修复的资金投入，而这一部分也是困扰土地修复的主要问题。虽然我国不断加大生态环境保护方面的财政投资，但是资金缺口依然很大。据2012年11月份《中国证券报》报道，《土地复垦条例实施办法》已完成征求意见，该《办法》规定，除历史遗留矿山外，到十二五末，全国新设矿权的矿区土地复垦率达到100%，截止2012年，全国矿业开发占用和损害的土地约为200万公顷。市场分析人士预计，这200 万公顷的矿区土地复垦，相应的投资将达到上万亿元。据国土资源部人士透露，中央财政每年将投入40亿元，加之地方财政每年的投入，这仍是一个巨大的资金缺口。实施矿区生态补偿法律制度，按照现行环境责任原则，对资源开发利用者和受益者征收生态补偿税费，并将其运用到矿区环境修复工作中，可以最大程度解决资金投入的问题。

2.我国土地修复制度的完善

2.1 完善矿产资源生态补偿立法

2.1.1 尽快完善资源产权制度

能否全面推进生态补偿制度的关键在于合理、科学的设计出资金投入和利益保障之间的均衡点，自然资源的价值不只局限于直接的经济利益，也要重视资源的开发、利用、保护等产生的间接价值。而保障资源产权制度是推进生态建设的一项重要制度，权属不明的情况下，使用者就缺乏稳定的预期收入，使其倾向于选择当期较高的开采率而忽略对资源耗竭的生态补偿。

首先，均衡全民所有、国家所有和集体所有主体结构，通过法律明确产权交易的责任主体和归属；其次完善所有权收益和处分权能，适当放宽对使用权的限制；对于矿产资源产权进行初始分配和二次交易也是资源产权界定的内容；最后营造独立的矿产资源交易市场，使得生态补偿可以进入市场的循环模式，利用市场这一杠杆的调节作用。

2.1.2 制定专项立法

目前我国已经制定《固体废物污染防治法》等单行法，我国新制订审议中的《土壤污染防治法》是相关土壤污染防治的单行立法，以加强对土壤污染防治的管理，为治理矿产资源开采造成的土壤污染。而矿产资源开发生态补偿只在地方推进生态补偿试点中出台了相关政策性文件。我国要加快《生态补偿条例》的立法进程,完善矿产资源生态补偿基本法律及法规体系。在运行中也应与《环境保护法》相协调，根据我国政策及管理机制的不同，借鉴国外成功经验，尽快填补环境污染防治及修复的立法空白。

2.2 明确修复责任体系

目前的相关法律法规的责任体系划分单一，难以将责任完全落实，当出现须治理修复事件后，资金是最大的困难，有的责任人无力承担，不能仅依靠国家出资，势必造成政府的严重负担。完善责任主体的范围和责任义务分配，便可以促进土地污染防治及修复工作的顺利进行，更可扩大资金投入来源。

（1）扩大修复经费责任人范围。不单以污染者责任承担原则，应扩大修复责任主体的范围，可将开采加工资源受益人纳入修复责任主体。从社会本位出发，修复责任对污染者及受益人均适用，比如开发商对再开发土地的根据其商业用途中产生的巨大价值，从中承担一定的土地的修复治理费用。既可起到市场宏观调控作用，也可补充土地修复的资金投入。

（2）损害责任划分。首要责任主体必然是损害造成的直接行为人，承担土地修复的主要严格责任。这种严格责任不论直接行为人主观过错，不论主体组织形式，都须承担修复责任，甚至环保部门可追加相关责任主体的连带责任。其次追究该土地的其他关系人的过错责任，加强土地的维护调查评估义务，若因未尽相关义务而造成土地的过分损害，则关系人应当承担相应责任，不但加大土地关系人的义务范围，还起到对直接行为人的监督控制。

（3）加强职能机制。扩大相关职能部门的宏观调控作用，建立环保失信平台对责任主体信息公开，完善提高环保税费的薄弱环节，设立专项治理基金加大融资。环保部门加强环保评估监管体制，成立污染及修复专项工作组在开采初始就投入污染治理及修复进程的监管，加强环境事故威胁的应急预案。另可根据地方区域土地环境的特殊性，加入一定自由裁量权，对损害责任主体追究连带责任。

（4）第三方机构介入的补充责任，专业环境治理要具有专业资质，负治理修复达标责任，遇行为人关系人不当行为及时上报义务。银行审批项目工程贷款时也能尽到审查义务，对提供场地环证、调查报告进行调查核准，否则不予提供金融服务。环境治理也是社会公众利益，对公众可适当加强监督权。