关于构建工会“外联内合”系统化维权工作格局的研究——以山东省工会维权为例

魏 丽，李 颖，姚海岩，孙海涛，刘光庆，姜良芝，邱军安

（1.山东省总工会，山东 济南 250001；2.威海市总工会，山东 威海 264200；3.山东省冶金工会，山东 济南 250001；4.临沂市总工会，山东 临沂 276000）

维护职工合法权益是工会的基本职责。工会必须始终高举维护职工权益的旗帜，在维护职工合法权益上更加有为，推动发展和谐劳动关系。为切实强化工会维权主责主业，破解当前山东省工会维权工作中存在的突出问题，课题组先后深入辽宁、上海、淄博、菏泽、胜利油田等省市、企业，通过与不同层级工会干部座谈交流、与一线职工代表个别访谈、到基层维权服务站点实地考察等形式，就山东省“构建工会‘外联内合’系统化维权工作格局”开展专题调研，提出了构建工会“外联内合”系统化维权工作格局的基本思路。

一、山东省内外工会维权工作的发展现状

（一）上海市工会“四位一体”“四方联动”维权工作格局

上海市总工会加强协调劳动关系体系建设,初步构建起了法律援助、法律监督、集体协商、民主管理“四位一体”，工会、法院、人社、司法等“四方联动”的维权工作格局。

1.突出政策文件规范，“四位一体”系统推进

2016年以来，上海市总工会围绕构建法律援助、法律监督、集体协商、民主管理“四位一体”工作机制，制定出台了一系列政策措施，实现机制整合、系统推进。包括《上海市总工会关于突出维护职能加强工会协调劳动关系体系建设的指导意见》《上海市总工会关于开展工会定向劳动法律监督的实施办法》《关于印发〈加强上海工会职工法律援助工作实施方案〉的通知》，以及联合市委组织部、宣传部、国有资产监督委员会、经济和信息化工作委员会、城乡和交通工作委员会和社会工作委员会出台《关于进一步深化本市厂务公开民主管理加强和谐劳动关系建设的实施意见》等。在推进协调劳动关系体系建设过程中，根据不同情况采取“正向推进”和“反向倒逼”相结合的方法，充分发挥工会组织维护职能。同时，加大工会法律援助工作力度，对职工合法劳动经济权益诉求提供“零门槛”援助服务，实现应援尽援。据介绍，前些年上海市劳动争议案件一般是每年3000-3500件，自建立法律援助站点、实行“零门槛”援助后，案件数量大幅攀升，2017年达2.9万余件。这充分说明，只要工会维权工作“一竿子插到底”，广大职工的维权诉求就一定会得到充分释放。

2.突出劳动纠纷调处,“四方联动”协同发力

2017年，上海市总工会联合市高级人民法院、人社局和司法局出台了《关于共同加强本市劳动关系矛盾预防化解工作的意见》，明确合作内涵、强化职责分工、注重协调沟通、加强阵地建设，通过“四方联动”共同推进劳动关系矛盾的有效预防化解工作。此外，上海市正在试点建设市、区县、镇街、村居四级劳动关系矛盾预防化解工作体系，强化责任分工，并依托人社部门劳动保障所向社区延伸，打造“一公里”劳动关系调处圈。试点工作已取得初步成功，拟于两年内在全市推广，并向基层延伸。

（二）辽宁省工会维权机制建设

辽宁省总工会注重加强维权机制建设，着力构建“党委领导、政府支持、工会运作、职工参与、社会协同”的维权工作格局，主要是强化了“四个保障”。

1.强化政策保障

近几年，辽宁省总工会先后推动省人大出台了《辽宁省职工劳动权益保障条例》《辽宁省企业工资协商条例》两部地方性法规，制定了《辽宁省总工会关于推进工会工作法治化的实施意见》《辽宁省工会职工法律援助暂行办法》《辽宁省工会律师团管理办法（试行）》等系列文件，为工会开展维权工作提供了法律支撑和政策依据。

2.强化组织保障

坚持民主管理工作省级领导小组“高配不降格”，成员单位“管用不减少”，市级以下机构“做实不空位”。厂务公开民主管理领导小组坚持省委副书记担任组长，省委常委、省总工会主席和省政府负责联系工会工作的副省长担任副组长，落实地方党委领导厂务公开的主体责任。

3.强化机制保障

健全完善了六项工作机制，包括源头参与、劳动关系协调、民主管理、劳动法律监督、劳动关系矛盾调处、激励约束等工作机制，坚持全会“一盘棋”，确保各项工作机制合力推进。

4.强化资源保障

积极提请人大、政协开展执法检查和视察，促进劳动法律法规贯彻落实；加强与工商联、企业联合会等企业代表组织的联系，引导企业执行劳动法律法规，自觉履行社会责任；借助司法、人社、国资、安监等部门力量，合力推进维权工作；强化与综治、司法、人社、信访和法院等有关部门的协调配合，省总工会联合省法院、人社厅出台了《关于开展劳动争议诉调对接工作的意见》，逐步形成了全面覆盖、分级负责、上下联动、区域协作的职工法律援助联动工作格局。

（三）其他省份的先进做法

此外，课题组还通过查阅相关资料，进一步了解掌握其他省份在职工维权方面的先进做法。如，在民主管理工作方面，浙江杭州、宁波等地通过推进“3+X”民主管理模式，推动中小微非公企业实行厂务公开民主管理，实现未建职代会的建会小企业职工大会和区域性职代会“双重覆盖”。在劳动法律监督方面，江苏、江西、福建等六个省份推动省人大出台了《工会劳动法律监督条例》，为工会劳动法律监督工作提供了硬抓手。在工资集体协商方面，江苏省总工会把推进行业性协商作为主攻方向，把建立集体协商综合评价体系作为重要任务，积极争取党政支持，建立工作责任制和考评机制，纳入党政全局部署，各区市成立由地方党委、政府分管领导担任组长的推进集体协商集体合同工作领导小组，取得显著成效。

调研组综合其他省市工会维权经验，特别是上海、辽宁工会的先进做法，发现他们有着共同的特点：其一，抢抓改革机遇，深化内部机构改革，形成工作合力。在全面深化改革过程中，辽宁、上海都具有较强的开拓创新精神，敢想敢干，特别是他们抓住工会改革契机，整合工会内部职能，从内设机构设置上强化了主责主业，夯实了维权基础。上海市总工会成立劳动关系工作部，承担原法律工作部全部职能和基层部、保障部部分维权职能，将法律监督、法律援助、集体协商和民主管理等有机整合，形成了工作合力。辽宁省总工会成立权益保障部，承担原保障工作部、法律工作部和劳动保护部职能，一定程度上解决了内部维权职能分散问题。从目前运行来看，两个省份的改革效果都比较明显。其二，整合内外资源，实现“外联内合”，提质增效。从工作实践中看出，上海和辽宁都具有较强的开门开放意识，基本构建起了“外联内合”系统化维权工作格局。上海市以协调劳动关系为抓手，初步构建起了“四位一体”和“四方联动”的维权工作格局。辽宁省总工会强化与综治、司法、人社、信访和法院等有关部门的协调配合，开展劳动争议诉调对接工作，逐步形成了全面覆盖、分级负责、上下联动、区域协作的职工法律援助联动工作格局。其三，提升工会干部法律素养和维权能力。两省市工会都十分注重提升工会干部法律素养和依法维权能力，工会法律专业人才队伍建设都取得了实质性进展。上海市总工会有7名机关干部取得公职律师执业证书，全市工会有170余人通过全国劳动关系协调员（师）国家资格考试并获得专业资格，成立了83名律师组成的律师团。辽宁省各级工会共有12名工会干部取得公职律师执业证书，全省工会有450余名劳动关系协调员（师），聘用社会律师586人，工会法律援助志愿者3806人。

（四）山东省工会维权工作基本情况

1.有益的探索，取得的成效

近年来，山东省各级工会在维权方面也做了大量工作，进行了许多有益探索。

（1）工会源头参与取得丰硕成果。省总工会高度重视源头立法参与，自2005年推动出台《山东省企业职工代表大会条例》后，又分别于2012年、2016年推动出台了《山东省厂务公开条例》《山东省企业工资集体协商条例》两部地方性法规；同时，积极参与山东省《关于加强和改进党的群团工作的意见》《关于构建和谐劳动关系的意见》等涉及职工权益的重要规范性文件的制定，为工会维权等各项工作开展打下了坚实基础。

（2）民主管理工作步入崭新阶段。近年来，山东省工会在坚持和发展以职代会为基本形式的厂务公开民主管理工作的基础上，着眼于解决职工群众最关心最直接最现实的合理诉求，强力推进职代会闭会期间的工会与行政沟通协商机制建设，取得显著成效，得到党政、企业和职工多方认可。目前，全省100人以上建会非公企业建制率达到88.5%，国有、集体及其控股企业和100人以上建会事业单位建制率达到100%。

（3）和谐劳动关系构建工作成效显著。联合有关部门出台了《山东省深化集体协商工作规划（2015-2018年）》《关于进一步推进女职工权益保护专项集体合同工作的意见》《山东省深化工资集体协商工作实施意见（2015-2018年）》，立起了集体协商工作的“四梁八柱”；抓住《山东省企业工资集体协商条例》颁布实施契机，推动工资集体协商提质增效。加强工会法律援助工作，省总工会设立了律师办案补贴专项经费，省和市两级总工会全部建立了工会法律援助律师团。积极参与山东省钢铁、煤炭等“去产能”重点行业职工分流安置工作，实施职工培训促进分流安置专项行动，省总工会拨出500万元专项经费，培训转岗职工2800人。实施职工成长计划（EAP），积极为职工提供心理健康服务。

（4）困难职工帮扶工作稳步推进。各级工会在做好工会日常帮扶救助工作的同时，紧紧围绕服务全省脱贫攻坚大局，突出抓好困难职工解困脱困工作。省总工会制定了《关于开展困难职工解困脱困工作的意见》，印发了《政策选编》，与民政厅建立工作协同、数据交换和信息共享机制，开发建设全省困难职工精准帮扶工作平台，因困施策、精准发力，全省已帮助16.5万户困难职工家庭实现解困脱困。

（5）职工普惠服务工作提质扩面。在继续做细做实“四季服务”工作品牌的基础上，大力实施以“一卡一计划”为主要内容的“惠员工程”，目前全省各市普遍推行“工会会员卡”，共发放卡片511.7万张，建立会员服务基地6367家，协议优惠服务网点1.44万个；“职工医疗互助保障计划”参保职工236万人，近60万名职工获得医疗补助6700余万元。职工疗休养工作纳入制度化轨道，2017年全省4万余名职工进行了疗休养。“妈妈小屋”建设全面铺开，全省总数达2520个，为孕期、哺乳期女职工提供了贴心服务。此外，淄博市总工会依托“爱工惠”会员服务平台，开设“法律咨询”“法律援助”“我有话说”等功能模块，畅通了职工会员利益诉求通道。菏泽市总工会选派114名工会干部到民营企业挂职第一工会主席，在企业的职工餐厅、宿舍等职工聚集地方设立工会主席服务窗口或职工诉求中心，第一时间了解职工诉求，维护职工权益。

2.存在的问题

对标先进省份，课题组发现山东省工会维权工作基础仍然比较薄弱，还存在一些亟需破解的问题。

（1）在争取党政支持、联合外部资源协同维权方面还存在差距。长期形成的“单打独斗”习惯比较顽固，不愁吃、不愁喝的舒服日子过惯了，不愿求人。有些在省级层面已经建立的工作机制，如党委群团工作联席会议制度、政府与工会联席会议制度、协调劳动关系三方机制等，也由于种种原因，在推动落实上用力不够，效果不理想。

（2）在整合工会内部维权职能、形成工作合力方面还有待提升。省总工会没有很好地抓住工会改革契机，将分散在多个部室的维权职能加以整合，致使目前各部室在谋划维权项目时依旧各自为政，形不成合力，发挥不出整体效能。

（3）依法维权的工作理念、干部队伍的法律素养还不能适应形势发展的需要。一定程度上对行政化手段还比较依赖，运用法治思维、法治方式、法治手段开展维权工作的能力还不强；各级工会法律人才队伍建设比较滞后，与全面依法治国背景下的职工维权工作需要不相适应。

（4）重服务、轻维权。工作中以服务代替维权的现象还比较突出。总体来看，山东省工会维权工作大多和服务工作混在了一起，工作项目多以帮扶救助、困难慰问为主；对职工劳动纠纷、集体争议等日常关注不多，主动参与较少。

（5）重传统、轻创新。运用市场方式、网络手段、社会力量开展维权工作的实践还不多。

以上这些都是工会运行机制改革的重点内容，下一步，应伴随各项改革任务的落实逐步加以改进完善。

二、构建“外联内合”系统化维权格局的必要性、可行性

（一）维护职工合法权益是工会的基本职责

1.维权是党政的要求

中国工会是党领导下的工会，工会工作是党的群众工作的一部分。党有召唤，工会必须有行动；党有要求，工会必须有落实。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》指出：群团组织维权工作应该主动有为，哪里的群众合法权益受到侵害，哪里的群团组织就要帮助群众通过合法渠道、正常途径，合理伸张利益诉求，促进社会公平正义。在维护职工权益问题上，党对工会一直寄予厚望与重托。无论时代如何发展，无论改革如何推进，无论职能如何拓展，各级工会组织必须始终牢牢抓住维护职工合法权益基本职责，久久为功、持续发力，切实把维权工作做实、做好、做出成效。

2.维权是职工的期待

客观地讲，劳动关系双方既有相互依赖的一面，也有对立矛盾的一面。工会组织可以主动协调劳动关系，尽最大努力化解双方矛盾。但是工会作为职工方代表，在利益攸关时刻必须鲜明站稳立场。特别是在供给侧结构性改革大背景下，劳动关系矛盾进入凸显期、多发期，职工的维权需求日益突出。比如，“去产能”涉及到大量职工分流安置，企业改革改制涉及到职工利益调整，农村转移劳动力进城务工带来工资拖欠、同工不同酬问题，工作节奏加快带来80、90后新生代职工压力加大、心理焦虑等问题。面对职工对自身权益维护的大量诉求，迫切需要工会发挥作用、展现作为。

3.维权是工会的天职

工会是劳动关系矛盾的产物，从诞生之日起，就把“保护工人利益”写在自己的旗帜上。《工会法》和《中国工会章程》都明确规定，维护职工合法权益是工会的基本职责。作为职工利益的代表者和维护者，维护好职工合法权益是工会的职责所在、价值所系。因此，工会组织必须找准自身定位，始终把代表和维护职工合法权益作为工会一切工作的出发点、落脚点，牢牢握紧维权服务的大旗，为职工发声、替职工说话。如果在维护职工权益问题上缺位、失声，工会组织也就失去了存在的价值和前提。应特别引起重视的是，如果我们党领导的工会组织在维权问题上长期发挥不出应有作用，职工被压抑的维权诉求一定会通过其他途径发泄，小则发生劳动纠纷，大则发生停工、罢工等群体性事件，甚至会导致非党领导的“第二工会”出现，给境外敌对势力留下可乘之机。

（二）整合内外资源、形成维权合力迫在眉睫、势在必行

1.这是基层工会的呼声

长期以来，工会系统客观存在着“上热下冷”“上紧下松”的问题，上边抓得很紧，部署的任务很多，而越往下走，力量越弱，难以承担应有的重任。前些年，山东省总工会着力破解这种困境，每年确定四项左右的全会重点工作，但是从实际情况看，各业务部室在全会重点工作之外，大多都安排了本部室的重点工作，到了基层依然是疲于应付、难以落地。我们必须承认，各项工作平均用力甚至层层加码的现象，是有悖“实事求是”原则的，是没有充分考虑基层工作实际的。本次调研所到的淄博、菏泽、胜利油田等地，都认为我们课题组构建“外联内合”系统化维权格局这一课题非常必要。

2.这是破解问题的需要

从山东省实际情况来看，依然部分存在“职工有诉求，找不到地方说；职工有困难，找不到人来帮”的问题。究其根源，还是工会维权工作不到位，存在两大亟需破解的现实问题：一是工会“单打独斗”问题，二是“各自为政”问题。要破解这两大问题，必须联合外部资源、整合内部职能，内外同时发力。在外部，要敢于、善于向外部借势借力，联合外部一切可以联合的维权资源和手段；在内部，要打破部门的职责界限，形成工作合力。

3.这是群团改革的要求

习近平总书记在中央党的群团工作会议上，对群团组织提出了增强“三性”、去除“四化”的明确要求，并强调，“群团机关要改革和改进机构设置、管理方式、运行机制，减少中间层次、不要叠床架屋，要更好适应基层工作和群众工作需要。”这些重要指示，为群团改革指明了方向、提供了依据。山东省在《工会改革实施方案》中明确提出：坚持重心下移、面向职工，调整优化内设机构，着力突出服务基层、维护职工合法权益和网上服务等方面的职能，努力形成职责明确、运转高效，面向基层、服务便捷的机关机构新格局。可见，整合维权资源手段，更好维护职工权益，与总书记重要指示完全契合，与群团改革精神完全相符，是贯彻落实群团改革、工会改革任务的现实要求和迫切需要。

（三）构建“外联内合”系统化维权格局符合时代潮流、切实可行

1.时代发展为工会提供了有利契机

学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，是工会系统当前和今后一个时期的重要政治任务。这就要求我们必须坚持以人民为中心发展思想，必须落实新发展理念，必须推动高质量发展。“以人民为中心”“新发展理念”“高质量发展”的内涵必然包括：新时代的发展不再是单纯追求GDP，而是全面协调可持续的高质量发展；新时代的发展不再允许以忽视部分群体利益为代价，而是国家、集体、个人的同步发展，包括职工在内的人民群众都要共建共享发展成果。对于工会来说，构建“外联内合”系统化维权格局，就是坚持了以职工需求为导向的工作理念，坚持了满足职工对美好生活的向往这一奋斗目标，这与“以人民为中心”发展思想一脉相承，与新发展理念高度契合，是工会组织贯彻落实党中央要求的生动实践。

2.工会拥有得天独厚的体制优势

中国工会是党联系职工群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，在国家政治经济社会生活中具有比较重要的地位。其一，工会的体制内属性，决定了其在争取党政支持、协调相关事项时具有先天的优势。比如，工会能够源头参与涉及职工利益政策法规的立、改、废、释，能够联合执法机关惩治劳动违法行为，能够比较顺畅地向党政反映诉求、争取资源、提供保障。其二，工会经费独立的特点，使其在使用外部资源时有资金保障。比如，为职工购买法律援助服务、心理咨询服务等，虽然都需要大量的资金投入，但工会在这方面的顾虑和压力比较小。

综上可见，工会有如此好的工作基础和外部环境，构建“外联内合”系统化维权工作格局，是完全可行的。

三、构建“外联内合”系统化维权格局的基本思路

着眼于破解我省工会维权工作中的突出问题，着眼于将“外联内合”系统化维权格局落到实处，我们在充分考虑山东工会维权工作实际、充分吸收辽宁和上海经验做法的基础上，提出构建“四方联动”“五位一体”系统化维权工作格局的基本思路。

（一）破解“外联”难题，建立“四方联动”工作机制

所谓“外联”，就是把工会外部的维权资源和手段联合起来，协调联动，共同发力。破解“外联”难题，关键是要搞清楚联什么、怎么联的问题，主要方式就是向党委、政府职能部门、社会力量借势借力。具体包括以下几种途径：

1.参与政策法规制定，争取新手段

源头参与是维护职工合法权益的重要途径。山东省在这方面的步子不慢，先后推动出台了职代会、厂务公开、工资协商三部地方性法规，主动参与起草、修订多份涉及职工利益和劳动关系领域的规范性文件。但和先进省份相比，仍有较大上升空间。比如，上海、江苏、浙江、广东、福建、云南等多个省份及部分较大市都已出台《工会劳动法律监督条例》，全国总工会在2018年两会上，也提交了加快国家层面《工会劳动法律监督条例》立法的提案和建议。山东省也应积极推动省人大加快出台工会劳动法律监督方面的地方性法规，为工会维权工作争取新手段、提供新依据。

2.推动现有制度落地

多年来，山东省工会积极争取党政支持，建立了一些有利于促进工会工作的制度、机制，但是没有落实到位。最重要的三项制度：其一，党委群团工作联席会议制度。这项制度在中央、省委印发的关于加强和改进党的群团工作的意见和实施意见中都有明确要求，但山东省迄今尚未落到实处。工会等群团组织都应积极争取党委支持，推动制度落实。其二，政府与工会联席会议制度。这是政府与工会加强联系沟通的重要渠道，是工会反映职工意见、协调劳动关系的有效形式，也是地方政府坚持走群众路线、听取职工意见的重要途径。但自2005年至今，省总工会已连续13年没有召开，严重弱化了工会开门开放工作，也错失了许多协调解决职工利益问题的有利时机。其三，协调劳动关系三方机制。这是国际、国内通行做法，通过政府方代表（人社部门）、职工方代表（工会）、企业方代表（企联、工商联）建立协调劳动关系三方机制，推动构建和谐劳动关系。近年来，省总工会在这方面做了一些工作，但由于三方机制比较松散，没有形成常态化工作机制。建议积极推动在省级层面将三方协调机制升格，成立协调劳动关系三方委员会，更好发挥三方在协调解决劳动关系重大问题上的积极作用。

3.争取政府职能部门支持工会开展维权工作

工会虽然承担维护职工合法权益的职责，但并不具备刚性执法手段，只有联合执法部门共同推进，才能形成维权合力。重点应从维权工作的事前、事中、事后三个节点把握。事前维权：争取各级人大、政协、政府支持，定期对涉及职工权益的法律法规执行情况开展联合执法检查、视察和监察，及时发现侵害职工权益的违法行为，促使其尽快整改落实。事中维权：积极争取人社（仲裁院）、法院支持和配合，第一时间介入劳动争议纠纷案件，参与基层调解、裁前调解、诉前调解全过程，最大限度将劳动关系纠纷在调解阶段化解消除。事后维权：对于调解不成功，进入仲裁、诉讼程序的，工会应积极争取人社（仲裁院）、法院、司法行政部门支持，最大限度为权益受到侵害的职工提供帮助。比如，可以通过切实履行劳动争议仲裁委员会工会方代表的作用，争取将工会界人士纳入法院陪审员范围，推动在各基层仲裁院、法院、司法所设立工会法律援助站点，争取在基层法院设立劳动法庭等多种方式，为职工提供维权服务。

4.借助社会力量、网络手段拓展新资源

一方面，应运用市场化手段，通过购买服务方式拓展维权资源和手段。比如，可以购买专业律师、心理咨询师的服务，为职工提供法律援助和心理咨询，将专业的事情交给专业的人员和机构去干。另一方面，应适应互联网时代需求，大力发展“互联网+工会维权”。互联网时代的到来，把我们所有人、所有工作都卷入其中。做好工会维权工作，必须依靠互联网技术来支撑。发展“互联网+工会维权”工作，就是要借助网络载体和手段，畅通职工诉求表达渠道，推动维权工作网上网下融合发展，为职工提供全天候、全方位维权服务，打通服务职工群众最后“一公里”。省外的上海、辽宁等大多数省（区、市）工会以及省内的淄博市工会等，都在这方面迈出了坚实步伐，取得了良好工作成效。

由于工会“外联”涉及到人大、政协、人社、法院、司法、企联、工商联等多个职能部门，主体多元、分散而且动态变化，因此必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，从工会维权基本职责出发，从维权工作实际需求出发，找到与职工维权联系最密切、最重要的工会、人社、法院、司法这四方。我们认为，破解“外联”难题的关键，就是建立“四方联动”（工会、人社、法院、司法）工作机制，实现事前维权、事中维权、事后维权全过程联动、全方位发力。

“四方联动”的内容体现为以下六项工作联动机制：一是建立健全劳动关系矛盾信息排查、预警预报机制；二是建立健全企业内部自主调处、和谐创建机制；三是建立健全劳动争议多元化解、共同调处机制；四是建立健全职工法律援助服务对接、应援尽援机制；五是建立健全群体性劳动关系矛盾快速处置、应急联动机制；六是建立健全劳动关系矛盾后续跟踪、督促整改机制。

（二）解决“内合”困扰，构建“五位一体”工作布局

所谓“内合”，即整合工会内部的维权职能和资源，加强工作协同，激发最大效能。解决“内合”困扰，关键是要搞清楚合什么、怎么合的问题。

1.整合机构设置、人员配备和工作安排

（1）机构设置：以山东省总工会为例，工会维权职能分散到权益保障部、法律工作部、基层工作部、生产保护部、女职工部、职工帮扶中心等6个业务部室（单位）,涉及4个分管领导，职能资源比较分散，发挥不出整体效能。

（2）人员配备：上述6个部室（单位）的人员总数并不少，但由于分散在不同部室（单位），同样形不成整体协同效应，激发不出最大工作潜能。

（3）工作安排：各部室从自身职能出发，单打独斗、各自为战，提出的举措大多只是涉及维权工作的一个方面、一个环节，缺乏系统性、整体性、协同性，维权的实效性自然不强。

2.“内合”应把握的重点

（1）顶层设计要理顺。山东省省级工会改革已经完成，重新调整机关部室及职能设置已不现实。为了最大限度激发工会自身维权效能，建议借鉴党中央设立议事协调机构，在省总工会设立维权工作委员会，由常务副主席或一名副主席担任主任，统筹协调推进工会维权相关事项，对涉及维权工作的部室（单位）统筹支配、人员统筹调用、资源统筹配置、工作统筹整合，破除维权工作“九龙治水”、系统性不足的问题，进而提升工会维权工作整体效能，放大工会维权工作集成优势。

（2）具体工作要整合。维权工作是一项系统性工作，必须站在全局的高度整体谋划、一体推进，着眼于使工会维权各项工作有效衔接、协同优化，形成综合效益。建议整合工会现有主要维权项目，构建集体协商、民主管理、争议调解、法律监督、法律援助“五位一体”工作布局。具体而言：

——集体协商：目前多指包含工资、女职工权益保护、劳动安全卫生等在内的综合性集体协商，通过开展平等协商并签订集体合同，从整体上维护职工权益。应重点抓好三个关口：一是要约关，着力解决企业行政方不想协商、不愿协商的问题；二是协商关，着力解决工会干部不敢协商、不会协商的问题，杜绝“走过场”“花架子”现象；三是履行关，着力解决“写在纸上”“挂在墙上”问题，推动集体合同履约生效。

——民主管理：主要包括职代会（职工大会）、厂务公开、职工董事职工监事三项制度，以职代会为基本形式，目的是保障职工的知情权、参与权、表达权、监督权。做好民主管理工作的关键是，确保职代会、厂务公开、职工董事职工监事制度的法定程序和关键环节落到实处。主要包括职代会、厂务公开的内容程序是否规范合法，职工代表、职工董事职工监事的产生程序是否规范合法，职工代表、职工董事职工监事是否能真正代表职工利益等。

——争议调解：主动参与劳动关系纠纷调解，是工会维权的重要环节。应加大工会参与劳动争议纠纷调处力度，加强与人社、法院等单位的劳动争议诉讼、仲裁、调解对接工作，提升工会参与劳动争议调解能力。建立省市县三级劳动争议联动调处机制，推动工会调解、仲裁调解、司法调解联动工作体系建设，实现与人社、司法、法院、企联、工商联等信息共享、联动化解、共同调处。可借鉴上海虹桥镇经验，将工会、人社、法院、司法四家服务场所整合，一并设立争议调解室、劳动仲裁庭、劳动法庭，使劳动关系三方都能参与劳动争议调解、仲裁、诉讼的全过程，形成联动效应。

——法律监督：工会劳动法律监督是法律赋予工会的一项职能，也是工会维护职工权益的重要手段。要着重把握以下四个方面：一是通过联合人大、政府、政协等搞执法检查，直接参与纠正和查处劳动违法行为；二是通过推行工会劳动法律监督意见书和建议书制度，倒逼违法企业整改，督促职能部门执法；三是借助新闻媒体平台进行舆论监督，对重大典型劳动违法案件曝光和公开谴责，形成威慑力；四是利用政府信用信息平台进行约束，建立劳动违法失信行为的惩戒机制，限制其参加各类综合性评先树优活动，加大企业劳动违法成本。

——法律援助：法律援助是工会维权的兜底措施。应抓住以下几个关键：一是扩大援助范围，进一步降低法律援助门槛，努力做到应援尽援。可借鉴上海市“零门槛”法律援助经验。二是增加便利程度，积极争取党政支持，将工会法律援助纳入社会公共法律服务体系，科学布局职工法律援助服务站（点），努力实现“一公里”范围内服务场所全覆盖，积极借助工会网上工作平台体系实现全天候法律援助无死角。三是加强队伍建设，不断扩大工会法律援助团队规模，增加工会法律援助吸引力。

（三）细化“外联内合”实现路径

综上所述，外联、内合概括起来就是“依法推动、以上代下、分类推进、重点突破”十六字工作方针。

1.依法推动

在全面依法治国大背景下，工会维权工作也要纳入法治化轨道。

（1）维权的边界要依法而定。维护职工合法权益是工会的法定职责，也有法定边界。现实中，职工的诉求多种多样，作为职工合法权益的代表者、维护者，各级工会要增强法治意识，牢牢把握住法律的底线和边界，在法定权限范围内，依照法定程序开展维权工作。

（2）维权的手段要依法而来。虽然我们具有体制内优势，能够争取到党政重视支持，但真正落到维权的具体行动、具体个案，特别是在代表职工直接面对强大的企业行政方时，靠行政手段是行不通的，一切必须依据法律说话。

（3）维权的队伍要靠法律武装。建立工会法律人才队伍是工会依法维权的重要保障。应重点抓好三个层面的法律人才队伍建设：第一，在省、市、县三级地方工会和产业工会，应联合人社、司法等部门举办工会干部法律专题培训班，鼓励帮助工会机关干部考取公职律师、劳动关系协调师等资格，培养、引导各级工会干部熟练掌握涉及职工切身利益的法律知识，使其成为善于运用法律手段解决劳动关系问题的行家里手。第二，在基层企事业单位工会，应加大法律知识培训力度，提升基层工会干部法律素养，并着力整合工资集体协商指导员、工会劳动法律监督员、工会劳动保护监督检查员这三支队伍，合力打造专业化的基层维权队伍，指导其将法律知识运用于维权实践。第三，在工会外部，应加大购买服务力度，建立并规范工会法律顾问、工会维权律师团、法律服务志愿者相关制度，使专业化的社会法律资源为工会维权事业保驾护航。

2.以上代下

目前，我们处于这样一个尴尬境地，工会内部忙忙碌碌，党政部门、社会各界和职工群众却并不认可。究其原因，就是该干的事情没干好，不该干的揽了一大堆。破解这种困局，必须坚持有所为有所不为。可借鉴上海顾村镇经验，建立“以上代下”维权机制。

（1）“上提”。将基层企事业单位的维权职能上提至省、市、县、镇街、产业工会。这是“以上代下”最核心的内涵。对基层企事业单位工会和各上级工会职责进行合理划分，明确“基层工会在服务中实现维权，上级工会在维权中实现服务”的工作定位（基层工会主要职责是发展会员、服务职工、协商协调、沟通报告四项，维权职责上提到上级工会）。通过将维权职能上提，上级工会的主责主业将更加突出，基层企事业单位工会也能实现“瘦身”减负。

（2）“下放”。将省、市、县、镇街、产业等上级工会的部分服务职能下放，交给基层工会、社会力量来承接。既然维权职能“上提”了，那么上级工会就应该将一些原本工会不擅长、不专业的工作，一些离主责主业较远的服务项目适当下放，交给社会上的专业服务机构来做，发动起十几万乃至几十万基层工会来做。省、市、县级工会应当在履行好维权职能的同时，将更多精力放在争取资源、出台政策、做好规划、加强指导、搞好督查上。

3.分类推进

开展工会维权工作，必须坚持实事求是、因地制宜、因企制宜，不能一个“模子”扣到底，搞“一刀切”。建议借鉴上海做法，针对不同企业实际情况，采取“正向推进”和“反向倒逼”相结合的方式分类推进。

（1）以“正向推进”为主。针对工会工作基础较好的国有和规模以上企业，以“正向推进”为主，按照劳动关系建立、运行、监督、调处的规律，正向推进“五位一体”维权工作布局，即正面指导和推进企业加强劳动合同、集体协商、职代会厂务公开、劳动争议调处等制度建设，通过建立完善制度机制有效预防和维护职工权益，促进企业和职工共建共享发展成果，构建和谐劳动关系。在这些企业，主要是维护职工发展权益，通过进一步完善机制、规范工作、总结经验、打造典型，不断满足职工对美好生活的向往。同时，以这些企业为标杆，实现对小微非公企业的示范带动，形成“大带小”“点带面”“优带劣”的良好工作局面。

（2）以“反向倒逼”为辅。针对工会工作基础薄弱或未建会的非公小微企业和单位，以“反向倒逼”为辅。由于这个群体数量庞大，很难做到工作全面覆盖，必须坚持问题导向，聚焦发生劳动关系矛盾又无视职工合法权益的企业，反向推进“五位一体”维权工作布局。基本流程可这样来把握：首先，以最大诚意和努力调解争议、化解纠纷；其次，对无法调解成功且无视职工合法权益的，工会提供法律援助，依法维权；同时，工会以解决纠纷为突破口，对劳动违法企业开展定向劳动法律监督，督促相关企业加快组建工会、建立完善工作制度、规范开展集体协商和民主管理等工作，实现工会各项工作相互衔接、一体推进。

4.重点突破

维权工作涉及面广、量大，但受工会的人力、财力、物力所限，必须突出重点、集中突破。

（1）在维权内容上，应突出职工的劳动经济权益这个重点，特别是职工最关心的劳动报酬、社会保险、休息休假等权益。

（2）在维权对象上，应突出三个重点群体，即一线职工、农民工和困难职工群体，特别是权益受到侵害的职工、困难农民工、“四期”女职工等。

（3）在维权领域上，应突出三个重点领域，即企业、职工集聚的开发区（工业园区），侵权现象比较集中的中小微企业和非公企业，外来务工人员比较集中的餐饮、建筑等劳动密集型和苦累脏险工种密集型企业。

总之，构建工会“外联内合”系统化维权工作格局，必须坚持以职工为中心，以问题为导向，整合内部资源，借助外部力量，依法推动、以上代下、分类推进、重点突破。