国家与社会互动框架下的社会组织参与农民工权益维护：演进、回应与展望

陆海燕

(江苏科技大学 人文社科学院， 江苏 镇江 212003)

改革开放以来中国经济迅速增长，在2011年上升为世界第二大经济体。中国经济增长奇迹的背后是大量农民工背井离乡的辛苦付出。中国当前的户籍制度使得农民工、资本和国家共同建构出一个流动的劳动力市场。这虽然满足了中国制造经济奇迹的需要，但却使得农民工公民权未能得到有效保障。[1]由于政策文本与政策实践的断裂常态，劳动法并未能够有效保护农民工的劳动权利。[2]本应对农民工利益进行吸纳、整合以及代表的工会由于其历史发展路径和官方背景，不能在维护农民工权益上发挥有效作用。

农民工权益受损事件的屡断不绝，法定代表组织的缺位，催生了一些新型的社会组织对其权益进行维护。这些组织成为农民工权益维护的新参与者，在一定程度上维护了农民工的合法权益，成为政府和工会维权和服务不足的补充。但这些组织的出现及活动也带来了一定的风险，给政府和工会带来一定程度的挑战。对此，政府和工会采取了何种策略和哪些措施来应对，社会组织参与农民工权益维护的制约因素和前景如何，成为本论文关注的问题所在。

一、社会组织参与农民工权益维护的发展与演进

(一)农民工社会组织的成立与早期的发展

最早参与农民工权益维护的社会组织是20世纪90年代在北京和广东成立的，其成立归因于三个关键性因素：第一是1995年在北京举办的世界妇女大会动员性的影响；第二是珠三角在20世纪90年代初期媒体对工人恶劣的工作条件、工伤和职业病的曝光；第三是国际上对中国劳工权益的关注。在世妇会的影响下，1996年在北京成立了“打工妹之家”。打工妹之家是中国第一个为农村走进城市寻找工作的“打工妹”服务的机构。而随着珠三角劳资冲突的增多、农民工对权益维护需求的增加及国际上对中国劳工权益问题的关注，珠三角自下而上或在跨国网络的支持下相继成立了一些维护农民工权益的社会组织。由于地域原因，它们的发展受到香港NGO(Non-Governmental Organizations)很大影响。香港NGO为珠三角农民工社会组织提供了管理经验、行动策略、资源和资金上的帮助，也为它们引入了跨国网络的支持。这些早期的农民工社会组织主要致力于为农民工提供各种体制外、非盈利的维权服务，服务范围涉及劳工普法教育、工伤探访、纠纷调解、法律援助、文娱活动等。它们的特征主要有：首先，他们大多数未能在民政部门登记注册，在目标、规模、资金来源以及相对于政府的独立程度上各异。[3]第二，大多数得到跨国网络诸如国际NGO、跨国公司、基金会支持。第三，由于其活动的敏感性以及与境外NGO的联系，它们长期处于政府的监控之下，活动范围有限。第四，从组织数量、活动资金、资源动员能力、组织人员以及服务人数来衡量，这些组织的规模都比较小。[4]

(二)农民工社会组织发展中出现的新模式及其特征

随着国家对社会工作人才队伍建设和组织发展的重视，在地方政府政策和财政支持下，社会工作人才和组织获得了飞跃式的发展。在这样的背景下，农民工社会组织参与维权的模式又增加了“社会组织+社工”之模式。2010年，深圳鹏星社工服务机构60多名社工进驻富士康引导企业员工融入企业。2010年7月东莞普惠社会工作服务中心和长安镇政府合作，在长安美泰玩具厂引进了第一批“企业社工”。2011年，东莞市政府进行了政府购买社工服务企业的试点工作，在企业内部设立了16个社工工作岗位。[5]在2013年3月初深圳市坪山新区的裕霸塑料五金制品劳资纠纷群体性事件的处理中，深圳市坪山新区引入社会组织参与劳资调解。[6]深圳市龙岗区设立了和谐劳动关系社工综合服务项目，由该区至诚社会工作服务中心承办运营，为113家企业提供社工服务。[7]与早期草根的农民工社会组织比较起来，这些社会组织具有如下特点：第一，与政府在成立、资金、人源上存在密切联系；第二，这些社会组织一般与地方政府合作开展社工项目，以政府购买的形式获得资金赞助；第三，这些社会组织采用了专业的社会工作方法为农民工和企业提供服务。它们开展的活动包括：第一，为农民工提供公共文化服务；第二，为企业开展社工服务，服务范围包括员工关系协调、员工福利服务及权益维护。第三，参与劳资关系调解。

二、社会组织参与农民工权益维护的政府回应

面对政府和工会之外的维护农民工权益的社会组织，国家是如何整合和吸纳是劳动关系研究领域里政治学所关注的主题。为了对社会组织尤其是早期草根农民工社会组织进行吸纳和整合，政府和工会相应地在法律、应对策略以及角色定位上发生了演变。

(一)制定和完善劳动立法

随着劳动关系领域矛盾的渐增，国家相继出台和完善了《中华人民共和国劳动法》(1995)，2003年的《最低工资规定》(2003)，《中华人民共和国劳动合同法》(2007)，《劳务派遣暂行规定》(2013)等。这些劳动保护性法律法规的出台，表明了党和政府对于不断增长的劳资冲突的关注，有效地加强了我国劳动者基本权利的保障。

(二)政府策略转型

在对待社会组织参与农民工权益维护和劳资关系上，政府的策略经过了监控与抑制、默许、吸纳与嵌入这三阶段。

1.监控与抑制

对于早期的草根农民工社会组织来说，无论是本土的农民工社会组织还是有境外背景的NGO，在获得组织法律合法性上均存在困难，很难在民政部门以社会组织的身份登记注册。一些组织选择以个体工商户注册来获得企业法人的资格，却与实际运作存在不一致，民间组织的公益性与企业法人的营利性，即社会逻辑与市场逻辑产生矛盾。[8]政府的排斥和抑制，使农民工社会组织为了维持公益性服务，不得不寻找市场以外的资源来维持其运转，向国际基金组织寻找经济资源。但是，接受境外资金的资助，又提高了这些组织的政治风险，更容易招来政府的压制。相关部门会定期同农民工社会组织的负责人就组织工作进行会谈，还会定期或不定期前往这些组织的办公室登门拜访。同时，农民工社会组织举行活动时还必须在相关部门登记备案。[9]

2.默许

除了监控和抑制策略外，有时地方政府对农民工社会组织采取默许的态度。政府采取这种策略的原因在于政府希望借助草根社会组织来帮助其化解社会冲突；同时，这也表明政府采用传统方式对社会进行控制的有效性正在弱化，[10]对于地方政府来说，他们希望大规模劳资群体性事件发生时，这些草根的农民工社会组织从中可以起到帮助化解冲突而不是激化冲突的作用。尤其是当政府和工会希望为农民工提供一些诸如健康和安全之类的社会福利而人手和资金不足时，农民工社会组织可以充当政府的助手。在政府的默许下，农民工社会组织获得了一定的生存空间和行动空间，这表明两者之间存在着为降低交易成本和实现效用互惠而达成的“社会潜网”。[11]

3.吸纳与嵌入

政府对农民工社会组织抵制与默许的策略在2012年发生了转变，主要原因在于国家意识到一方面不能彻底禁止农民工社会组织，另一方面也意识到农民工社会组织在为农民工提供服务上有他们的优势。为此，政府开始对农民工社会组织管理采取主动出击的策略，将其纳入购买服务的范畴，豪威尔(Howell)将其称为“福利吸纳”，指“在政府和组织型社会间，通过邀请一些社会组织来协助政府执行政策的一种政治和经济安排”[3]。在此我们可以看出，福利吸纳是当前政府对社会组织制度化管理的一种策略。这一策略的逻辑在于政府意识到相较于让独立性较强且不好操控的社会组织渗透到社会的各个领域，不如借助行政力量扶持专业的社会工作组织，通过政府与社会组织合作治理的方式对其进行管控。[12]

政府向农民工社会组织购买服务始于广东。2012年，广东省政府工会在省委书记汪洋的支持下开始进行枢纽型社会组织建设，组建了“广东省职工服务类社会组织联合会”。为此，工会制定了预算用来购买服务。除了政府购买以外，政府对参与农民工权益维护的组织还采取了嵌入性监管的策略。一方面大力加强枢纽型社会组织的建设，将许多未注册成立的社会组织吸纳了进来，另一方面在一些新成立的社会组织中大力推行党建工作，并对一些社区服务型社会组织从登记制转变为备案制。[13]对于草根农民工维权组织的吸纳与嵌入，表明政府采用柔性的手段对待原本严加管控的利益表达性社会组织，政府希望通过体制性的吸纳来达到自身职能增容。[14]

(三)工会改革与枢纽型社会组织建设

面对利益代表合法性的挑战和国家推动工会转型的要求，中华全国总工会(以下简称“全总”)开始加强组织建设和会员建设，采取多种创新形式加大农民工加入工会的力度。此外，在分配目标上，工会自2000年来一直推动建立工资集体协商以实现工资的正常增长。另外，为了提升企业工会的有效性，还探讨了诸如上级工会代行企业工会部分维权职责机制、企业工会干部职业化、强化企业工会主席保障机制等。

为回应农民工对社会服务的需求及对农民工权益维护组织的整合，工会也顺应国家社会管理转型的潮流，加强枢纽型社会组织建设。2014年《中华全国总工会关于新形势下加强基层工会建设的意见》明确提出要加强对职工尤其是农民工服务类社会组织的团结、联系和吸纳，发挥工会作为枢纽型社会组织的引领作用，通过服务和活动吸引、凝聚职工。[15]各省市工会也纷纷开始探索工会作为枢纽型社会组织如何建设以及在实践中如何运作。

三、社会组织参与农民工权益维护的制约因素

近几年来政府策略的转变为农民工社会组织提供了生存的空间和土壤，但客观分析，当前农民工社会组织参与农民工权益仍存在一些制约因素。

(一)农民工社会组织发展面临的制度制约

社会组织是现代国家治理的重要组成部分，随着国家治理体系现代化的推进，社会的发展越来越离不开社会组织的参与。面临庞大的农民工群体，政府仅凭自身难以对其提供有效的服务。对正处于转型期的工会来说，由于其面临一系列制约因素，也难以成为农民工利益的真正代表。为此，政府应正视农民工社会组织的存在并对其引导，使其在法治的轨道上健康发展。但现实中从政府对农民工社会组织的管理实践中我们可以看到，对参与农民权益维护的社会组织，如果仅涉及公共文化服务、城市融入、子女教育，政府对其还持欢迎态度。然而一些农民工社会组织在其创立和生存期间得到了境外资金的资助，并且涉及维权等敏感领域，政府对这类组织仍存警惕心理。农民工社会组织在我国仍处于起步阶段，其发展仍面临许多困难，缺乏资金、人才以及组织能力，内部治理上存在着不规范、组织公信力不高等难题。这种情况下，政府对合法性的认定以及资金支持决定了这些组织能否存续下去。

(二)农民工社会组织发展所面临的资源制约

虽然近年来对于农民工社会组织的监管已有所松动，但仍然是选择性安抚，并未对所有组织放开。尤其涉及维权类的社会组织，仍然实行业务主管单位和民政部门双重管理。政府向社会组织购买农民工服务的范畴也主要局限在公益类、服务类和文化娱乐类，但对于维权类和利益表达类的组织仍然忽视或进行限制。虽然通过购买农民工社会服务在一定程度上满足了农民工的精神文化需求，缓和了劳资关系。但这些服务通常定位在没有劳资争议的服务范围内，对于相对敏感的问题如工资、工时、职业安全与健康等问题较少涉入，农民工最为迫切的有关劳动权益方面的服务需求得不到满足。这就使得社会服务机构对农民工劳动权益维护需求置若罔闻，使得社会服务刻意回避主要矛盾，从而处于治标不治本的境地。[16]

(三)工会作为枢纽型社会组织的功能制约

社会组织和工会之间的关系是复杂的，它们彼此之间是一种既竞争又合作的关系。在我国，随着致力于维护农民工社会组织的出现，这也要求工会随之转型为枢纽型社会组织。工会作为枢纽型社会组织，有利于对这些社会组织的监督和引导。而且，通过这些组织来为农民工服务并维护其权益，也有利于增强农民工对工会的认同。这也是当前工会在新形势下创新发展的路径之一。虽然这一点已经成了共识，但作为一个新课题，工会如何转型为枢纽型社会组织，如何组织、引导草根的农民工社会组织并与其合作、交流与协作，对工会来说仍是面临的挑战。工会如何处理与政府以及农民工社会组织的关系，如何发挥其作为枢纽型社会组织的作用为农民工社会组织提供服务，如何引导农民工社会组织更好地提供服务，仍需在实践中不断探索。

(四)农民工社会组织发展所面临的自身制约

当前虽然已经兴起一些为农民工服务的社会组织，但总的来看其组织数量较少。根据《中国发展简报》里对劳工领域NGO的统计，在其统计的4774个机构中，涉及劳工和外来务工的共有204条记录，仅占4%。[17]由于大环境的限制，社会组织虽然有些形成了一定的规模，但在专业性上仍存在不足。至于参与农民工权益维护的社会组织，由于组织业务性质的敏感性，在自身治理上存在较多的问题。一是缺乏透明性。2014年度全国1301家公益组织的平均透明指数为27.97分，而部分农民工社会组织的透明指数未达平均数，原因在于治理与管理信息以及财务信息的公开程度较低。[18]第二，社会组织缺乏农民工社会资本。虽然很多农民工社会组织致力于为农民工服务，但很多农民工社会组织的成员发现他们很难接触到农民工并获得他们的信任。造成这一资本缺乏的原因一是由于农民工的高流动性，使他们缺乏持久互动，从而难以产生社会资本，二是由于这些组织的成员和志愿者很多是由年轻的大学毕业生组成的，他们缺乏工作经验，同农民工也没有共同的文化背景，因此很难与工人建立联系。而且，由于整个社会信任的缺乏，农民工一般也不相信政府以外的人会愿意为他们提供免费服务。[19]第三，社会组织内部人才和管理缺乏规范性。由于我国社会组织的发展仍处于初级阶段，社会组织成员待遇偏低，很难吸引到固定的工作人员和志愿者。有些社会组织甚至不同其成员签订劳动合同，也没有为员工购买社会保险。政府的体制性吸纳也影响了社会组织的独立性。虽然政府向这些社会组织购买服务有利于其组织资金来源的稳定性，有利于其获得法律上的认可，增强合法性。但政府购买本质在于对社会组织进行动员和控制。政府与社会组织之间的关系并非“委托代理”关系，[20]两者之间成了指挥与被指挥的关系。

四、社会组织参与农民工权益维护的前景展望

党十八届三中全会提出要改进现有的社会治理方式，激发社会组织活力，创新能够有效预防和化解社会矛盾的体制，健全和完善公共安全体系。十九大也提出要发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。2016年底，全总制定下发了《中华全国总工会关于推进工会联系劳动关系领域社会组织工作的意见》。这是全总历史上首次颁布的指导工会引导社会组织工作的文件。《意见》对工会如何作为枢纽型社会组织引领劳动关系领域社会组织工作进行了全面部署。[21]习总书记在2018年10月29日同全总领导集体的谈话中也指出：“要最大限度把农民工吸收到工会中来……认真履行维护职工合法权益、竭诚服务职工群众……为职工提供具有工会特点的普惠性、常态性、精准性服务。”[22]这些政策和讲话为社会组织参与农民工服务，共建和谐劳动资关系提供了广阔的空间和舞台。

(一)完善制度以推进农民工社会组织建设与发展

随着新生代农民工数量的日益增多，农民工群体对自身权益维护的意识越来越强，开始向政府和企业要求各种制度化的资源。农民工社会组织的出现正好能够有效地对农民工的组织需求和权益需求进行回应。对此，政府的策略应是柔性引导而非刚性压制，给予持温和立场的社会组织以生存和发展空间，杜绝激进势力的生长。当前中国正从总体性社会转变为分化性社会，面临着社会结构重建、社会制度重建和社会组织重建。[23]73社会力量的无组织化要比有组织更能威胁到国家与社会的正常关系。只有在社会力量组织化的前提下，才能形成双方的对话渠道和有规则的互动。即使双方的关系出现紧张，也可以用一种常规化的方法加以解决。[23]169因此，政府应正视农民工的组织化诉求，引导而非压制，将农民工的非正式组织资源和表达诉求加以制度化，使农民工获得与其公民身份相对应的政治权利和社会权利。政府对农民工社会组织应采取柔性化的策略，将其纳入体制内轨道，引导其更好地为农民工服务。

完善制度一是要完善农民工社会组织的登记制度。虽然近年来国家放松了公益类、慈善类等公共服务类组织的登记制度，但对涉及为农民工服务，尤其是农民工法律知识培训和权益维护的组织，一直被视为“敏感”领域。相关学者研究也指出，对与农民、农民工、城市工人相连的农协、农民工NGO、民间工会等组织是限制发展的。[24]但从近几年深圳等沿海地区的实践可以看到，限制此类组织的发展，反而为一些激进分子提供了生长空间。为此，政府应正视农民工权益服务的组织需求，将这些组织纳入制度化的管理渠道中来，对其引导、吸纳和监管，以维护农民工合法权益和劳资关系稳定。

其次，政府也应将农民工服务纳入政府公共财政支付机制和政府购买服务机制中来。政府和工会组织购买劳资关系领域的社会组织服务虽然近几年已有所实践，但还未形成全面完善的制度规范，而且社会组织能否为农民工提供长期的服务也存在稳定性问题。因此，政府和工会应将“农民工社会工作服务”纳入政府购买的长期业务范畴中来，并在设计机制中充分考虑到需求导向的原则，以农民工服务需求为主，通过服务来增强农民工对政府和执政党的认同。

(二)加强工会枢纽型社会组织建设以构建劳资关系协同治理网络

工会作为职工利益代表和维护的合法性组织，在新形势下承担的主要职能一方面是加强广大职工的政治引领，执行和贯彻党的意志，另一方面则是为职工提供有效的服务。在笔者看来，这两者并不是相悖的，政治引领并非是通过空洞的说教而呈现，有效的服务会强化包括农民工群体在内的对政治的认同。工会在新形势下的转型与改革，必然要以“服务型工会”构建为指引。

面对农民工日益广泛的服务需求和权益表达以及农民工社会组织的出现，工会应积极将其打造为劳动领域内的枢纽型社会组织，不断加强对农民工社会组织的吸纳与整合。社会组织和工会之间的关系是复杂的，它们彼此之间是一种既竞争又合作的关系。它们都致力于保护农民工的权益，但在策略基础、行动范围、合法性来源、关注基础和协调来源上有所不同。[25]虽然有所竞争，但工会与社会组织之间可以建立分工与合作关系。在组织动员和利益表达方面，工会的法定地位难以动摇。尽管现阶段由于工会的“不作为”，农民工社会组织承担了部分组织工人集体维权的工人维权职能，但这只能是作为工人团结的“助推器”而短期存在，[26]由于中国的法律规定以及这些社会组织自身的一些局限，它们不能也不可能取代工会的法定地位。但在为农民工提供服务方面，社会组织由于其草根性又具有其天然的优势和潜能。与草根的社会组织相比，枢纽型社会组织的最大优势在于，作为服务型导向的联合性平台，它补齐了“社会协调、公众参与不足”的社会管理短板，并且为政府服务外包、合同外包等现代社会管理方式的运用和拓展提供组织基础，从而能够提高社会管理的组织效率。[27]工会应积极发挥枢纽型社会组织作用，对农民工有需求，而社会组织有能力且适合承担的项目，由后来者承担，并通过工会或政府购买、工会众筹等方式解决资金问题。

此外，工会也应当积极主动加强农民工社会组织的培育工作。当前为农民工服务的社会组织还比较少，工会作为枢纽型社会组织，应成立相应的孵化中心或培育中心，培育能够承担农民工服务的，规范化、专业化的社会组织。工会尤其应注重在农民工聚居较为集中的社区层面培育农民工社会组织，以打通为农民工服务的最后一公里，为其提供普惠性、常态性、精准化的服务。

(三)加强农民社会组织治理与理性化建设

农民工社会组织自身需要加强治理。首先是透明性，作为带有一定敏感性的社会组织，透明性尤为重要。社会组织应采取积极主动的态度与政府合作，定期将自己的活动、组织管理状况以及财务信息向公众与政府发布，积极邀请政府及相关部门人员参与自己的活动。其次社会组织也要完善内部管理。客观来说，当前社会组织从业人员工资不高，还存在与员工不签订劳动合同的状况，人员流动性也很强。社会组织应首先完善自身的内部管理，将其打造成有使命感责任感的社会组织，才能更好地服务于农民工。

此外，农民工社会组织也应加强自身与企业和服务对象的联系。随着政府对社会组织和农民工的重视，涌现出了不少服务于农民工的外生于农民工的社会组织。与农民工内生的组织不同，外生的农民工社会组织要发挥实际作用，如何融入农民工群体是一个难题。为此，社会组织应积极加强与农民工的联系，从农民工最需要的服务如子女教育等入手，加强组织与农民工的社会资本。同时，随着企业社会工作的兴起，外来社工介入到企业，如何让企业主接受是这些社会组织面临的首要挑战。如何在企业、农民工权益、组织使命以及政府期望之间达成平衡是决定企业社会工作能否取得成功的关键所在。