中国特色社会主义法治语境下党内法规特性的考问与澄清*

欧爱民，李 丹

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征，而党的领导法治化主要依靠党内法规，因此，中国特色社会主义法治体系存在两套法治规则，即党内法规与国家法律。为此，中国特色社会主义法治建设必须坚持“依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”[1]4。经过百年来的发展，党内法规制度建设日益完备，但其理论研究与宣传教育明显滞后，很多人对党内法规不学习、不熟悉、不认同，存在很多似是而非的观点，甚至一些常识性误区。现将其列出，希望引发学术界的关注与讨论，为进一步推动党内法规学的健康发展扫除认识“阴霾”。

一、党内法规是软法吗？

1.党内法规的“软法”偏见

传统的法学教科书通常将法与国家联系在一起，认为“法是由国家制定或认可的、以国家强制力保障执行的行为规范的总和”“法离不开国家法……没有国家就不可能有法律”[2]48。这种“国家—控制法范式”的法理论对“法”的界定与解读一直占据中国法学界的主流地位。中国共产党党内法规的发展历史比新中国国家法律更为长久，制度文本建设取得了巨大的成绩，已经成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，但学术界，特别是法学界一直对之加以“排斥”，认为党内法规与国家法律在制定主体、制定程序、调整对象、适用范围、强制保障等方面都存在差异，不宜将之冠以“法”的称号，而只能称之为“党的规章”、“党的纪律”等。[3]8随着《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》《中国共产党党内法规制定条例》等党内“立法法”的相继颁布实施，特别是党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入全面依法治国的体系范围，党内法规在国家治理体系的作用日益彰显，党内法规的法律品格日益提升，学术界逐渐将之纳入“法”的范畴，但为了与国家法律相区分，许多学者将之纳入“社会法”的范畴，并运用“软法”理论进行论证，认为现代法的范畴不仅包括国家法，也包括社会法和国际法，不仅包括硬法，也包括软法。所谓社会法是指政党、社会团体、行业组织等社会组织制定的调整其内部关系及相应外部关系，规范内部机构、内部人员及其相应外部机构、外部人员行为的规则体系。所谓软法是指国家或社会组织等制定、认可的，不具有国家强制约束力的规则体系。[4]109-120党内法规不是由国家制定与认可的，属于“社会法”的范畴，党内法规既然是“社会法”，不由国家强制性保障实施，那就是“软法”。上述观点在中国法学界影响很大，俨然成为主流学说。(1)目前，多数学者在论及党内法规“法”的性质时，基于党内法规制定主体、规制对象、保障实施方式等和国家法律的差异性，多使用“软法”的概念。参见施新州：《中国共产党党内法规体系的内涵、特征与功能分析》，载《中共中央党校学报》2015年第3期；操申斌：《“党内法规”概念证成与辨析》，载《当代世界与社会主义》2008年第3期。

“软法”观将党内法规等同于其他社会组织的规章制度，显然有违中国共产党的宪法地位。当代中国最强大、最重要的政治权力，不是立法权、行政权、军事权或司法权，而是党的领导权和执政权，将中国共产党等同于其他社会组织是荒谬的，将党内法规视为“软法”的观点既没有抓住党内法规的根本属性，也没有正确反映党内法规在国家治理中的基础地位。党内法规是党的规矩，是带电的高压线，是不可触碰的底线。“无论是法盲导致违纪违法，还是故意违规违法，都要受到追究，否则就会形成‘破窗效应’”[5]87，“软法”观显然与党内法规在实践中表现出的“刚性”不相吻合，也与从严治党的理念格格不入。正因为如此，一些持有“软法”观的学者，也感觉难以自圆其说，提出“坚硬的软法”的观点，甚至认为“党内法规不完全是社会法和软法，它同时具有一定的国家法和硬法因素”。[4]113因此“软法偏见”明显不切实际，应当予以纠正。

2.党内法规的“硬法”证成

“软法”观对党内法规的实践缺乏解释力，但党内法规不是“国家法律”，其之所以属于“硬法”的范围，理由如下：

一是党的权力属于一种公权力。传统宪法理论将政党视为“社会团体”，在国家法律允许范围内，政党制定的规章制度自然与其他社会组织的内部规则一样，属于“社会法”的范畴，不具有外部强制性，将之视为“软法”具有合理性。然而随着政党政治的发展，政党深深介入国家事务的管理，社会团体说显然不合时宜，“宪法机关说”、“准政府行为说”等认为政党组织虽然不是国家机关，但是行使公权力的宪法机关，政党行为虽然不是国家行为，但是具有公权力属性的准政府行为。因此，国家法律应当介入政党内部的事项，为此，全世界有30多个国家的宪法规定有政党条款，并制定了《政党法》。将规制政党权力、规范政党行为的主要规则纳入国家法律范畴，其自然属于“硬法”。中国共产党不但是执政党，更是领导党，不论在自身建设领域，还是在领导领域，党行使的权力均不是私权利，而是公权力。只是在中国特色社会主义法治语境下，全国人大及其常委会不宜通过《中国共产党与国家机关关系法》《政党法》等规范党的行为，实现“党的领导行为”法治化、制度化、规范化。因为立法是一种“以上规下”、“以上率下”的行为，处于被领导地位的全国人大及其常委会不宜通过立法，来规范中国共产党的领导行为，其既不符合立法逻辑，也不符合立法常识。因此，在中国特色社会主义法治体系中，只能通过党内法规来调整党政关系，党内法规具备其他国家的法律功能，从比较法的角度而言，将党内法规纳入“硬法”范畴，既是现实需要，也具有理论基础。

二是党内制裁与国家制裁具有融通性。在中国，绝大部分公职人员具有党员与国家机关工作人员的双重身份，加之党规严于国法，违法行为必然违背党内法规，而违纪行为一般也会追究其法律责任，从而形成具有中国特色法治责任体系，即双罚制。也就是说，党员的违法违纪行为需要同时承担党规责任与国法责任。《公职人员政务处分暂行规定》第八条规定：“监察机关对公职人员中的中共党员给予政务处分，一般应当与党纪处分的轻重程度相匹配。其中，受到撤销党内职务、留党察看处分的，如果担任公职，应当依法给予其撤职等政务处分。严重违犯党纪、严重触犯刑律的公职人员必须依法开除公职。”同时，根据《中国共产党纪律处分条例》的相关规定，党纪处分将纳入干部人事档案，对个人名誉、继续担任公职等造成终身影响。因此，大多数情形下，党内制裁与国家制裁具有融通性，国家强制力直接或间接为党内法规的实施提供保障。

三是特定情形下党内法规具有溢出效应，成为调整国家事务的依据。在中国特色社会主义法治实践中，很多党内法规的调整范围已经超越了纯粹党务，调整对象也超越了党组织和党员，从而将国家事务、非党组织和党外人员纳入了调整范畴。例如为了进一步规范党政机关办公用房管理，推进办公用房资源合理配置和节约集约使用，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政机关办公用房管理办法》，对各级党政机关办公用房的规划、权属、配置、使用、维修、处置等管理工作进行了详细的调整。该党内法规第三十五条还明确规定：“建立健全党政机关办公用房管理责任追究制度，对有令不行、有禁不止的……依纪依法追究相关人员责任。”由此可见，在特定情形下，党内法规的实施也是以国家强制力作为后盾，从而在党内法规与国家强制力之间建立了直接联系，党内法规具有鲜明的“硬法”特征。

二、党内法规只是治党的“法”吗？

1.党内法规是治党之“法”

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。因此，党内法规必须以规范和约束党组织和党员的行为活动为直接手段，以保证党组织自身的纯洁性与先进性为长远目标，以维护和巩固中国共产党的领导执政地位为最终追求。《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”该条文将党内法规的调整内容确定为两大类型：一是党组织的工作与活动，二是党员的行为。由此可见，党内法规对党组织与全体党员具有普遍约束力，是党的行为活动的具体标准，是管党治党的主要依据。

党内法规是治党之“法”是毋庸置疑的。但在学术界，一些学者基于“小党建”思想，进而提出党内法规只是治党之“法”。他们认为党内法规的调整内容限于党务活动，规制对象限于党组织和党员[6]27，凡是涉及公民、法人和其他组织权利义务调整事项的，就应属于国家法律的调整范畴，党内法规不得僭越国法对之进行规定，否则构成“越权”。在制定党内法规时，相关党组织应当恪守党内立法权的调整范围和行使权限，不得涉及党员人身权利和财产权利，不得涉及国家机关职责和权限，不得涉及经济、民事和诉讼等基本制度”。[7]33上述观点将党内法规的调整范围控制在治党领域，不符合党内法规的具体实践，更不利于党的领导执政事业，但在学术界与普通民众中具有较大的影响，必须予以澄清。

一是上述观点不符合党内法规的具体实践。经过长期的发展，党内法规体系日益完备。通过文本分析，可以发现相当一部分党内法规涉及到国家事务与公民的权利义务。据统计，《中国共产党党内法规选编》(1978-1996)、《中国共产党党内法规选编》(1996-2000)、《中国共产党常用党内法规新编》共收录中国共产党33年间(1978-2011)制定的党内法规332件，其中197件完全规范党内事务，占 56%，有145件既规范党内事务，也规范国家事务，有的完全规范国家事务，占44%。[4]110再如为了强化党对国家机构改革的领导，中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定了《应急管理部职能配置、内设机构和人员编制规定》《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》等一系列党内法规，对中央部委的职能、机构、编制进行了具体规定。由此可见，党内法规调整国家事务、约束公民权利是中国特色社会主义法治建设的新常态，将党内法规局限于治党范围的观点只是西方法治理论的生搬硬套，与中国法治建设格格不入，应当摒弃。

二是上述观点有损于党的领导执政事业。中国共产党作为领导党，承担着“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，需要对国家和社会事务进行全面领导与方向把控，党内法规就不可避免地影响甚至调整国家事务，对非党组织与党外人士产生约束力，否则党的领导就无从谈起。例如《中国共产党地方委员会工作条例》第九条规定：党的地方委员会有权“讨论和决定本地区经济社会发展战略、重大改革事项、重大民生保障等经济社会发展重大问题。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条规定：县级以上的地方各级人民代表大会有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。可见，地方党委会与人民代表大会均有权讨论与决定本行政区的重要事项，党内法规无疑要涉及国家事务，认为党内法规只是治党之“法”是荒谬的，极不利于加强与完善党的领导。

2.党内法规也是治国之“法”

中国共产党是执政党，更是领导党，不但是领导自身的政党，还是领导国家机关、民主党派、社会团体、普通民众的政党，因此，党内法规不但是管党治党的“法”，也是治国理政的“法”。

一是领导法规涉及国家治理。从党内法规制度体系的构建上看，党内法规不仅包括自身建设法规，还包括领导法规。2016年中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，对构建完善的党内法规制度体系进行全面部署，并提出“1+4”的基本制度框架，即以党章为根本，将党规制度体系分为党的领导法规制度、党的组织法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四个模块。其中，党的组织法规、自身建设法规和监督保障法规主要涉及管党治党的“法”，即上述党内法规调整对象主要限于党组织与党员、调整内容主要涉及党的自身建设事务；但党的领导法规主要是指调整党政关系、政党关系和党群关系，调整党与国家政权、民主党派、群众团体之间关系的法规制度，[8]49其内容远远超出管党治党的范畴，涵盖了国家事务，因此，党的领导法规是涉及治理国家的“法”。例如《中国共产党统一战线工作条例(试行)》是中国共产党首部统一战线的党内法规，专门调整党与各民主党派、人民团体等的领导与被领导关系。统一战线工作对象为党外人士，重点是其中的代表人士，大大超越了党组织与党员的范围。当前，在领导领域，中国共产党共出台了949部党内法规，其中包括中央党内法规46部，今后还将制定《组织工作条例》《群团工作条例》《外事工作条例》《人才工作条例》等党内法规，形成较为完备的领导法规。从领导法规的角度而言，党内法规不再是纯粹的治党之“法”，更多的是领导国家机关、民主党派、普通民众的“法”，党内法规是治国理政的“法”也是实至名归。

二是混合性党规直接调整国务。混合党规是指由党的立法机关与国家机关共同制定发布，既能调整党务，也能调整国务，但以党的文号出现的规则体系。[9]49混合性党规由党组织主导制定，集中体现了党的意志，同时相关国家机关参与其中，也体现了国家意志，能在国家事务、社会事务中具有效力。例如中共中央办公厅、国务院办公厅共同制定了《节庆活动管理办法(试行)》，其所调整规范的节庆活动包括以公祭、旅游、历史文化、特色物产、机关单位成立、行政区划变更、工程奠基或者竣工等名义举办的各类节会、庆典活动，党务国务均涉及其中。混合性党规集中在如下两大领域：一是党的直接领导领域。党的领导主要是指政治领导、组织领导和思想领导，即把握政治原则、政治方向，做出重大决策，向国家权力机关推荐重要干部等，一般不介入具体的国家事务。也就是说，在一般情形下，党的领导是间接领导，主要表现形式为引导、倡导、组织、率先示范。[10]5但另一方面，要坚持党管军队、党管干部、党管人才、党管意识形态、党管经济等原则，党必须介入一些具体的国家事务、社会事务。为了避免党政不分、以党代政的观感，在特定领域，由党政联合出台混合性党规，是最佳的制度安排，既强化了党的领导，也化解了党直接介入国家事务的“名谓问题”。例如为了强化党对事业单位的组织领导，中组部分别会同教育部、科技部、国家卫生计生委，共同出台了《高等学校领导人员管理暂行办法》《中小学校领导人员管理暂行办法》《科研事业单位领导人员管理暂行办法》《公立医院领导人员管理暂行办法》等一系列混合性党规，对事业单位领导人员的选拔培养管理使用等各个环节作出具体规定；二是党政一体调整领域。在党政日常工作中，存在大量的交叉和重合的事务，如果采取党政各自立法的模式，既浪费了宝贵的立法资源，还会催生出两套不同的规则体系，彼此难以协调衔接。采取联合立法，共同出台混合性党规的方式，就能实现立法资源的有效整合和共享，缩减法治成本。例如长期以来，在公文处理领域存在两套法治规则，即《国家行政机关公文处理暂行办法》《中国共产党机关公文处理办法》。为了避免重复立法，防止不必要的冲突，2012年4月16日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合制定了《党政机关公文处理工作条例》，一体推进了党政机关公文处理工作的科学化、制度化、规范化进程。党政一体调整领域主要包括机关运行与建设、反腐倡廉、党政同责、党规国法衔接等四大领域，且混合性党规的数量一直在增加，从而形成一个较为庞大的制度体系。例如在机关运行与建设领域，中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定了《党政机关国内公务接待管理规定》《党政机关办公用房管理办法》等一系列混合党规，其适用对象不仅包括党的机关，也包括国家政权机关以及工会、共青团、妇联等人民团体以及参照《公务员法》管理的单位。

综上，在党的领导领域、党政一体管理领域，通过党规的溢出效应以及制定混合性党规等途径，党内法规对特定领域的国家事务、社会事务进行了直接调整，从而成为须臾不可缺少的治国理政之“法”。

三、党内法规的效力低于国家法律吗？

1.党规国法效力位阶的曲解

宪法作为国家根本大法，明文规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。《党章》作为党的最高行为准则，也明确指出“党必须在宪法和法律的范围内活动。”根据上述规定，一些学者认为虽然党规严于国法，但从效力而言，党规低于国法。例如屠凯提出“国家法对党内法规有凌驾性而非相反”的论断。[11]51秦前红、苏绍龙认为：“国家法律高于党内法规，党规必须在宪法和法律的范围内活动，党内法规的执行也必须恪守‘宪法为上、党章为本’的原则，其具体规范不得逾越国家宪法和法律法规的规定”。[12]22张立伟在论及党规国法冲突处理的具体原则时也提出“党内法规不得与国家法律相抵触”和“国家法优先”的原则。[13]89上述观点貌似合理，实则经不起推敲，既不符合中国特色社会主义法治的实际，也存在明显的逻辑矛盾。

一是不符合中国特色社会主义法治实际。党内法规与国家法律均为一个内容庞复的规范体系，笼统讲“党内法规低于国家法律”，自然会得出“中央党规的效力低于地方性法规”的结论，显然不符合中国的政治现实。对此，有学者可能会阐述道：党规效力低于国法是指党规效力低于同级国法。如此修正的观点也难自圆其说。首先，何谓同级党规国法缺乏统一标准，难以达成共识，该观点自然无法在实践中落地。退一步而言，就算同级党规国法能够识别，但上述观点在实践中仍难以成立。假如党章与宪法属于同级党规与国法，但“党章的效力要低于宪法”的判断是无法说服包括此一观点持有者在内的全体国民。因为具体的实践不是证成此一观点，反而揭示出其荒谬性。

二是违背“党规严于国法”的内在逻辑。为了体现从严治党的精神，党内法规在国家法律对公民的权益进行第一次调整的基础上，再对党员的权益进行第二次调整，即党内法规是对党员的权利的第二次限制，必然会与国家法律存在所谓的“抵触”情形。例如《宪法》第36条规定，公民有宗教信仰自由。但党员必须信仰共产主义思想，根据《中国共产党党纪处分条例》的规定，“不信马列，信鬼神”的党员将受到党纪处分。党规严于国法既是从严治党的必然要求，也是中国特色社会主义法治实践的普遍做法。如果党规低于国法，其不能做出与国家法律不一致的规定，从严治党就无从谈起，党内法规也就失去存在的价值。因此，诸如“党规不能授权党组织限制或剥夺党员的人身自由，不得限制或剥夺党员的言论、出版、集会、游行、示威以及选举与被选举权等政治权利”的观点，不但在理论上站不住脚，而且在实践上也是有害的，必须予以澄清。

2.党规效力并非低于国法

实际上，党内法规与国家法律的形成机理、作用方式、适用范围等均不同，不存在可比性，之所以能进行比较，是由于调节对象会发生重复的缘故。[14]51但并非所有党规与国法都会产生交集，通过对二者交互程度的比较，可将党规与国法的关系分为三种：一是并行关系，二是交叉关系，三是一体关系。[15]59-62通过对上述三种关系的具体分析，将发现党内法规与国家法律实际不存在效力高低之分。

所谓并行关系，是指党内法规与国家法律共同作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，两者“平行存在、互不干涉、互相衔接”的状态。也就是说，在并行关系中，党内法规与国家法律在各自调整的领域不得相互逾越，侵占彼此的立法或立规空间。例如《中华人民共和国国旗法》规定的是作为中华人民共和国象征与标志物——国旗的升挂、使用等相关内容，其不得逾越调整领域，对中国共产党党旗党徽的使用管理进行调整。同样，《中国共产党党旗党徽制作和使用的若干规定》规定的是中国共产党象征和标志物——党旗党徽的制作、使用等相关内容，其不得逾越调整领域，对国旗国徽国歌等国家标志物进行调整，否则就侵犯了国家法律的应有权限。因此，在并行关系中，党规国法“各管一块，互不干涉”，二者分属不同领域，谈不上高低之分。

所谓一体关系，是指党内法规与国家法律在调整范围、具体规则设置、规范文本等方面都完全重合的状态，党规与国法一体关系的外在形式为混合性法规。因此，在一体关系中，党规国法融为一体，不分彼此，不存在高低比较的可能。

所谓交叉关系，是指党内法规基于党的领导权，对部分国家事务、社会事务有一定的约束力与影响力，从而形成党内法规与国家法律对同一事务都有权调整，都进行规定的状态。在交叉关系中，党规国法相互补充、相互衔接、相互促进，并非互相冲突与排斥。例如在党的领导领域，国家法律只是抽象确认党的领导原则，而由党内法规将“党的领导”具体细化，从而形成“党的领导”法治化的复合模式。在上述复合式模式中，党规国法只是分工不同，两者的效力不存在高低之分。按照国法抽象确认原则，政治较强的国家法律必须申明“党的领导原则”，如《居民委员会组织法》没有规定“党的领导原则”，应当修法予以完善；《高等教育法》对“党的领导原则”的规定过于具体，既违背了抽象确认原则，也造成与党内法规的内容重复现象，应当在修法时更正。因此，在交叉关系中，党规与国法的地位是平等的，并未规定何者为尊、何者为辅，当二者出现冲突时，应该探讨的是何者更为科学、何者更符合中国法治的实践，从而将不合时宜的党规或国法进行调整与修改，而非基于“党规低于国法”的抵触性原则，一味要求党内法规作出修改、废止或撤销。因此，所谓党规与国法效力高低的比较本身是一个伪命题，问题的本质应当是党规国法何者正确、何者适宜。

综上所述，党内法规与国家法律共同作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，二者地位平等。在“依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”[1]4的法治建设背景下，党规国法如同“鸟之双翼、车之双轮”，各有侧重、相互协调、共同治理，不存在所谓高低的位阶之分。

四、党内法规不能作为国家机关的执“法”依据吗？

1.执法依据国法化的思维定势

基于法律的制定与执行的二分角度，此处的“执法”是广义的，既包括行政机关的适用法律，也包括监委、法院、检察院等适用法律。在传统法治语境下，一切国家权力的配置及其运行均应以法律为唯一圭臬，依法立法、依法行政、依法审判等便是上述法治理念的具体化，并且上述“法律”的范围也是特定的，只包括国家法律。在执法依据国法化的思维定势下，党内法规自然被排除于国家机关执“法”的依据之外。目前学界普遍认为党内法规只是管党治党的“法”，是“党内之法”，不能成为国家机关的执法依据。例如李林教授在论及党规国法的差异时，提出“国家法律法规适用于中华人民共和国主权管辖范围内的一切主体；而党内法规仅适用于各级党组织和全体共产党员”。[16]12据此，党内法规只是党的机关履行职责、行使权力的标准，对国家事务没有管辖权，不具有普遍适用性，不能成为国家机关执“法”的具体依据。

在现实中，“党内法规不能成为行政机关、司法机关的执法、司法依据”是不言而喻、不证自明的常识。但仔细探究，此一常识只是中国特色社会主义法治现实的一种“误读”，其掩饰了许多应当高度重视的中国特色法治的真问题，使得一些中国特色的法治问题难以得到及时有效的解决。

2.党内法规作为执法依据的正当性证成

党内法规能成为国家机关的执法依据是基于中国特色社会主义法治的内在需求与特殊机理，具体表现在如下四个方面：

一是混合性党规的必然要求。混合性党规实际是“党政合意行为”，是由党的机关和国家机构共同制定、普遍推行的制度规则，不仅能够作为党组织、党员行为活动的准则，自然要成为国家机关权力行使的规范性依据。例如《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《党政机关公务用车管理办法》《行政执法类公务员管理规定(试行)》等混合性法规，不仅为党的机关尽职履责提供了标准，也为国家机关及其工作人员的具体行为设置了规则，若有违反上述规定的，国家主管部门可根据管理权限对相关人员予以处分。再如中共中央、中央军委、国务院联合出台了《军队转业干部安置暂行办法》，就军人转业安置计划、安置地点、工作分配与就业待遇、培训、社会保障、安置经费等做出了详细的规定，其势必是各级退役军人管理机关以及相关国家机关的执法依据，相关企事业单位也必须依据上述党内法规的规定，切实承担起安置退役军人的法治义务。

二是党规与国法互补的需要。在实际中，党内法规与国家法律虽然各有侧重，但是功能互补，互为依托，相互借力。在特定情形下，如果国家法律存在缺陷，造成明显的法治漏洞时，国家机关可依据党内法规做出相应行为。例如《国家监察法》第三十九条规定：“经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。”依据中纪委与国家监察委员会的解读，此处所称的“规定的权限和程序”是指《监督执纪工作规则(试行)》第二十六条的规定，即对符合立案条件的，承办部门应当起草立案审查呈批报告，经纪检机关主要负责人审批，报同级党委(党组)主要负责人批准，予以立案审查。可见，《中国共产党纪律监察机关监督执纪工作规则(试行)》等党内法规，具有填补国家法律的作用，自然是国家监察机关等国家机关执法的直接依据。

三是确保从严治党的必需。办好中国的事情，关键在党。为了体现从严治党的理念，规范党政领导干部及其配偶子女的经商办企业行为，中国共产党先后出台了《中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》《中共中央纪委关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定(试行)》《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等一系列党内法规。假如有关领导干部或配偶子女从事了上述党内法规禁止从事的经商办企业的行为，为了确保从严治党不至沦为具文，特定党内法规应对行政机关、司法机关具有约束力，因此，违背党内法规强制性规定的行政行为应当撤销或宣布无效，签订的民事合同也应认定为无效合同或可撤销的合同。

四是回应法治实践的要求。在立法实践中，党内法规成为国家机关执法依据逐渐“于法有据”。例如《公职人员政务处分暂行规定》第三条明确指出：“监察机关实施政务处分的依据，主要包括《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》《中华人民共和国企业国有资产法》《行政机关公务员处分条例》《事业单位人事管理条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》以及《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》等”。其中，《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》属党内法规的范畴，已被明确认定为国家监察机关的监督和执法依据。在司法实践中，虽然尚未出现将党内法规作为判决依据的先例，但不乏将党内法规作为说理依据的司法案例。在潘晓青诉山东审计厅行政纠纷一案中，原告潘晓青要求山东省审计厅公开王忠林担任济南市市长期间经济责任审计信息。山东省济南市人民法院根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第十三条的规定，认为“经济责任审计系为加强对干部进行监督管理需要，由组织部门委托，审计部门实施的，审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，不属于政府信息公开的范围。”从而驳回了原告潘晓青的诉讼请求。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》是中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的混合性党规，其被人民法院直接援引，实际肯定了党内法规作为执法依据的性质与地位。

结 语

“理论在一个国家的实现程度，总是决定于理论满足于这个国家的需要的程度”。[17]11在推进中国特色社会主义法治建设进程中，法学界绝不能固步自封，将自己局限于过去，局限于对西方国家法治问题的认识与结论。在中国这样一个超大型国度里建设法治国家，必须在马克思主义基本原理的指导与引领下，将人类法治的普遍规律和中国具体国情相结合，创造出属于自己的法治理论体系。党内法规是中国法治的特色所在与优势所在，也是传统法学理论难以阐述的新时代课题，但不是移植西方理论可以随意裁剪的布料，它需要我们立足于中国特色社会主义法治建设的伟大实践，正确把握党内法规的内涵特征，摒弃传统成见，澄清认识误区，为将党内法规更好融入中国特社会主义法治体系提供理论支撑。