进一步完善我国地方政府债务信息公开的若干建议

专家点评

郑春荣：上海财经大学公共政策与治理研究院副院长、教授、校科研处副处长，经济学博士，主持过国家自然科学基金、财政部和上海市决策咨询课题多项

2018年底，财政部对外发布《地方政府债务信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》），对地方政府债务信息公开提出了较为全面、详尽和具体的要求，大大推进了政府债务信息公开的力度，是我国地方债改革进程中的又一里程碑，有利于市场投资者、社会公众有效监督地方政府债务，有利于充分发挥债券市场的定价功能，进而倒逼各级政府不断规范债务管理。

近年来，在财政部的推动下，随着法律法规的健全完善，我国地方政府债券的信息披露日渐规范，社会反响较好。2015年，新《预算法》实施，地方政府被赋予举债融资职能。财政部在《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》（财库〔2015〕68号）就对地方政府债务信息公开提出了要求，信息披露主要分为地方经济、财政收支和地方政府债务等三大方面。此后，财政部在各年的地方债发行之初，逐年提高了信息披露要求。此次《办法》出台，是财政部在总结历年管理经验之后的又一次全面完善，提出了不少新的、更高的要求，例如要求列出所有一般债券、专项债券资金投向的具体项目。

《办法》的公布，预示着我国地方政府债务信息披露工作将有很大的飞跃。从《办法》的内容来看，还有一些需要完善之处，例如一些具体规定还不够详细，一些强制性要求过低，一些信息披露领域存在空白。笔者建议如下：

一是信息披露的规定可以更加具体。财政部《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》（财预〔2010〕31号）对一般公共预算、政府性基金的预决算公开作了较为详尽的规定，给出了具体的公开样表。各省对照执行，能够形成一系列在各年、各地之间可对比的数据，便于评价。笔者理解，此次《办法》可以在此基础上更进一步，提出更高的要求，也用统一的样表来要求执行，便于操作。公布样表，还可以使各地政府不得回避或选择性公布信息。在具体的规定方面，《办法》规定要公开“地方政府一般公共预算情况”和“地方政府性基金预算情况”，但并没有具体要求公开的详细程度。笔者查阅了2019年1月以来发行地方政府债券的几个省份的信息披露情况，发现仅公布了6项一般公共预算数据：一般公共预算收入、一般公共预算支出、地方政府一般债券收入、地方政府一般债券还本支出、转移性收入和转移性支出。其公开程度低于《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》。

二是信息披露的范围应包含本地区的财政数据。我国信息公开条例规定“谁制作，谁公开”，这就意味着各级财政只需要公开本级财政的数据便可，不需要公布包括下级政府在内的本地区财政汇总数据。事实上造成了不少财政数据无法获得。地方政府债券发行时，公布本地区财政汇总数据的必要性大大加强了，因为省级政府是代表全省各级政府发行债券，而省级政府只是使用债券募集资金的主体之一，它还会将大量募集资金分配给省以下各级政府。本次出台的《办法》应该也考虑到这一因素，在规定的多处地方强调数据披露应包含“本地区和本级”，这是非常正确的。但还存在不足之处就是，对于本地区和本级的财政数据公布的详细程度没有强制性要求。另外，作为财政“四本账”的社会保险基金预算、国有资本经营预算并没有在公开之列，没有实现财政“全口径”公开的目标。

三是与债券发行有关的其他信息也可以纳入规定。例如债券承销团的组建办法，债券承销团的名单，对债券承销团的考核情况，信用评级公司的招标程序、招标结果、评级费用等。

四是将或有债务纳入信息公开的范围。2018年以来，一些地区相继公布了隐性政府债务的统计情况，但大多数地区没有公布隐性政府债务的数据，引起了社会的一些猜测。这些数据以及相应的统计标准等也应作为影响财政运行的重大事项，及时向社会公开。

五是鼓励各省创新信息披露做法。本《办法》可作为强制信息公开的最低要求，在此基础上，可鼓励地方财政部门根据投资者需求和有关实际情况，积极披露其他相关信息。在此，我们借鉴一些省份的好做法，提出可增加披露的内容（不强制）：本省的政府债务管理规章制度、本省国有资产总量及经营情况、国有上市公司情况、政府试编的综合财务报告。

六是省级政府应在信息披露方面负主要责任。我国《预算法》规定，只有省级政府才能发行债券，而省以下政府需要通过省级政府代为举债，因此，省级政府不仅有责任公布本级的财政数据，还应代为公布（或提供链接）省以下政府的财政数据，以利于投资者掌握信息，进行投资判断。

最后需要指出的是，《办法》规定的信息披露力度可以高于《政府信息公开条例》的要求。《政府信息公开条例》是为了保障社会公众对行政部门的知情权和监督权，即该条例第一条“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”。《政府信息公开条例》是要求政府作为行政机构向社会公众披露信息，而本《办法》是要求政府作为债券的发行人，有义务向投资者披露政府相关信息，可以适当提高披露力度。这是因为，债券投资具有自愿性的特征，信息披露越充分，投资者越有投资意愿，从长期来看，有利于政府降低债券的资金成本。■