问题与应对：北宋临时遣使巡察地方论析*

徐 红

(湖南科技大学 人文学院，湖南 湘潭 411201)

中央(皇帝)遣使巡行地方是中国古代政治制度的特点之一，最早可以追溯到西周时期。建立中央集权专制政权的秦汉及后续王朝基本延续了遣使巡行地方的制度，其方式有临时遣使、专职常态遣使、地方官受命巡察属地等；巡行的内容亦更加丰富，除了代传皇帝旨意、宣扬皇帝恩泽外，还有抚恤百姓、推行教化、监察官员等作用。其中，最值得关注的是临时派遣使臣对地方进行巡察，这是一种以非常规手段快速解决问题的方式，目的在于使皇帝的旨意越过官僚政治体制多个层级和部门，直达地方。同时，此方式的临时性、不确定性等特点，亦使其随着不同时期政治环境的变化而有不同的表现，在一定程度上能够体现出某一时期政治制度的独特之处。北宋是中国古代官僚政治体制逐渐成熟的重要时期，在一统天下的前提下，朝廷特别强调对地方的监督和控制，因此制定了较为规范的制度以实现对地方的监控，其中就包括对地方的制度性巡察，对此学者已有研究。但是百密总有一疏，由于地方事务的繁杂性，往往会有地方官无法预见、无法解决的突发事件发生，而临时遣使出巡恰好能够解决这些问题，从而使得此一应对措施成为当时官僚政治体制的一种补充(1)由于北宋时期特殊的边疆环境，皇帝临时遣使还包括对边地军事事务及武将进行巡察，此一问题较为复杂，内涵丰富，与本文所论遣使地方的现象不同，故笔者将另著文进行探讨。。

一、临时派遣使臣的原因

北宋时期，官僚政治体制逐渐完备，形成了一套从中央到地方的管理系统和监察系统，维持着朝廷各个机构的正常运转。尽管如此，为了加强对地方民情、地方官员为政情况的了解，赵宋君主仍不时遣使按察地方，如宋太宗太平兴国九年(984)六月，曾“遣使按察两浙、淮南、西川、广南狱讼”[1]72，这次遣使是否临时起意，由于史料不足，已不得而知。不过同样是宋太宗时期发生的另一件事，或能提供一些线索。淳化元年(990)十二月，“会遣使提总诸道茶、盐、酒税，且察访民间利病及吏治能否”。外出察访是一项苦差事，皇帝给予的权力有限，并且得到的政治或经济上的实际利益亦不多，朝中官员一般不太愿意承担，太宗要求派遣刑部“好言事者”，即喜好议论时事之人，于是有人推荐了“屡上封事”的刑部详覆官王济[2]708。记载中的“会遣使”的“会”为“恰巧”“适逢”之意，指恰好遇到遣使察访地方，即这次遣使很可能是对地方定期的、常规的巡行。这说明北宋时期某些遣使地方的政治行为与前朝一样，已形成固定的制度，所以才会出现“会遣使”的情形。从制度层面看，定期遣使巡行地方可视为古代官僚政治体制的正式组成部分，而作为官僚政治体制补充措施的临时遣使则与之不同。

皇帝临时派遣使臣巡行地方，一般是朝廷面对地方出现突发事件或难以解决的问题时采取的一项紧急应对措施。中国古代的统一王朝往往统治区域广袤，各地距离王朝政治中心——都城的远近不同，政治地位、军事地位和经济地位亦有差别，古代中央与地方的信息沟通不如现代便捷，故当与都城相距一定路程，且可能会影响朝廷政治、军事或经济局势的地区突发重要事件时，皇帝只能临时派遣使臣到地方，宣谕圣旨，解决具体问题，并将地方民情、政情上奏皇帝。

就北宋时期而言，地方发生较大的自然灾害是皇帝临时遣使的主要原因。由于统一王朝辖区内自然条件千差万别，自然界又瞬息万变，人类活动或者天气变化都有可能导致水、旱、蝗、地震等自然灾害。有的灾害较为轻微，地方官府可以自行应对；但是有的自然灾害可能会严重影响百姓生活，甚至危害生命。对于古代王朝的统治者而言，他们更担心的是自然灾害会影响社会秩序的稳定，进而威胁朝廷安危。面对这样的突发灾害，皇帝一般会临时派遣使臣，巡行受灾地区。天禧元年(1017)，京东路、河北路、两浙路、江南路、淮南路等地发生蝗旱灾害，“穑事靡登，流民相属”，君主“临遣使车，循行方郡”，派遣朝中官员“体量安抚”，以“式宣宽大之恩，副兹勤恤之意”[3]565。京东路、河北路靠近都城，河北路又毗邻辽朝，有着重要的政治和战略地位；两浙、江南、淮南各路则是北宋王朝税赋的主要来源地，关系到朝廷的财政收入，而蝗旱灾害直接影响农业生产，故朝廷临时遣使巡行的行为体现出对这些地区的重视。天圣六年(1028)夏秋霖雨不绝，导致江水四溢，“坏官私庐舍”，朝廷遣使对受灾地区“体量安抚”，予以救济[2]2477。

当然，君主在地方发生自然灾害之时遣使出巡，也有传统的灾异谴告思想的影响。自西汉董仲舒阐明自然灾害与君主或官员个人政治行为的密切联系之后，历代统治集团基本皆认可这一理论，并视之为警诫君主与官员、安抚民心、稳定社会的重要思想，赵宋王朝亦不例外[4]。因此，当地方发生严重自然灾害时，除君主在皇宫中实行避殿、减膳等禳灾之举外，临时派遣使臣巡行地方也有了思想上的合理性。

地方官忿争导致朝堂之上议论纷纷，影响地方行政体制的正常运行，亦是皇帝临时派遣使臣的原因之一。北宋时期地方行政制度逐渐成熟，形成路、府(州、军、监)、县三级行政制，而且增加了地方监察机构，导致地方官人数增加，权力缩小，各部门互相牵制，主官权力受到较大约束。如路级行政机构有转运司、提点刑狱司、提举常平司等监司部门，且“监司各自有建台之所，每司专有长官，专有掾佐”[5]1843，这就要求各位地方官必须通力合作，协调处理政事。但是由于政治理念的差异或者其他原因，地方官之间有可能会产生矛盾，矛盾不可调和之时就有可能互相告发、攻讦，置地方事务于不顾，乃至引起官场较大的反响。北宋初期对于此类事件的处理一般仍然沿袭旧制，“例止移任”，但是地方行政制度的改变使得地方官忿争的现象日益频繁，仅仅移任已不能解决问题，于是宋真宗景德三年(1006)下诏，“自今并遣使按劾，区辨枉直，以行惩戒”[2]1427，即以临时派遣使臣的方式进行调查，辨明是非，对犯错官员予以惩处。天圣三年(1025)，知福州陈绛与福建路提点刑狱劝农使王耿互相揭发对方不法事，由于事涉官员声名，朝廷派遣监察御史朱谏前去查实。朱谏经过细致察访，上奏言陈绛“尝受民通犀带”以及“受民真珠及僧银”，因此皇帝对陈绛及相关人员予以降职的处分[2]2382，而王耿亦因妄信福建路衙校不实之言及其子收受贿赂被贬官[6]88—89。

北宋皇帝临时派遣使臣，还有防止下情壅遏、便于准确掌握地方信息的因素。在古代官僚政治体制逐渐成熟的北宋时期，身处事件中的地方官，出于明哲保身或维护官僚体系运作等复杂原因，不一定会如实反映现实情况，他们一般基于个人利益和政治需要的考虑，选择性地向皇帝上奏地方情况。但是皇帝总是想要全面掌握各地政情和舆情，尤其是地方发生突发事件之时，皇帝更是急于了解具体的实际情况，为此，临时派遣使臣“导扬壅遏，使得上闻”[3]684。

宋神宗熙丰变法时期，为了保证变法措施的顺利实施，朝廷曾多次临时派遣使臣到各地督察地方官践行新法的情况，了解新法举措的利弊得失。此时的遣使虽多有察访使之名，但一年数次的察访已与定期常规察访完全不同，表现出明显的暂时性和随意性。据《续资治通鉴长编》记载，熙宁四年(1071)由皇帝从中央官员中选派至地方、名曰“察访”的使臣仅1人次，即十月“命太常丞、检正中书刑房公事李承之察访淮南、两浙路常平及农田水利、差役事，因便体量近降盐法发运监司及州县施行次第，有无未尽利害以闻”[2]5533；到熙宁五年(1072)“察访”地方增加到3人次，熙宁六年(1073)为5人次，熙宁七年(1074)更是增加到8人次(其中1人次未成行)(2)据《续资治通鉴长编》卷二三○至卷二五七相关记载进行统计而得。。此外，变法期间还多有无“察访”之名的临时派遣使臣，如熙宁四年(1071)三月，宋神宗遣使“相度广南东路均纳丁米，所过州县，有奉行新法不职者，体量以闻”[2]5373。类似与推行新法有关的遣使大概持续到王安石辞去宰相职位的熙宁九年(1076)。

此外，临时派遣使臣还有其他一些较为少见的原因，如宋太宗曾“遣使于诸道，求募古书、奇画及先贤墨迹，小偿以金帛，大授以官”，且“数年间，献书者不可胜计，诸道募得者数倍”[7]533。临时派遣使臣购募图籍主要发生在北宋初期，之后此类现象见诸史籍记载者逐渐减少。

可见，北宋时期，作为官僚政治体制的应急措施，皇帝临时遣使巡察地方主要是应对地方发生严重自然灾害、地方官忿争影响地方事务、下情壅遏之类的紧急和复杂状况，或者如熙丰变法般是由于中央采取新的政治举措，必须经常派遣使臣到地方察访执行新法的情况。

二、使臣的选派

临时派遣使臣巡行地方是应对地方紧急事务或者呼应中央政策的举措，因此北宋君主非常重视使臣的选择。遗憾的是，有的史料仅简单提及“使臣”“遣使”等，未能载明所遣使臣的官职。不过从现有的记载了使臣官职的史料看，随着北宋官僚政治体制的逐渐成熟，被选派的官员在北宋的不同时期各有侧重，总的趋势是向中央相关职能机构的官员转移，即皇帝越来越趋向于选择专业官员，即具备与临时派遣事务相关的行政经验的官员巡察地方。

赵宋建立之初，朝廷关注的重心在于一统天下，因此从文献记载看，宋太祖时期临时派遣使臣的次数较少，派出的使臣亦有较大的随机性。如建隆三年(962)河北各地发生旱灾，宋太祖“遣中使视之，又命司勋郎中何幼冲等六人，乘传检旱苗”[2]67。毕竟天下未定，暂时没有更多的精力应对地方出现的紧急事务。

从宋太宗朝开始，遣使出巡地方的现象逐渐增加。当时选派的使臣以文臣为多，如秘书丞、员外郎、右补阙等，雍熙二年(985)江南发生旱灾，宋太宗下诏“今遣秘书丞崔惟翰等分路按问”[3]741。史籍中还有更为宽泛的说法，如至道元年(995)大旱引起飞蝗蔽日，君主遣“常参官十六人，乘传分诣诸路”[3]818，“常参官”在唐代指中央“文官五品以上及两省供奉官、监察御史、员外郎、太常博士”[8]1236。宋初距唐不远，政治制度上又多有因袭，故“常参官”的含义应该差别不大。值得注意的是，这些中央机构的文臣大部分是与出巡地方、应对具体的紧急事务无关或者关联不大的人员。一般说来，出于稳定社会秩序的考量，地方发生紧急事件时，君主遣使地方主要解决的是以下三方面与具体事务有关的问题(3)这些具体事务是对于百姓、地方官而言的，此外还有对于神灵的祭祀行为。在中国古代社会中，只要地方发生自然灾害之类的突发事件，祭祀神灵仍然是化解灾害的手段之一，不过此项工作一般不需要专业官员去做，只要主持者心诚即可。：一是经济方面，需要使臣赈济灾民，抚恤百姓；二是地方行政方面，即督察地方官的为政善恶；三是刑律方面，疏理刑狱，力绝冤抑。但是，无论是秘书丞、员外郎、右补阙，还是常参官中的供奉官、太常博士等，均与这些事务无甚关联，意即宋太宗在派遣官员出巡地方时，还没有更多地考虑被遣官员与地方紧急事务之间的相关度问题。“常参官”中有关联者即是监察御史，这是负责监察、弹劾百官的御史台察院的长官，其具体职掌是“分察六曹及百司之事，纠其谬误，大事则奏劾，小事则举正”[1]3871，与督察地方官的工作直接相关。但是“常参官”是一个宽泛的概念，无法确知派出的常参官中是否包括监察御史。就笔者目前所查史籍看，宋太宗时期能够确定临时派遣的“常参官”包括监察御史的记载仅有一条，即雍熙二年(985)江南大旱，宋太宗“遣监察御史安国祯等乘驿至彼，与长吏察其人户阙食者赈给之，仍以发廪减价出粜。因令访察郡县官吏为政善恶、民间利病以闻”[3]672，以监察御史纠察地方官的为政得失，可谓用其所长。

宋真宗时期遣使地方仍然以文臣为主，但与太宗朝不同的是开始表现出任用专业机构官员的明显趋势。这些官员大致来自两个部门：一是御史台，“掌纠察官邪，肃正纲纪。大事则廷辨，小事则奏弹”[1]3869，主管考核官员；二是三司，隶属中书省，是中央财政机构，“三司之职，国初沿五代之制，置使以总国计，应四方贡赋之入，朝廷不预，一归三司。通管盐铁、度支、户部”[1]3807。宋真宗派遣的出巡使臣中，御史台官员有侍御史、殿中侍御史、御史(御史台官的通称)等；三司官员有盐铁判官、度支判官、户部判官、判三司盐铁勾院、判三司度支勾院、判三司户部勾院、判三司都理欠凭由司等，其中以三司官员为多。派出的三司官员又可分为两类，一类是三部判官，分掌盐铁、度支、户部各部的公文账簿，一类是三部勾院判官，“掌勾稽天下所申三部金谷百物出纳账籍，以察其差殊而关防之”[1]3808,3809，均为中央财政机构的重要官员，又恰与遣使地方需要解决的经济问题相吻合。如天禧元年(1017)多地“蝗旱为灾”，真宗派遣殿中侍御史张廓和薛奎、判三司盐铁勾院张伸、判三司度支勾院韩庶、判三司都理欠凭由司张师德往各受灾地区“体量安抚”[3]565。从诏令可以看出，当时受灾地域范围较广，既有邻近都城的京东路、河北路，亦有作为朝廷税赋主要来源地的两浙路、江南路、淮南路，几乎就是与赵宋朝廷存亡攸关的东半壁江山。因此虽然诏令对使臣的具体事宜仅以“体量安抚”四字予以概括，但事实上很可能包括能够减灾、弭灾的所有措施，即赈济灾民、察访地方官、讯详刑狱等。也即是说，面对如此波及面广、受灾人口众多、灾情严重、救灾工作千头万绪的情况，为避免出现使臣手足无措、难以应对的窘境，君主派遣的人员基本均为具备监察、财政方面实践经验的中央官员。这些官员的专业分工背景与具体事务相对应，如张伸、韩庶、张师德三人均为三部勾院判官，其职能主要是掌管各地的钱粮百物之出纳，对地方经济和物产状况较为熟悉，由他们前往受灾地区，无论是采取赈贷、赈粜，还是蠲免等措施，皆属于他们的职责范围，曾经的工作经验和专业知识有助于他们更好地抗灾赈灾。不过，也有例外的情况，在临时派遣使臣中，唯独缺乏刑律方面的专业人员。从他们被遣往地方所处理的事务看，最多的就是去处理刑律方面的问题，着重点在于“轻典”，即不需要以刑律条款重新审理案件，只是从轻处理系囚，甚至释放罪行较轻者，以达到优恤百姓、宣扬皇帝仁德的目的，这样的工作当然就不需要专门的刑律官员处理了。

宋真宗后期，有针对性地临时派遣中央专业机构的使臣出巡地方表现得更为突出。据《续资治通鉴长编》《宋大诏令集》的相关记载，天禧年间应对地方紧急事务的遣使，一般为御史台、三司各部的专业官员，呈现出北宋时期官僚政治体制的理性发展轨迹和脉络。

当然，理性的政治制度不是一蹴而就的，皇帝一方面派遣使臣解决地方实际问题，另一方面亦没有完全排斥传统的祀祷神祇、抚慰百姓的遣使职能。大中祥符二年(1009)，陕西旱灾导致农田歉收，影响百姓生活，宋真宗在派遣盐铁判官杨可“驰驿往，疏决系囚，减流罪以下一等，死罪情可悯者上请”的同时，还令右谏议大夫陈象舆等人“诣陕西祈太平宫、后土、西岳、河渎诸祠”[2]1608,1609，达到宣示皇帝恩泽、消除百姓恐惧、安抚人心的目的。面对未知的、变幻莫测的自然界，百姓很容易产生恐慌心理，如果处理不当，可能引起恐慌的蔓延，影响基层社会的稳定。皇帝派来的、代表朝廷的京官主持祭祀神灵的活动，无论是现实层面，还是心理层面，均体现出主持者的权力等级越高、越能达至最佳效果的政治意蕴和宗教意识。这对于百姓来说非常重要，他们通常相信灾害的发生是因为人们的某种行为触怒了神灵，一般人无法解决，地方官亦无能为力，而来自皇帝身边的京官主持祭祀活动，易于使百姓相信自然灾害很快就会过去，产生一种自然灾害可控的错觉，由此消除疑惧和恐慌，安于天命。所以，皇帝派遣非专业机构的文臣到地方进行的此类看似无实际用处的活动，实则包含着重要的政治意义。它以建立在君权神授基础上的权力等级制为内核，借助宗教的外在形式，树立皇帝的仁德形象，抚慰普通百姓，安定民心。因此，这样的行为与前述专业官员进行的活动结合在一起，既体现了中央对地方事务的重视，又能从现实、思想两方面促成地方秩序的稳定，消除任何可能威胁中央朝廷的不安定因素。

宋仁宗即位之后，延续了真宗朝主要以中央相关专业机构人员出巡地方的做法，涉及部门仍然是御史台和三司。天圣六年(1028)长江大水，江宁府、扬州、真州、润州等地被淹，“坏官私庐舍”，于是仁宗遣度支判官高饣束、西头供奉官阁门祗候刘永证体量安抚，“其因水损失官物，悉具数以闻，被溺之家，三口以上给钱二千，不及者半之”[2]2477，由中央财政官员具体主持救灾事宜。

宋神宗实行熙丰变法期间曾频繁遣使到地方考察新法的成效及执行情况，便于中央的变法措施顺利、及时地推行于地方，为此，所遣使臣一般皆为中央相关机构的专业人员，如检正中书各房公事、司农寺官员等。章惇因大力支持新法而得宋神宗和王安石信任，熙宁五年(1072)闰七月以秘书丞、集贤校理、检正中书户房公事的身份被遣“察访荆湖北路农田、水利、常平等事”[2]5727。此次遣使的真正原因是朝廷欲经营、开拓主要位于荆湖北路的南北江、梅山一带少数民族聚居区，故派遣章惇先行实地考察，了解民情，不过名义上还是以专业机构官员的身份察访新法事宜。元丰二年(1079)，宋神宗“遣司农寺都丞吴雍同两浙路提举官讲议役法，催促结绝”[2]7281，司农寺是实施新法的重要部门，正如判司农寺蔡确所言：“本寺典领新法，事务繁重，非诸寺监之比。”司农寺都丞为熙丰变法之时新置的官职，“都丞选于诸局丞”[9]3693，即都丞从司农寺水利、免役、保甲三局丞中选拔，地位高于局丞，明显是为推行农田水利法、免役法、保甲法而设，因此宋神宗才会派遣司农寺都丞吴雍到两浙路解释、推行免役法。

笔者初步统计了《续资治通鉴长编》《宋大诏令集》中与临时派遣巡行有关的记载，发现宋真宗时期派遣中央相关专业机构官员人次占有官职记录的临时派遣使臣总人次的27%，到宋仁宗时期，这一比例增长到44%，宋神宗时期继续增长，更是达到56%(4)笔者所查《续资治通鉴长编》《宋大诏令集》关于临时派遣使臣官职的记录肯定是不完整的，但以现有记录为基础得出的结论在统计概率上仍然具有一定的意义。，说明北宋君主及士大夫们逐渐认识到具备相关实践经验和专业知识的官员对于应对地方紧急事务的重要意义。

从史料记载看，宋哲宗以后，君主临时派遣使臣巡行地方的现象迅速减少。哲宗甫一即位，高太后掌理朝政之时，重新回到权力中心的司马光就上疏言：“朝廷时遣使者，遍行按阅，所至犒设赏赉，靡费金帛以巨万计，此皆鞭挞平民铢两丈尺而敛之，一旦用之如粪土，而乡村之民，但苦劳役，不感恩泽。”[10]卷四六《乞罢保甲状》虽然司马光的言论主要是针对王安石新法之弊，但频繁遣使的危害还是引起了朝臣的议论。当然，也有臣僚力陈遣使之便，监察御史上官均就认为遣使巡察地方可使君主“垂衣拱手于法宫之中，而四方之利病与夫郡县官吏之贤愚，皆得以周知，而海隅山谷之民，皆得以蒙被德泽矣”[2]9633。上官均所言虽然是指郎官或御史的定期取旨巡察，不过也适用于临时遣使。不管怎样，经过这样的议论，臣僚们还是承认遣使过于频繁确实烦扰地方官府，加重百姓负担，这是皇帝临时派遣使臣现象减少的原因之一。

此外，还有一个现象值得关注，即与唐代后期相比，皇帝临时派遣使臣中的宦官数量大大下降。北宋君主和士大夫们接受唐亡的教训，对宦官有着深深的戒备，因此，皇帝一般不太愿意派遣宦官出巡地方，即使不得已允许个别宦官奉旨出巡，也只给予他们处理非专业性事务的权力。如景德三年(1006)黄河决口，宋真宗除派遣专业官员备工料、塞决口以外，还“遣中使诣应天府，开仓具舟，援救流徙，给以粮饷，收瘗溺者”[2]1408，像这样开仓赈济之类的抚恤活动是被遣宦官最主要的任务，只要忠心、遵从皇帝意愿即可，工作的技术含量不高。可见，北宋时期宦官地位下降，权力范围缩小，他们临时受皇帝之命来到地方，看似风光、显赫，实则仅仅是奉旨行事而已，几乎没有自行处置的权力。

三、使臣的职能及权力

被遣使臣的主要职能就是秉承皇帝旨意，解决地方出现的问题。自然灾害最易于引起地方社会的恐慌，故抚恤百姓、赈灾救灾是北宋时期被遣使臣最突出的职能。

北宋统治者非常重视总结历史的经验教训，力图以和缓的方式解决地方社会的稳定问题，而百姓生活的安定是基层社会稳定的重要因素，因此凡是影响百姓生活的事件均会引起统治者的警觉。严重的水、旱等自然灾害坏民庐舍，害其稼穑，甚至导致颗粒无收的境况，百姓无以为生，很可能就会酿成危害社会秩序的民变，前代的民变很多皆与自然灾害有关。司马光编纂的《资治通鉴》在言及唐末王仙芝领导的民变时，就有这样的记述：自唐懿宗以来，“关东连年水旱，州县不以实闻，上下相蒙，百姓流殍，无所控诉”[11]8174，地方发生严重自然灾害，中央无得而闻或者无力救灾，所以才有濮州人王仙芝聚众揭竿而起的事发生，以至于导致李唐王朝的灭亡。前朝的教训历历在目，故赵宋统治者表现出对救灾事宜的极大关注。雍熙二年(985)，江南西路数州因大旱发生严重的饥荒，虽经地方官府想方设法赈济灾民，但仍不能解决问题，于是宋太宗在四月下诏遣使巡行，“更均推食之恩，以表爱人之道……与长吏察其人户阙食者赈给之，仍以发廪减价出粜”[3]672，既体现了君主对百姓的仁爱之心，以来自天子的恩德和关爱对灾民进行心理上的抚慰，又遣使与地方官一同发放赈粮，减价贷粮，解决百姓的实际生活困难。类似这样通过遣使传达皇帝爱民之意、实施赈济百姓举措的内容，基本是此类诏令的共同特点。如天禧三年(1019)黄河发生水灾，河水漫溢致使京东东路、京东西路、河北路受灾严重，于是宋真宗颁布诏令言：“而黔黎在念，弥切于矜怜。特遣使车，往伸存抚……体量安抚人民。应有合宽恤更改事件，与转运使副所长吏会议施行。”[3]566

在北宋君主看来，突发事件的发生亦与地方吏治密切相关，因此要求使臣察访地方官为政善恶、刑狱是否有冤屈等事宜，同时寻访下情，导扬壅遏。赵宋统治者鉴于唐末五代地方藩镇之弊，对于地方官的重要性有着更为清醒的认识，宋太宗曾言：“朕选用群财(才)，分领众职，虽九品之贱，一命之微，未尝专望于有司，必须召对于便殿，亲与之语，以观其能。”[3]606地方官是亲民之官，对于朝廷来说亦是基层社会稳定的重要一环，因此为了维护朝廷的根本利益，皇帝要求地方长吏应具备体恤民情、安抚百姓的能力，以安民、养民为首要之务，特别是发生重大事件时，更应遇事敏速，有临事不乱、谋虑定策之才。但是，并非所有地方官皆拥有君主所期望的能力和见识，可能比较常见的现象倒是庸懦、怠政、无功无过，甚至失职渎职、贪虐不法。因此北宋君主借临时派遣使臣之机，巡察地方官的为政得失。大中祥符四年(1011)江淮地区水旱灾害接续不断，于是宋真宗遣使出巡，“存问里闾，察访官吏，讯详犴狱，宽节财征”[3]563。“察访官吏”，即按察地方官有无不法行为，由于被遣者承旨办事，只要是与地方治理有关的事务，均可纳入督查的范围，故对地方官的“察访”实际包含的内容是比较宽泛的。“讯详犴狱”，可以理解为疏理系囚，使刑狱无冤屈之人。北宋君主对于冤抑导致灾害的发生一般是这样理解的：“朕以庶政之中，狱讼为切，钦恤之意，何尝暂忘。盖郡县至广，械系者众，苟有冤抑，即伤至和。”[9]8511所以要临时派遣使臣减轻刑罚。这种带有赦宥性质的做法源于西汉董仲舒的“天人感应”理论，即水、旱等灾害是天神对人们某些行为不满的反应，其中就有可能包括冤狱，“夫刑法者理国之准绳，御世之衔勒。重轻无失，则四时之风雨弗迷；出入有差，则兆人之手足何措”[9]5520，所以北宋君主希望以“讯详犴狱”的方式感动天神，消弭灾害。同时，北宋君主意欲导扬的壅遏亦与地方官密切相关。所谓“壅遏”者，既有与突发事件有关联的具体事务，亦包括地方官的为政情况及地方舆情，其中尤以后者最为重要。君主以为，之所以会有壅遏现象发生，除了空间距离遥远、交通不便导致的信息沟通不畅之外，地方官的有意蒙蔽亦是主要原因之一，故在皇帝颁布的赈灾诏令中，才会多次出现“访察郡县官吏为政善恶、民间利病以闻”[3]672“察访巡检使臣能否”[3]564等察访地方官的话语。可知北宋君主对于地方政情、舆情较为重视，但又苦于无从得知实情，因此临时派遣使臣的职能还包括按察地方官、寻访下情之类直接获取地方信息的条目，以便于皇帝及时、准确掌握地方情况，实现天下大治的目的。

熙丰变法时期的临时派遣使臣，最主要的职能是考核地方官能否实施新法，并促成新法的顺利推行。熙宁年间，宋神宗重用王安石实行变法，自熙宁二年(1069)至熙宁六年(1073)颁布多项变法条例，临时派遣使臣督行新法大概开始于熙宁四年(1071)，之后此类遣使逐渐频繁。熙宁五年(1072)闰七月，宋神宗遣曾孝宽、赵子几“往河东路察访义勇利害及体量官吏措置常平等不如法事”，重点是相度河东路保甲法实施的情况[2]5745—5746。熙宁七年(1074)正月，有臣僚疑虑市易法可能招致蜀人的不满，引起民变。王安石反驳，言蜀地王小波相聚为盗的原因是“以饥民众，不为官司所恤”，与官府的榷买制无关，亦不影响市易法的实行。宋神宗犹豫不决，故“遣三司勾当公事李杞相度成都府置市易务利害”[2]6072。

这些被遣使臣到达地方后，一般均能遵从皇帝的旨意行事，但是远离京城又拥有权力的使臣，极易专权擅行，仅仅依赖他们的道德自觉，还是无法保证不出现专权的情况，因此赵宋君主给予被遣使臣的权力是较为有限的。淳化四年(993)宋太宗颁布的一条诏令对此有明确的说明。这一年因江、淮、两浙、陕西旱情严重，百姓流徙，出现“岁既荐饥，人则艰食”的现象，于是宋太宗遣使出巡，诏令使臣“劳问疲羸，申明诏旨。首询狱犴，周访茕嫠。招集流亡，俾安其所。导扬壅遏，使得上闻。刑辟之间，哀矜为务。率从轻典，宁失不经”，如果还是不足以应对严重的灾情，则允许使臣“有可以惠兹下民，悉得以便宜从事。官吏有罢软不胜任，苛刻不抚下，上言”[3]684。“便宜从事”即可根据实际情况斟酌处理，不需上请，这是皇帝给予使臣的最大权力，不过此一权力是有适用范围的，只有“惠兹下民”之事，才可便宜从事，而与地方官为政善恶有关的诸项事宜，则必须“上言”，即上奏皇帝，由皇帝定夺。实际上临时派遣使臣时，基本皆遵循此一原则，使得类似的语词在皇帝的遣使诏令中屡次出现，如地方官员“有弛职者，按举以闻”[3]564“官吏贪暴者，劾之”[2]2478，等等，表现出北宋君主对限制使臣权力的关注。

北宋皇帝和士大夫均致力于加强中央集权，防止出现与中央集权原则相违背的事件和思想，即使对于应对地方突发事件的临时派遣使臣亦是如此。这些奉旨巡察的使臣，本身就有中央大员的光环，又有高于地方各级官员的权力，且出巡地远离都城，如果再赋予他们自行罢免地方官的权力，很可能造成使臣的专权擅行，这是赵宋统治者绝对不允许出现的现象。因此只有将使臣的“便宜从事”限制在赈济灾民的经济措施方面，才能从根源上杜绝使臣的威权过重，从而解除君主对有可能造成地方割据的因素的疑惧。从制度的层面而言，随着北宋时期官僚政治体制的逐渐成熟，中央对地方事务的管理和控制更多的是依靠制度规定，而不是强权。临时派遣使臣出巡地方的主要目的是应对紧急、非常状况，在规范的制度体系内，地方的行政运行基本能够保持平稳态势，不太可能出现较大的偏差，因此不需要给予使臣过大的权力，他们只要能够应对紧急事件即可，附带的巡察地方官为政善恶、导扬壅遏等职能，也仅仅是地方监察制度的补充而已。

四、结语

北宋时期皇帝临时遣使巡行，往往是为了应对地方发生的自然灾害、地方官忿争、下情壅遏等事件，以期解决具体问题。与前朝不同的是，随着官僚政治体制渐趋完善，北宋皇帝派遣使臣时，逐渐倾向于选择与应对地方突发事件相关的中央专门机构官员，即御史台和三司的专业人员。他们奉旨来到地方后，一方面监察地方官的失职和不法行为，一方面赈灾救灾，抚恤百姓。而且，被遣使臣有较为严格的职责权限，他们仅在赈恤灾民时可“便宜从事”，在纠察地方官时只有举奏权，没有自行处罚的权力。北宋官僚政治体制的成熟使得地方行政机构能够正常、有序运行，即使发生紧急事件，只需皇帝有针对性地临时派遣使臣应对具体事务即可，不需要给予使臣更多的权力。这样的举措，既可防止使臣弄权，威胁皇帝权威，又表现出一定的灵活性，不至于干扰地方官正常的行政职能。因此，北宋时期的临时遣使制度弥补了古代官僚政治体制应对地方突发事件方面的不足，对于及时解决地方出现的具体问题、加强中央与地方的沟通有着重要的作用。但是，它毕竟是以非常规手段快速应对地方突发事件的应急措施，且游离于正常的官僚政治运行机制之外，是以皇帝下诏的形式直接委派官员，缺乏制度的有效约束，很可能造成皇帝对权力的滥用，影响官僚政治体制的正常运转。