养老金收入调节：借由“第一支柱”抑或“零支柱”*

易 菲，龙朝阳

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

一、研究问题的提出

1993年十四届三中全会颁布的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立了“社会统筹与个人账户相结合”的方针，中国在城镇开始探索实施“统账结合”的“三支柱”模式养老保险制度。其中第一支柱为强制缴费的统筹账户与个人账户相结合的社会养老保险，第二支柱为自愿缴费的企业年金，第三支柱为商业养老保险。该制度实施给广大退休职工提供了重要的收入保障。然而，由于个人账户空账，企业年金与商业养老保险尚未全面开展，迄今为止，制度仍然仅依靠第一支柱中的统筹账户“一枝独秀”，而统筹账户部分自身的运营效率令人堪忧。

就统筹水平而言，养老金统筹层次长期停留在省市及以下级别，基本养老保险制度区域分割，既阻碍劳动力自由流动，又影响制度“扩面”。以全国4.24亿城镇就业人口为基数计算，2017年城镇职工基本养老保险的制度参与率为68.9%(1)根据2017年度人力资源与社会保障事业发展统计公报的数据自行计算，制度参与率=参保在职职工/城镇就业人口。，制度覆盖面存在很大的提升空间。从基金运营来看，长期以来保费征缴困难，保费收缴率自1999年的90%降至目前仅约60%(见图1)。由于制度碎片化，纵使基本养老保险基金累计结余不断增长，至今超过4.38万亿元(2)截至2017年底，城镇职工基本养老保险基金累计结余达到43885亿元，数据来自2017年度人力资源与社会保障事业发展统计公报；截至2015年底，我国征缴收入不抵养老金支出的省份已经达到22个[1]81。，每年却需要国家财政巨额补贴养老金支出，2017年补贴额度高达8004亿元(见表1)(3)统计局未予公布2018年度的各级财政补贴数据，本文的数据统计至2017年。。这一尴尬的局面值得我们反思。

图1 中国城镇职工基本养老保险基金收缴率(1999—2017)(4) 根据历年劳动(人力资源)与社会保障事业发展统计公报数据计算，其中工资基数以上年度全国城镇非私营单位就业人员年平均工资计算，缴费率统一以总法定缴费率28%计算。

表1 各级财政补贴城镇职工养老金支出(2007—2017)

数据来源：根据历年劳动(人力资源)和社会保障事业发展统计公报计算整理

究竟什么是上述困境的根源？学术界现已形成的基本共识是：现行制度困境主要来源于较高的缴费率水平。中国城镇职工基本养老保险的法定缴费率高达27%～28%，这高于世界上大多数老龄化程度较高的国家，如日本为17.5%，OECD国家均值仅为19.7%。[2]176-178尤其是企业缴费部分占成本比重较高，严重影响其缴费积极性。[3]20-272016年国家出台文件小幅降低社会保险单位缴费率，2019年国务院常务会议提出继续降低企业缴费率至16%，这给广大企业带来了福音，同时也迈开了新一轮的养老金改革步伐。

然而，中国各省市的养老负担极不平衡，养老负担越重的省份企业缴费率越高，却难以下调。如黑龙江省的企业缴费率高达22%，尚不足以应对当期给付的需要。目前尝试通过中央调剂金的方式来满足这部分地区降费后养老金给付的需要，但基金富余的地区可能对制度逆向利用，降低征缴积极性、耗蚀结余基金，加重未来全国统筹基金的支付负担。由此看来，养老金改革不只是简单地调整缴费率。养老保险属于中国的长期结构性问题，如果制度设计存在内在缺陷，缴费水平降低无助于改善制度财务能力，降低缴费率的政策目标就难以持续。完善养老保险制度改革，尤其需要挖掘分析“高缴费率、低收缴率”表象背后的深层次原因。

事实上，收入调节机制是决定养老金制度效率的关键要素。代内收入再分配作为养老金制度一项必不可少的目标，调节同代人不同收入群体间的收入差距，实现社会互济、消减老年贫困。同时，它又通过影响要素市场的劳动投入与制度参与，对制度效率产生重要影响。传统现收现付模式在参保人缴费积累的基础上，通过DB型(Defined Benefit，待遇确定型)的养老金给付实施收入调节，它的种种局限不在于筹资方式，而恰恰在于它实施收入调节的给付方式。显而易见，如果无需在缴费的基础上实施养老金收入调节，名义账户制就是一个高筹资效率与收益稳定性的制度选择[4]33-45，[5]86-93。代内收入再分配机制设计的科学合理性与否应是决定现行制度效率的重要因素。

社会保障本质上是一项收入再分配制度。如何在现收现付筹资的基础上科学合理地设计收入再分配机制，是社会保障研究的一个重要议题。世界银行于2006年向各国推荐“五支柱”的养老金制度模式，其中最重要的一项内容是提倡引入提供基本保障的非纳费型养老金“零支柱”，改善收入再分配。目前中国却鲜有文献探讨这一结构性改革的研究。在中国激发经济活力并努力实现共享发展的今天，面对现行制度困境的严峻现实，我们亟需进行理论与实践层面的双重反思：现行方案依靠在第一支柱中采取DB型给付实施收入调节(5)传统现收现付模式在缴费的基础上实施DB型给付的养老金收入调节方式，下文简称为传统收入调节方式。，它能否有效应对和管理老龄风险，符合养老金制度自身建设的需要？在中国的制度实践中，什么因素制约其效率发挥？引入“零支柱”能否有效促进养老保障实现更有效率的收入再分配，促进降低企业缴费率、化解养老金制度困境？

二、传统模式能否有效应对和管理老龄风险

养老金制度设计必须与制度目标科学匹配，才能确保实施效率，有效实现制度目标。从老龄风险管理的视角来看，养老金制度的目标是多重的，并且这多重目标之间存在内在冲突。传统模式在参保人缴费积累的基础上建立养老储备，同时兼顾收入调节，试图靠一个复合型支柱实现养老金制度的多重目标，必然无法取得理想的制度效果。

养老金制度的目的是要建立社会安全机制、防范老年风险，为老年成员提供基本的收入保障。由于个体可能的短视行为以及在预期寿命和劳动收入上的差异，个体在老年期面临三大经济风险：工作期的短视风险、生命周期内的预期寿命不确定性风险与收入不确定性风险。相应的，建立养老金制度的经济目标就有三个：一是烫平生命周期的消费，二是预防退休后的长寿风险，三是通过收入转移支付来实现更为平等的收入分配，降低个体收入不确定性风险，消减老年贫困。因此，从本质上说，养老金制度是应对和管理老龄风险的一种方式，其目的是为退出劳动力市场的老龄人口以及社会整体创造一种消费的维持能力。

作为一种风险管理工具，养老金制度设计所遵从的效率原则与任何资产配置管理一样，应当通过养老金资产的多元化来进行风险分散，谋求既定预期收益下的风险最小化。特别是当各项风险要素呈负相关时，多元化策略能显著地降低风险(6)在风险管理理论中，在不完全相关的资产配置上，给定目标收益率下，组合投资收益率变动的不稳定性低于单项资产，特别地，当风险资产呈现负相关时投资组合的收益率不稳定性显著降低。。在上述三大经济风险中，长寿导致的老年贫困与个体的短视行为风险呈现一定程度的正相关，提供长寿保险以烫平个人消费为前提。收入不确定性风险则与短视风险呈现负相关。这是因为减少了生命周期内的收入不确定性，导致个体对未来存在较为稳定的收入预期，无疑会加剧个体的短视行为，不为老年所需而进行预防储蓄，增大短视风险。(7)在现实中，即表现为参保人隐瞒信息、降低名义工资等逃费行为。(见图2)

由此可知，在养老金制度建设中，应将烫平个体跨期收入的功能与代内收入再分配调节功能通过不同的养老金支柱来实现。两类支柱各司其职，相互制约又相互补充，才能在将相关风险最小化的同时获得理想的个人与社会收益。试图用DB型给付的一个制度支柱担负多重目标：既要烫平成员的跨期消费、化解长寿风险，又要调节同代人的收入差距，这在制度目标上是纠结的，在制度定位上是不科学的，世界各国的养老金制度困境充分表明它在实践中也是难以负载的(8)原有DB型支柱不堪负载，20世纪下叶全球掀起了一股引入个人账户的改革浪潮，包括智利等13个拉美国家的基金积累制改革与瑞典等7国的名义账户制改革，这些国家在后续改革中也陆续建立了非纳费型养老金制度。参见郑功成(2016)[6]363-369。。

上述研究结果为我们进行养老金制度的多支柱设计提供了理论指导。在多支柱模式的公共养老金制度构建上，除了建立纳费型支柱，烫平个人生命周期内的收入、预防长寿风险之外，尤其必须设计非纳费型的养老金“零支柱”，实施广泛的收入再分配，保障制度成员获得一个基础水平的养老金(见图2)。没有“零支柱”支撑的多支柱模式是不完整的，也是欠缺效率的。

值得注意的是，作为一个发展中国家，中国适宜建立补救型的社会保障制度，而不是福利性的普救型制度。引入非纳费的养老金制度“零支柱”，是对补救型社会保障制度的修补和完善，绝非走向普救制。在补救型的社会保障制度建设中，国家的作用是引导性的、有限的，仅提供底线的资金支持，这意味着需要非纳费的养老金筹资来源。建立调节机制济助低收入群体，本身就是一项具有福利性质的制度安排，为此，国家不仅要进行必要规范的转移支付，而且需要提供制度和规则。建立养老金制度“零支柱”正是理顺国家、企业与个人关系，优化制度供给结构，提升补救型制度应对与管理老龄风险能力的必要举措。在中国社会保障制度的改革问题上，特别需要厘清这一理论认识。

三、中国地区经济发展的非均衡性制约传统模式效率发挥

养老金收入调节的渠道构成有两个，既可以采取传统模式，借由“第一支柱”在参保成员缴费的基础上实施，也可以通过建立“零支柱”，在参保成员缴费体系之外的渠道实施。后一种方式的可行性与实施效率取决于一国的经济发展水平与财政能力等因素，对于传统模式，现行制度“第一支柱”的保费由企业代缴，其实施效率除了取决于社保费对企业成本水平的影响，还取决于地区经济发展格局与基金征缴环境，而这离不开中国经济发展的大背景。

改革开放三十多年来，中国依靠非均衡的经济发展战略，形成了独具特色的大国发展道路，取得了举世瞩目的增长奇迹。通过政策性资源的区域非均衡配置，允许一部分地区先行改革创新和实验，鼓励地方GDP增长，中国在经济取得快速发展的同时，形成了经济发展水平的巨大地区差异(9)由于产权安排在行业间的二元化，经济发展过程中也形成了巨大的行业差距。。由于初始禀赋条件不同以及经济聚集效应，这一差距难以通过某种调节政策进行缩减。在这一现实情况下，传统收入调节方式试图实现地区间、企业间显性的利益输送，除非具备一个良好的监管环境，否则将难以期待高收入者具有较好的缴费表现。实际情况是，在利益博弈过程中，高收入者不愿参与统筹，或是隐瞒信息，甚至变成需要补贴的对象，最终使社会统筹形成一个隐性的“柠檬市场”[4]33-45。为了降低缴费负担，企业按劳动力需求弹性决定其参保资格，雇员的参保待遇按照职业地位区别对待，劳动技能低、就业竞争力弱的群体被排除在城镇职工养老金体系之外(10)根据中国劳动力动态调查(CLDS)的数据分析显示，企业职工的参保率与个体收入水平、受教育程度显著正相关。。而养老金收入调节造成待遇与缴费之间松散的联系，个体缺乏监督企业参保缴费的内在动力，由此形成多年来社会养老保险“统筹层次低、扩面难”的现实局面。

对于上述逃费行为，为什么中国难以构建起一个良好的政府监管体系？与非均衡经济发展战略相适应，中国采取了财政分权体制，并且采取以经济绩效为主要指标的政绩考核机制。这对地方发展经济提供了激励，同时也为地方保护主义提供了生存的机会。就社会保险事业建设而言，在分权体制下，地方政府更关注经济目标胜于社会目标、关注短期目标胜过长期目标，社会保险事业让位于甚至服务于经济建设。社会保险缴费抬高了企业成本，与财税目标相左，为了引进项目、提高财政收入与经济绩效，地方对企业参保行为的监管较为松散，养老负担轻的地区甚至自行设定过低的缴费率，悄然形成全国社会养老保险碎片化的条块分割的局面(11)2007年之前，在东莞、深圳和珠海等沿海改革开放地区，企业缴费率为7%～10%，现已逐步调整至约13%。目前全国各地统筹账户缴费率为13%～22%不等。。并且，碎片化的制度又使得劳动者难以通过“用脚投票”的机制促进地方改善社会保险服务。

不同于地方政府，中央政府的经济发展目标与社会建设目标并重，但地方监管薄弱的局面难以通过中央监督考核予以改观。除了地方拥有更多信息外，社会保险事业本身可监督性程度低。哈特等人的理论研究表明[7]1127-1161，政府和市场的边界取决于产品的可监督性质。私人部门有充分的激励机制降低生产成本，当产品质量比较容易监督时，通过市场来组织生产就比较有效。但当产品质量难以监督时，如果通过市场来组织生产，私人部门的生产者可能会牺牲质量而降低成本，由政府来提供就更为有效。不难理解，社会保险服务之所以比较适合由政府来提供，是因为这类服务的质量非常难以监督。但也正因为如此，在分权体制下，社会保险事业难以纳入中央监督与考核地方的绩效指标。事实上，在发展中国家甚至发达国家，分权所描述的机制并没有很好地运作，以至于分权并没有普遍地提升传统社会保险、教育等软公共品的供给效率。[8]4-15

由此看来，传统模式养老金制度的筹资效率内生于中国经济发展背景。养老保险制度筹资效率不高固然存在企业负担方面的因素，中国与传统养老金收入调节方式不相适应的“诸侯经济”特征、分权体制与监管困境亦是其中的重要原因。单纯从企业成本角度出发调整缴费率，既无助于改善传统模式养老金收入调节导致的制度效率损失问题，也不能解决伴随效率损失产生的养老金待遇支付问题，城镇职工养老金制度改革的关键是要完善收入再分配调节机制。

建立养老金收入调节机制实现社会互济是政府义不容辞的责任，问题是如何科学设计它的实现方式。企业代缴的养老保险费本质上属于劳动报酬的一部分，如果仅靠在劳动报酬的基础上进行收入调节，难以建立起一个良性运行的养老保障体系，就需要力所能及地在劳动报酬以外的渠道建立起实施养老金收入调节的制度安排。在分权体制下，以一般税收或国有资产收益作为筹资渠道，建立养老金“零支柱”来实施收入调节，使政府收入与支出责任相对应，才能如马斯格雷夫所证明的那样有效改善公共福利。[9]181-182在当前养老保险制度碎片化、统筹基金“宏观上结余、微观上亏损”的现实下，只有通过设立“零支柱”建立起支撑社会保险降费的基础，有效缩小传统模式统筹账户的缴费规模，才有可能打破地方之间的制度藩篱，城镇职工社会养老保险制度的效率与公平性才能从根本上得到改观。

四、改革的可行方向：引入非纳费的基础养老金“零支柱”

通过考察中国的财政能力与人口老龄化趋势可以发现，虽然中国目前不具备全面建立非纳费型养老金制度的条件，但建立适度保障的非纳费型支柱已经具备良好的可行性。对于中国城镇职工养老保险制度改革而言，当务之急是在充分考虑实施方式、负担水平与老龄化速度的基础上，建立起与纳费型养老保险联动的非纳费型养老金制度“零支柱”。

非纳费型养老金制度具有两种不同类型——普惠型与家计调查型，虽然普惠型养老金制度的财务成本较高，但它不易于引致腐败与欺诈，也不易于降低人们就业、储蓄与参与缴费型养老金制度的积极性。[10]305-314相比家计调查型，它的执行成本与社会成本更低。综合起来，中低收入国家更适合引入普惠型养老金制度。[11]24-51鉴于中国的劳动收入水平与人口流动性，适宜设立适度普惠的基础养老金支柱，它与纳费型制度共同组成一个双层保障的基本养老金制度体系。

鉴于现阶段的生产力水平，中国需要将有限的资金花在“刀刃上”，必须考虑非纳费型养老金支柱的财政可负担性。从财富总量看，今天中国的经济实力已非养老金制度设立当年可比。2017年全国财政收入达到17.25万亿元，与1993年的4349亿元比较增长38倍，按不变价格计算增长18倍。从财政支出比例看，存在很大的优化调整空间。社会保障支出比重过低，仅占GDP的2.91%，占财政支出约11.5%，同发达国家比较，社保支出平均相差近10倍(见表2)。目前世界上不少发展中国家已实行非纳费型的养老金制度，其养老金给付达到GDP的1%(见表2)。比较而言，目前中国已经具备构建适度普惠的非纳费型养老金支柱的经济基础。

表2 中国与发达国家社保支出比较以及与发展中国家养老金支出比较(12)为便于比较，各国数据统一为2005年。中国的数据自行计算，前后两项数据分别对应2005年与2016年。数据来源：发达国家社保支出比重数据来自：http://www.cei.gov.cn/loadpage.aspx?Page=ShowDoc&CategoryAlias=zonghe/ggmflm_zh&ProductAlias=zhuanjshj&BlockAlias=zjzjsd& filename=/doc/zjzjsd/201611042490.xm.，中欧三国为非发达国家，数据为拉脱维亚、爱沙尼亚和立陶宛等后来加入欧盟的中东欧国家的数据均值。养老金财政支出比重数据来自罗伯特·霍尔兹曼、理查德·欣茨(2006)[12]46。 单位：%

非纳费型养老金的资源来源于一般税收或国有资产收益，适用于全体城镇退休职工，养老金受益以职工加入纳费型制度一定年限为前提。按照中国目前的财政实力，中国已经具备建立保障水平为10%的工资替代率的非纳费型养老金给付的基础条件。以上年度全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为基数计算，2016年城镇1.01亿退休职工平均工资以62029元计算，如提供10%的工资替代率，则需支出养老金年6265亿元，占2017年GDP的0.757%，占财政收入的3.63%，远低于2017年养老金财政补贴支出8004亿元，中国完全具备这一支付能力。但面对迅速发展的人口老龄化趋势，需要进一步考察这一支付水平的动态可持续性。

养老金支付体系动态可持续是指在不断发展的经济水平与人口老龄化趋势下，能否保持退休给付(GDPR)与管理成本支出之和占GDP比重一个稳定的水平。设bt为个人在t年度的养老金支出，Nt为该年度老龄人口，年度养老金给付为：GDPR=bt*Nt，记λ为养老金年支出占GDP比重，λ=GDPR/GDP，忽略管理成本，养老金体系财务上可持续即等同于保持该比例低于某一固定水平λ。将上述各式代入，即满足不等式：bt*Nt≤GDPt*λ，该式两边对t求微分，有：

(1)

从上式可知，为了保持退休给付水平bt可持续，要求年度GDP的增长率高于老龄人口Nt的增长率。在GDP增长能维持在一定水平的条件下，问题的关键在于准确把握老龄人口数量Nt的增长速度。根据联合国人口署2017年公布的中国人口预测数据(中位方案)，可以求得每五年区间的年均中国老龄人口增长率。

表3 中国60+及65+老龄人口预测(2020—2100) 单位：亿人，%

根据World Population Prospects: The 2017 Revision的数据计算[13]

从表3可以看出：2020—2100年间，中国60岁以上老龄人口增长速度除了在头10年内高于3%(2030年达到峰值为3.828%)，其余年份均低于3%。并且，增长速度在2035年后急剧下降，大多数年份降至1%以下的水平，自2060年后转变为长期负增长(13)联合国人口署2017年人口预测方案未考虑中国在2015年开始实施的“全面二孩”政策，2075年以后中国老龄人口的长期负增长趋势有待修正。。65岁以上人口增长与此类似，只是峰值与转为负增长的时间推后5年。由此可见，中国人口的顶部老龄化趋势主要集中在2035年之前，其中只有个别年份的老龄人口增长速度高于4%。由上述(1)式可知：只要未来十八年中国GDP的增长率不低于4%，非纳费型养老金支柱在财务上是动态可持续的。

中国经济进入新常态后，增长速度有所减缓，根据世界银行的长期预测，中国经济增长率2016年为6.7%，2017年降为6.5%(14)事实上，中国经济增长实际表现高于世界银行的预测，2017年中国GDP增长率达到6.9%，2018年达到6.6%。，2025—2035年下调至5%，但仍然高于4%[14]369，[15]56，满足上述动态可持续条件。特别是中国拥有规模庞大的国有资产储备，即使完全不通过一般税收来筹措资金，仅依靠国有资产收益即可实现该保障水平的养老金给付。国有资产的相当一部分是计划经济时代以职工低工资为代价积累而成，它本身就是一种养老储备资产，资产收益理应作为养老金给付的重要资金来源。从国有资产保有量来看，取其部分资产收益就可足够应对“零支柱”养老金给付的需要(15)我国国有企业资产总值在2015年底达到119.2万亿元，以国有控股比例70%计算，取其0.76%的年投资回报收益6341亿元，即可满足2017年非纳费型支柱10%替代率水平下的养老金给付。国有资产数据来源：http://npc.people.com.cn/n1/2016/0630/c14576-28513295.html。。总之，中国城镇职工建立适度保障的非纳费型养老金“零支柱”完全具备可行性。

五、结论

面对当前城镇职工养老保险制度的现实困境，学术界通常将其归因于养老金现收现付的筹资方式，或是超出企业负担能力的缴费率水平。然而，基金制模式不能改变养老金制度现收现付筹资的实质，小幅度地降低缴费率也并不能有效解决养老金制度自身的问题。事实上，社会保障改革属于中国的长期结构性问题，降低缴费率的措施背后必然触及社会保障体系的结构性改革。[16]2-11

本文提供了一个不同于现有研究的新视角。研究表明，决定中国城镇养老金制度效率的关键要素在于它的收入再分配调节机制，当前制度困境的重要根源来自传统模式收入再分配机制的局限性。传统DB型给付的养老金“第一支柱”在为参保人建立养老储备的同时实施收入调节，试图实现“一举两得”，然而，从风险管理理论来看，它不能有效匹配养老金制度的多重目标，不利于应对老龄风险；从中国的制度实践来看，中国地区经济发展的非均衡性制约其效率发挥。就中国的人口经济发展态势而言，中国完全具备建立适度保障的养老金“零支柱”的制度条件。

综上，中国具备建立适度保障的养老金“零支柱”的必要性与良好可行性。完善城镇基本养老金制度改革，应当引入与纳费型制度联动的非纳费型基础养老金“零支柱”，充分发挥其基础性收入再分配调节作用，减少纳费型支柱收入调节产生的效率损失。由此优化制度结构，健全基本养老金制度体系。这一结构性调整正是当前坚持国家财政向民生领域倾斜，政府合理承担社会保障责任，“优化财政支出结构，提高财政支出的公共性、普惠性”[17]的制度安排。

通过构建养老金“零支柱”，建立起中长期支撑社会保险降费的基础，可以有效降低“第一支柱”统筹账户的缴费率水平。按照平均缴费年限40年计算，现方案统筹账户的目标替代率为40%，“零支柱”提供10%的工资替代率，即可使统筹账户原来20%的法定缴费率下调至15%，显著降低企业负担，改善筹资效率。诚然，“零支柱”仅提供最基本的保障水平，只具有有限的收入再分配调节作用，在当前初次分配收入差距不断扩大的现实情况下，现阶段我们仍需要第一支柱中的统筹账户采取DB型给付方式实施收入再分配。但无疑，有了“零支柱”的支撑，它的再分配效率将大大改善，并且，随着统筹账户法定缴费率大幅度降低，各地区的企业缴费率水平趋于一致，养老金全国统筹指日可待。