选择集视角下小农户培育政策及演进

薛国琴

(绍兴文理学院 商学院，浙江 绍兴 312000)

十九大报告提出实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化。实现农业农村现代化，关键在于培育小农户，实现小农户与现代农业发展有机衔接。小农户不同于职业农民的重要表现在于其是相对封闭、固定的群体，从事农业受世袭因素影响较多。而职业农民是一个较为开放、流动的群体，从事农业是理性选择下的决策。21世纪以来，各部门对小农户培育出台相应政策，并能根据实际情况进行调整完善。

一、文献回顾

自2005年党的十六届五中全会以来，把小农户培育成新型农民、新型职业农民的观念日益深入，学术界的相关研究也日益展开。

(一)职业农民与小农户特征研究。小农户以传统农民特征从事农业生产经营活动。一段时期来，学术界对传统农民生产生活状况、存在困境以及个体需求等问题研究较多[1-4]。老年农民、兼业农民对新技术的接受程度有限并很难向农业投入更多的活劳动，造成农业产业发展困难[5]。职业农民是农业产业化乃至现代化过程中必然出现的一种新的职业类型,且具有高度的稳定性，把务农作为终身职业。与传统农民对农业职业的“世袭”“别无选择”相比，职业农民在机会、能力、动因等方面有了自主权。新型职业农民是与农村实用人才、农业科技人才、乡贤等各类人才并列的农业农村人才的一部分。“新农人”[6]，是秉持生态农业理念，运用互联网思维，以提供安全农产品、提高农业价值为目标的农业生产者和经营者，其生产经营动机、形式、活动特征等吻合职业农民内涵特征，尤其是新农人大多是在其它行业有了一定工作阅历、创业经验和资金积累后，进入农业领域“再创业”，且是开放、流动的群体这些特征特别贴近职业农民身份界定。

(二)小农户培育路径与政策研究。有学者认为，农民职业与其他职业转换一样，是一个非技术、不会带来价值增值的过程。任何关于乡土社会及其文化传承的研究需把研究对象放置到一定的时间和空间条件之中，小农户培育也需与历史条件、观念习惯等因素综合考虑[7]。职业农民队伍生成需要有适宜的环境因素，主要涉及土地、农业组织化形式、金融保险、教育培训等一系列配套措施。职业化的理论、专业权威、社会认可、伦理行为守则和专业文化等五个要素对农民职业适用，这需要通过专业教育、培训才能具备[8][9]。职业化的培育需要经历倡导者关注技术的推广、推动建立专业协会、进行垄断技术的法律保护、规范行为守则这些过程[10]。受过职业训练的劳动力有着特定主体、广泛而高度结构化的知识，他们更有可能积极地处理他们所面对的问题。受过良好教育的农民能更好地把握经济转型所带来的机会[11-12]。

(三)选择集理论及其分析视角拓展研究。选择集理论最初运用于消费者行为分析中。影响消费者行为的是多元选择集，不同的选择集结构意味着不同的信息结构，从而影响消费者的信息处理方式[13]。假定消费者是有明确偏好的理性决策者，消费者偏好是既定的，不会受选择结构的影响。但受有限的信息处理能力等因素的影响，消费者偏好往往是现场性的、适应性的、习得的、易变的和可操控的，即容易受到选择集的影响。选择集自身的吸引效应决定着消费者在多元选择集中做出选择。在消费者购买决策中，吸引效应不仅确实存在，而且表现强烈，企业在为新产品定位时，一定要考虑吸引效应的影响，采取合理策略以增加企业产品吸引力[14]。小农户面对一系列政策犹如消费者面对众多产品，需要评价和选择,从而影响政策实施效果[15]。在选择集理论逐渐深入分析消费者行为时,认为多种就业机会的产生使得小农户的农民职业具有选择性特征，选择机会的拓展、选择动因的增强有利于小农户成长。小农户对政策不是单方面的接受者，而是有着自己独到见解、需求的制度需求者[16]。把消费者选择理论延伸到宏观政策层面，小农户是政府出台一系列培育政策的“消费者”，农民培育政策效应好坏取决于小农户这一政策“消费者”的评价。

二、小农户培育政策分解与演进

改革开放，特别是21世纪以来，我国从城乡分割的二元经济社会结构逐步发展为城乡统筹的经济社会结构，再进一步发展为目前城乡一体化、城乡融合的发展阶段。在发展阶段不断演进的过程中，针对究竟需要具备什么条件、素质的农业就业人员才能适合现代农业发展的争论也不断展开。这一问题既是学术界探讨的热点，也是决策者不断努力获取答案的焦点。

2005年，党的十六届五中全会出台了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，把培育新型农民，作为推进社会主义新农村建设的基础工作。2006年中央“一号文件”提出培养造就“有文化、懂技术、会经营”的新型农民。2012年，中央“一号文件”提出要“大力培育新型职业农民”，此后连续三年关注谁来种地问题，对新型职业农民的培育方法和任务提出了新要求。本文基于农民职业的可选择性、培育政策的吸引效应形成的选择集，对小农户培育政策进行梳理。依据职业农民生成环境因素——土地政策、农业组织形式、金融信贷、教育培训等方面，分别进行相关政策梳理及评价。

(一)土地政策。土地是农民重要的财产，是其生产生活的保障。财产权是人们的一项重要自然权利，政府出台土地政策的目的之一是通过改革创新土地制度,帮助农民增强财产权。

改革开放以来，我国实施农户承包经营土地制度，集体拥有土地所有权，农户拥有承包经营权——“两权分离”土地政策解放了农业生产力。随着工业化、城镇化推进，大量人口和劳动力离开农村，承包农户不经营承包地，承包地闲置现象屡见不鲜。在加快农业现代化步伐、促进农民收入持续较快增长、推动农业绿色发展等目标下，“两权分离”土地政策不能够适应农业发展要求了。十八届三中全会以来出台的一系列政策意见，逐渐将“土地相关权利”从集体所有权和农户承包权扩展至土地经营权。农村集体土地所有权、承包经营权“两权分离”发展为农村集体所有权、农户承包权、农业主体经营权——“三权分置”。

“三权分置”顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村土地制度的又一次重大创新。“三权分置”的重要前提是农户有序流转承包地，即个体农民实际土地使用权的流转。土地流转主要有入股、转包、转让以及出租、反租倒包、互换等形式。土地流转，一方面保护农户承包土地权益，实现农户从种植收益向土地流转收益提升；另一方面激活土地经营权，有利于土地要素优化配置，促进土地规模经营，提高土地使用效率。

在经济学中，收益是产量与价格的乘积，在价格一定的情况下，收益水平高低直接决定于产出。影响农业产出的因素分为两类，一类是包括资本、技术、规模报酬等在内的影响农业企业结构的因素，另一类是包括土地、自然环境、土地地理位置、气候条件等在内的自然因素。土地流转对农业机械化、农民市场化、农业资本深化等具有推动作用，进而提高农业劳动生产率，促进农业产出增加、农业生产成本降低、抗拒农业灾害能力提升等，促进土地流入户收入增长。同时，土地流转通过增加租金收入、非农经营收入、农业打工收入等促进土地流出户收入增长。土地流转对流入户、流出户均具有收入增长效应，加大土地市场化改革力度有利于提高农民收入。土地流转在一定程度上改变了非对称市场自由化局面，从而促进农户在“农”外获得收入增长。在土地流转促进农户增收过程中关键是要合理界定农用地所有权、承包权、经营权的权能范围，把三者各自的具体权利界定清楚。

土地流转会存在政府、农村集体组织、农户间的利益博弈，要解决好农户在土地流转过程中的困难，必须完善土地流转纠纷仲裁、调解机制，建立地方政府土地流转行为的监督机制，进一步完善社会保障制度。在一些农地资源特别稀缺的经济发达地区，农地流转可实施“永股制”，即，土地承包经营权市场化、股份化、货币化。目前一些经济发达地区土地流转出现小规模、短期化、非农化、非粮化、流转供求矛盾凸显等问题。针对土地流转过程中出现政府服务功能不强、流转行为不规范、流转纠纷不断、农户参与土地流转积极性不高等现象，在土地流转过程中须严格坚持农村土地集体所有制，坚守农地用途，合理控制承包权与经营权的分离期限、分离价格和流转规模，防范农地“非农化”“非粮化”流转，并对农地承包经营权进行确权登记。

(二)农业组织形式。农业组织形式一般包括承包大户、家庭农场、农业合作社、农业龙头企业等，每种农业组织形式有其合理之处，选择何种农业组织形式关键在于适应农民个体从事农业的局面，是否有利于化解农业风险、提高科技对农业的贡献率，对提高农民收入作用如何等。承包大户、家庭农场采用家庭经营方式。家庭经营方式是一种由家庭成员共同从事农业生产的模式。在这种模式下，家庭成员利益与目标具有较强一致性，需要时可以在零散时间甚至休息时间进行生产。由于受经济因素、血缘关系、情感因素、文化伦理等多重维系家庭成员的因素影响，家庭经营相比于其他经营方式更能形成共识和合力。农业生产是一种生命再生产，其对象是活的产品，一般不可以随意改变生长环境。农业生产又是一个顺序的过程，必须完成前一个过程后才能继续后一个过程，不能由众多生产者在规定的时间内并列完成一个产品。并且，农业生产具有鲜明的个性色彩。针对农业生产特殊的自然属性，采用家庭经营方式更具有适应性。农业合作社，是由农户、贩销大户等自愿组织起来，实行自我管理、自我服务、自我发展的一种运作模式。在这种模式下，农业生产的劳动、技术、资金、信息、购销、加工、储运等环节，即，农业生产产前、产中、产后三个环节顺序推进的模式转变为“两头在外”模式，即，原料采购、技术服务、加工销售等属于产前、产后环节，由合作社提供，产中环节由专业农民完成。在此情形下，农业生产真正成为分户设计、集中生产、统一销售、规模化生产的过程。农业合作社和农业龙头企业都是借助一定的社会化服务体系，提高农业生产组织化程度的农业生产模式。农户把零碎的土地流转给农业合作社、农业龙头企业，适于规模化、机械化成片开发，通过量身定制、分类经营、专业化生产，降低农业生产市场风险，提高农业生产率。

(三)金融信贷。金融信贷指企事业单位和居民从金融机构得到的对最终产品需求的贷款。农业金融信贷最初表现是金融组织在农村吸收存款、发放贷款的活动，以供应农业再生产过程中资金周转需要。由于农业生产风险大、贷款利率、抵押条件要求高,农户一般很难从金融机构获得贷款。基于农业的行业特点和基础地位，政府重视金融对农业的支撑作用，逐渐建立了一套与国情相适应的金融体制来支持农业发展，因此，农业金融信贷主要指金融支农。目前，金融支农主要指对农村金融机构的补贴支持政策。金融支农是要探索对职业农民最为适合的信贷载体。2006年12月，农村金融体制改革逐步展开，银监会放宽农村金融组织准入条件，村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构相继出现。金融支农从全国性商业银行、区域性商业银行到政策性银行、农村信用社等全面推进，成为各级政府推进“三农”工作的一项重要举措。当前，由于农村发展的特殊性，农村资金需求量较大。一方面，农产品市场价格不稳定，小规模农户较低的生产力与农业大规模、机械化倒逼使得农村出现大量剩余劳动力，在城市良好经济发展环境的吸引下，大量劳动力向城市转移，其在城市获得的收益到农村金融机构进行储蓄。另一方面，农村金融机构通过购买国债、同业拆借、提交准备金等种种方式实现资金回流至城市。中央政府、省级政府投资主要负责大中型基础设施项目，很难直接覆盖到广大农村，农村中小型基础设施项目建设的职责在基层的县市和乡镇政府，但是，基层政府的财力显然又无法承担此项功能。农村资金供求不均衡状况，急需通过金融支农加以缓解。从目前情况看，金融支农日益成为财政支农的重要补充。随着农村经济的进一步发展，金融支农成为我国支持“三农”发展的主要形式。

金融支农在实现贷款总量稳定增长、创新金融产品、实现贷款供求信息对称和优化金融环境等方面有着显著改进。如，金融产品方面有政银合作共建式的支农贷款、独具区域特色的支农贷款、惠农消费式支农贷款等。当然，金融支农也存在一些亟待改进的方面，如，涉农贷款发放过程中出现“难”“少”“高”“繁”等现象，贷款成本与贷款收益的博弈限制涉农贷款的实际数量，担保条件不足无法改变供求双方的风险偏好程度等。

(四)教育培训。教育培训主要是指农业部、教育部等部门出台的职业农民培育政策与措施。教育部强调职业农民培训工作主要在2014年。教育部办公厅在2014年出台《中等职业学校新型职业农民培养方案》(试行)，要求年龄在50岁以下，初中毕业以上学历(或具有同等学力)，主要从事农业生产、经营、服务和农村社会事业发展等领域工作的务农农民以及农村新增劳动力，特别是专业大户、家庭农场经营者、农民合作社负责人、农村经纪人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和农村基层干部等，通过理论教育和实践教育形式，培养具有高度社会责任感和职业道德、良好科学文化素养和自我发展能力、较强农业生产经营和社会化服务能力，适应现代农业发展和新农村建设要求的新型职业农民。2015年12月，教育部将职业农民培育纳入国家教育培训发展规划，将全日制农业中等职业教育纳入国家资助政策范围。2016年5月，教育部进一步强调把新型职业农民培训工作列入国家教育培训发展规划的重要性，并予以落实实施。农业部强调职业农民培训工作主要在2012年。农业部办公厅2012年出台《新型职业农民培育试点工作方案》，2016年出台《关于职业农民培育试点工作的指导意见》，2017年出台《关于做好当年新型职业农民培育工作的通知》等。

2017年，中央财政共安排资金230亿元，支持农业适度规模经营，鼓励各地创新支持方式，采取贷款贴息、重大技术推广与服务等方式发展多种形式的适度规模经营。同时，继续重点支持建立完善全国农业信贷担保体系。

我国针对小农户培育陆续出台的政策措施，内容不断丰富、措施不断务实、效果不断显现，但需要进一步探索政策的适应性，加以完善改进。发达国家职业农民培育实践可提供经验借鉴。

三、发达国家职业农民培育政策及特点

美国、日本、荷兰等农业发达国家职业农民培育走过较长历程，积累了一定经验，对我国小农户培育具有借鉴和启示意义。梳理美国、日本等农业发达国家职业农民培育政策，他们在职业农民教育培训、土地政策、农业组织形式等方面出台政策较为集中，呈现出如下特点：

(一)进行体系化的农民教育培训。日本广泛利用社会力量，如，农业协会、农业大学、培训学校、民间团体等参与对农民的培训；荷兰建立了正规教育与业余培训相结合的培训体系，培训内容有初级技能培训、中等农业职业技术教育与高等农业教育以及技术等级证书培训等，以满足不同层次农业工人与农场主的需求。培训形式采用电视与互联网等现代设施，以克服地域限制，增强培训的针对性；美国建立了以农业院校为主导，农业教育、农业科研与农业技术推广培训三位一体的农民培训模式。农业院校不但从事农业教育、科研、技术推广与培训等工作，而且还在各州设立农民培训分站。培训形式包括针对农场工人的成人学校培训、针对青年学生和准备务农的青年人的普通学校培训两种，其中，以后一种形式为主。

(二)鼓励规模化地开发利用土地。发达国家规模化利用土地的实践是职业农民培育的结果，也是职业农民培育的内容。农民土地集中和扩大规模，是日本政府制定农业“新政策”的核心内容之一。日本每户农地面积仅为1.8公顷，在有限的资源条件下，日本的土地利用效率非常高：谷物实施集约化生产，蔬菜等采用大棚和温室栽培，这样原先每户1.8公顷的土地发挥了相当于每户3公顷以上的效益。土地逐渐规模化，促进日本农业生产机械化、科技应用水平显著提高，日本保温育苗、植物组织培养、品种改良和作物配方施肥等农业技术世界领先，主要农作物单产，包括水稻的单产，居世界之首。美国政府鼓励职业农民实行注册制，以便于在信贷、补贴及纳税等方面对注册农民进行支持。职业农民注册以后获得政府的保护和政策支持，从而获得更多的农业资源，为提高农产品数量、质量提供资源保障。美国农业部门和教育部门采用制度化的准入许可，即，对农民资质进行严格管理。只有获得资质的农民才能从事农业，这为培养现代化职业农民提供了制度保障。荷兰政府为农民提供技术推广服务和职业培训，鼓励农民组建合作社，农民一起耕作、生产、加工农产品，一起购买化肥等农资，一起销售产品，一起办理农业信贷，可以以相对低廉的利率或更加优惠的贷款从金融部门，如“拉博银行”获得农业信贷，用于农场经营。荷兰政府在土地使用方面给予农民较大的权力空间和更长时间的使用权，确保农民对农业投资的可持续性。

(三)树立平等化的农业生产经营理念。平等化包括政府对农业与其他产业同等重视、农民视农业与其他产业一样需要有竞争力两个方面。农业生产虽然受自然、资源的约束较其他产业大，靠天吃饭的特性在农业中表现突出，但农业经营者树立与其他产业一样的经营理念，是提高农业竞争力的前提。美国对农业科技的重视、对农业就业人员的要求等与二、三产业是一样的。没有科技投入的农业永远是弱质的，美国的农业大学、农业科研院所从事农业教育、科研、技术推广与培训等工作，美国财政支持农业科技研发、农民素质提升工程。美国要求具有“4H”标准，即，具有“HEAD”(智慧的大脑)、“HEART”(良好的心理)、“HEALTH(健康的身体)”和“HAND”(强的动手能力)的农业劳动者才能胜任农业生产经营。一流的科技、高素质的劳动力，这是农业与其他产业具有同等竞争力、实现可持续发展的保障。荷兰农业发达的原因很多，但其中有一条是把农民变成“企业家”，当本国农产品面对低价质优外国农产品冲击时、当农民面对因生产方式落后农业效率低下、风险较大等问题时，政府不采取阻止外国农产品进入本国，以保护本国农民利益的做法，而是制定相应的法律和制度，加大对农业科技的研发投入，开发优质的教育，为农民提供技术推广服务和职业培训，鼓励农民加强合作，由此提高农民抗御市场竞争、自然风险的能力。让农民遇到问题不是一味地交由政府解决，而是和政府一起面对，这是农业发展的一个前提。

四、结论与启示

小农户是实现乡村振兴、推进农业农村现代化的主体。没有小农的现代化，就不可能有中国农业农村的现代化。实现小农户和现代农业发展有机衔接，是今后一个时期我国实施乡村振兴战略的主攻方向之一。如何实现小农户与现代农业发展有机衔接？今后小农户培育政策演进方向如何？在探寻以上问题结论的过程中，获得以下启示：

(一)加强观念引导，避免两种倾向。农业的发展要靠农民自己，靠资本、技术、管理等要素的支撑。在小农户培育中要避免出现两种倾向：一是一味地低看农民职业，认为这是不读书、不读好书还可以从事的职业，把农业看作一个例外产业；二是一味地把农业视为一个弱质产业，需要外在的支持、帮助才能生存、发展，把资本、技术作为农业的外生变量。其实，农业与其他产业一样需要把技术、资本等作为内生变量，增强内在活力。培育小农户就是把农业从业人员由外生变量转变为内生变量的一大举措。

(二)增强农民职业吸引力。在工资、地位、职称评定、社会保障等方面给农民与二、三产业从业人员一样的待遇，鼓励有志于农业生产经营的人士投身农业，成为职业农民。他们或许是大学毕业生、退役军人，或许是从二、三产业转出来的专业技术人员；他们或许是一直生活在农村，对农业有情怀的、富有创业精神的农民二代；他们或许是一直生长生活在城市、对农业有激情的城市员工的二代。

(三)进一步加强农业市场化，提高农业竞争力。一段时间来，政府出台了很多政策，从中央一号文件连续关注“三农”，到各部门出台的与“农”字相关的系列政策，政策层面对农业重视有加，现在到了要激发农民生产主动性、积极性、自觉性的时候。政策层面可着重关注提高农业市场化、竞争力的方面，农业发展要从“我们要农业”的思维中走出来，走向“农业要我们”的视野下，不断优化政策配置，促使农业可持续发展。