基于“互联网+”的农村基层治理创新研究

金 军

（文山学院 政法经济学院，云南 文山 663000）

一、问题的提出

2019 年政府工作报告中将 “推进法治政府建设和治理创新”作为贯彻全面依法治国战略的最新部署，并提出“加强和创新社会治理，推动社会治理重心向基层下移，构建城乡社区治理新格局”[1],为推进基层社会治理创新指明了方向。“三农”问题是国家一直以来非常关注的焦点问题，已经连续多年在中央一号文件聚焦，与习近平总书记提出的“加快中国特色社会主义制度建设，实现国家治理体系和实现治理能力现代化的伟大目标”不谋而合。加之当前正处于“互联网+”迅速发展的黄金时代，城乡二元结构逐渐被破除，城乡经济越来越呈现一体化模式。而整个乡村发展稳定与农村基层社会管理能力紧密相关，必须把农村基层治理能力作为当前农村管理的重中之重[2]。在十八大以后中国农村的宏观政策实现了迅速转型,农村基层政府也逐步从先前的“管治型”强制性治理转向“服务型”以人为本式治理。然而，当前农村基层管理实践显示仍然有部分地方的农村干部基层管理理念与中央新的政策转型新要求大相径庭,基层治理中还存在着诸多问题。为了能够切实落实“以人为本”的发展理念，深化农村基层自治实践,对此，笔者深入探究当前“互联网+”背景下农村基层治理中存在的问题，并对其诱发的原因进行详尽地剖析，为后续进一步健全农村基层治理机制,明晰当前乡镇政府、村两委和农民在基层治理中的角色，预防和解决农村基层治理危机，促进农村基层有效治理提供借鉴。

二、问题剖析：“互联网+”背景下农村基层治理的现实羁绊

随着李克强总理在2015 年政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划后，“互联网+”已经将互联网行业与各个领域紧密结合了起来，这也给当前农村基层政府治理提出了新的要求。2019 年政府工作报告中指出，要“深化‘互联网+政务服务’，积极探索推广各类改革举措”[3]。传统的“管制型”治理已经不能满足实际需要，“以人为本”的公共服务型治理成为必然趋势，基层政府也采取了一些举措。比如某些农村基层政府为了提升政务工作的效率、增强政府公信力，积极尝试与互联网企业建立合作关系，加快向服务性政府转变的步伐，并在使用互联网+政务的实践过程中取得了一些成就，然而其中仍然存在一些不可忽视的问题，主要表现在农村基层政府改革明显跟不上时代的脚步，互联网信息基础建设落后、信息内容脱离人们的生活实际需要、政务工作效率低下、政府公信力差等实际问题，农村基层治理改革势在必行。

（一）农村信息基础建设不均衡，基层治理推进速度迟缓

当前中国农村信息基础设施建设规模不断扩大，这是整个农业信息化整体战略的需要，也是未来整个社会发展的必然趋势，是实施农村基层治理环节中一个非常重要的举措。但是，由于东部和西部经济水平和自然地理条件的差异，各地的基础设施建设也存在着较大的差异，东部地区经济较为发达，当地政府对于农村信息基础设施给予了较多的关注和投资，而西部农村囿于经济发展水平低下，在农村信息化基础建设方面的投入有限，导致西部农村信息化基础建设远远落后于东部。同时，城乡之间的信息化基础建设也存在着一定程度上的不均衡问题，这也给农村地区利用“互联网+”进行农村基层治理增加了难度和挑战。

（二）信息化专业人才队伍建设滞后，信息化治理缺乏有效支撑

首先，农村信息化人才数量不足。截止到2018年，我国农民数量有近6.74 亿，规模庞大，但农村信息员只有70 万左右，从人员的配比上看，还不能满足农村人们的信息化需求。其次，从农村信息员的素质和服务水平上看，大多数信息员信息化水平不高，素质有待提升。由于城乡二元结构的存在，城乡之间在基础设施、发展空间、工作收入等方面差距较大，农村呈现出单向的流动，尽管有少数年轻人因为各方面原因留在了农村，但由于党组织对于基层群众的服务意识薄弱，服务能力有限，并且党组织缺乏活力，导致留在农村的年轻人对党组织缺乏兴趣。最后，我国农村信息化服务网络站点数量不足，基础建设落后，难以满足农民的日常信息需要。据统计，全国符合《农村综合信息服务站建设和服务基本规范》 要求的信息化网络站点仅仅接近30%[4]。

（三）信息资源的实用性较差，村民自治中参与者素质偏低

在我国广大基层农村，农民最关注的事情还是农业生产劳动、子女教育、医疗等问题，然而，由于信息来源少，政府提供的信息资源实用性差，大部分信息与农民的实际需求脱节。比如，政府提供的农业资讯，内容简单空洞，提供方式仅限于移动短信资讯。农民对信息满意度低、利用率不高，不能满足其基本需求。[5]。同时，农村公共事务的有效治理离不开村民自治，但由于相关信息的不通畅导致一部分信息无法及时有效地传达到每一个村民当中，有些村民甚至只讲权利不讲义务，只谈对自己有利有益的事儿，而对于村里的公益事业和公共事务，缺乏积极性。信息资源及其网络格局的缺少就导致多元治理、公众参与的治理格局尚未形成。

（四）“三无”暴露“基层治理脱节”，“最后一公里”问题未能得以有效解决

随着现代媒体的快速发展，社会对公众事务的监督更加透明集中。然而，当前农村一些基层干部在日常工作中，还较为缺乏对事态发展的预判能力、缺乏行政团队精神和独立解决事情的能力，统称基层治理的三无问题。不管是从基层社会治理理念还是治理手段上都与现代社会治理有巨大的差距，急需加强执政能力建设，解决“最后一公里”问题。[6]随着我国新型城镇化建设步伐的加快，合村并组工程得以深入推进，然而，一些村镇政府为稳定农村社会秩序，也会采取各类手段来干预农村基层政治。由于农民脱离了原有的组织框架，信息化的获取渠道减少，村民之间的整体利益和集体意识被打破，在一定程度上削减了村庄共治的社会关系。

三、成因透视：农村基层治理问题的引致因素

当前，正处于高度开放、流动的社会转型期，社会需求结构和利益结构快速分化，传统的基层公共服务体系和社会管理体系难以有效应对。针对当前农村基层治理存在的问题，我们需要追本溯源，找出其根源所在，以更好地提出解决之策，具体而言，笔者认为应该从主客观两方面来分析原因。

（一）政府部门的自利性，缺乏信息建设的专门领导机制

基层政府都或多或少以潜在或显在的方式去追求政府自身的利益。在信息建设方面，没有专门设立相关部门开展或者分管信息化建设工作，并且即使有一些兼职的分管人员，也不具备从事相关信息技术专业的背景，有些地方也没有制定专门的信息化发展规划，并且缺少用于信息化建设的专项资金。从深层次来看，这与农村经济发展水平低下，经济基础薄弱有很大的关系。经济基础决定上层建筑，农村的经济发展水平低下，持续发展能力不强，严重制约我国农村基层治理水平的提升[7]。我国正处于乡村振兴的关键时期，社会在不断转型发展，也是矛盾集中和激化期，然而，一些乡镇政府作为我国基层治理的主体，还存在着管制型政府的烙印，部分基层行政人员无度地行使行政权力，导致官民矛盾突出。同时，随着互联网技术的迅猛发展，要求基层治理也要不断创新。然而，由于农村基层干部自身文化素养比较低，在基层治理方面的创新能力不强，思维意识跟不上社会发展的节奏，信息化素养薄弱，难以有效地采用网络技术手段解决乡村实际问题，而导致群众在乡村基层治理中的参与程度不高。

（二）信息化系统开发及应用严重滞后，农村社区自组织治理不足

面对“互联网+”的冲击，基层政府治理也考虑开始实施一些信息技术的应用，以此提高执行效率，但是众多基层农村缺乏专业信息系统，并且现有的信息技术软件开发和应用滞后，系统集成度不高[8]。其中，一些农村基层的信息传输设备还不够完善, 导致了农村基层民主的信息化建设进程滞后，农村社区民主的形式化,农村拥有的资源分散化[9]。当前正处于全民创业、万众创新的新时机，部分农村基层组织也尝试引入一些信息化系统，但这类系统相对比较零散，没有得到有效统一，导致大量的资源浪费，并且此类系统还是多集中在政府机关，未能将相关的系统服务终端向下延伸到各行政村。

（三）农村民间组织发育程度低，相关信息化硬件及工作人员水平不高

我国政府与民间组织，很长一段时间一直是管理与被管理的关系，民间组织依附于政府，缺乏独立性和专业性。其中，我国农村的民间组织更是先天不足，发展程度低，组织不健全，存在行政依赖、管理能力薄弱、自身功能定位不准确等问题，直接影响了制度变迁背景下村级组织自治功能的有效发挥[10]。同时，各个行政村一般两委只配备一台或者几台电脑，且仅有少数村干部会使用电脑进行日常办公。互联网促使整个社会日益实现信息化、全球化和市场化，这也成为当前社会主义新农村建设的一把利器，为拓展农民视野，培育村干部的现代管理理念提供了重要的砝码[11]。

（四）农民的信息技术应用水平较低，缺乏参与社区管理的意识

随着人民经济水平的提高，现在越来越多的农户都逐步拥有了自己的电脑，并且这一趋势展现出逐年增长的势头，但也存在一个不可忽视的问题就是农民的信息获取和消费观念滞后，能够独立操作电脑的能力普遍较低，基层政府又没有及时有效地开展多种形式的信息化培训，以此提高农民使用电脑水平[12]。同时，在使用用途上众多农村居民仅仅是为了满足自身娱乐文化需求，缺乏利用网络信息改善生产、生活的意识。平时农民上网多集中在登录浏览一些大型综合网站，观看一些新闻、视频或者天气等日常信息，很少登录涉及地方社区事务的地方网站，更加不会借助于网络参与农村社区的事务管理，提出一些对于基层治理的意见和看法。

四、路径探索：基于“互联网+”推动农村基层治理创新

党的十九大指出，要“巩固基层政权，构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。[13]互联网正全面地改变着世界面貌，面对互联网带来的机遇和挑战，我们理应用全局的、系统的思维，在中国特色社会主义的大前提下，把农村基层治理放在宏观市场大环境下去思考未来的发展道路。农村基层治理要着眼于当前基层社会发展需求，提高基层社会治理能力，破解农村基层治理的诸多难点问题。

（一）树立“互联网+”思维，激发基层社会治理的活力

互联网思维运用到基层治理，可理解为“互动、联通和网络”，延伸为“民主、开放和平等”，其本质为开放和透明。目前，基层工作之所以难做，源于群众对政务公开透明的需求不断提升。因此，借助互联网思维帮助政府在一定程度上满足群众的这种需求，提升群众对政府的“信任度”。相关机构需要大力改进乡镇政府治理机制，宏观上适时有序推进政治体制改革,坚决执行和实践科学发展观，使乡村基层政治建设与农村社会经济发展水平相一致，政治体制改革与社会体制改革、经济体制改革相互促进，共同发展。习近平总书记在谈及如何做好新形势下的群众工作时曾提到，群众对领导干部越信任，一些矛盾和问题就越容易解决。领导干部要得到群众的信任，是靠其工作水平、政务业绩和个人魅力，如果依靠权力，必将适得其反。目前，面对新的社会形势，政府的群众工作也面临新的挑战，出现了时代的新特点，要切实实行“一把钥匙开一把锁”的工作方法。从互联网思维的角度来看，习主席对基层治理的“方法论”即是树立“用户”思维，站在群众的角度思考问题，为群众解决实际难题。当前的基层农村社会治理领域离不开互联网，各级政府部门必须树立一种“互联网+政务”思维，充分发挥互联网在获取先进技术信息方面的优势，通过大数据的分析，构建新型的社会治理模式。借助于互联网平台，不断增进对社会治理创新的认识，带动全员力量共同致力于新的社会治理体系的创新。同时，还需要整合各种行政资源，搭建“一站式”的政务管理平台，促进农村基层政府向服务型政府转变。推进多元治理主体共管共治。充分发挥人和互联网的协同作用，提升基层社会治理的效率，增强“互联网+”浪潮下基层治理的效果。

（二）完善社会治理信息系统，构建农村基层治理机制

当前我国正处在全面建设小康社会和实现“中国梦”伟大构想的发展时期，各种社会矛盾也日益凸显，对于农村基层社会治理的创新性要求也日益提高。针对当前社会治理的工作需求和未来发展趋势，应加大规范农村各种自治权力的行使，实现农村居民的依法自治。在“互联网+”思维的影响下，基层政府需要不断完善基层社会治理信息系统建设，整合资源，建立一套相对统一的信息管理工作平台，利用大数据思维提高基层社会治理系统的监测、评估、预警和分析的效能，以海量数据为模本，充分有效预测民众需求，对即将可能发生的相关社会问题及时预警，为基层社会治理提供决策依据，提高社会治理能力。创新治理方式，将互联网融入到社会治理手段中去，加强农村社区管理体制改革，探索多元主体的农村社区治理，建立农村社区网格化管理新模式，发挥网格工作员源头治理作用。尤其要加快推动基层社区综合服务信息化管理平台，实现各种数据的统一调配、统一管理、统一使用的“三统一”，增加大数据的使用范围，提高基层政府的社会服务能力和管理效率，激发民众参与社会自治的活力。

（三）加快互联网基础设施建设，构建良性互动机制

首先，要加快推进互联网技术方面的基础设施建设，缩短东部和西部地区的投资力度差异，提高互联网资源的人群覆盖面积和享受人数，缩小城镇之间、不同群体之间的“数字鸿沟”。不断深化基层党组织在基层治理中的地位和作用，注重基层农村治理的文化维度建设，营造社区发展的文化环境。相关部门可以运用互联网技术，建立相关“三农”的信息互动网络平台，依靠“微博”和“微信”等公众平台和相关政府服务网站，搭建政府和农村之间的沟通桥梁。其次，加大相关互联网基础设施投入，适当降低农民使用互联网的经济成本，提升农村手机用户上网的普及率。利用互联网手段和技术，创新和提高农村基层治理技术与方法的能力，提高相关制度的执行力和农民群众的主观认同感。

五、结语

总而言之，以“互联网+”思维和理念来进行基层农村治理，其最终目的是要通过群众的共同参与增强民众的获得感和认同感，关键是要加强基层组织的力量，提高农民的组织化程度。因此，只有充分调动广大群众支持参与基层农村的同创共建、自治共治的积极性和主动性，才能保持“互联网+”农村基层治理的生命力和持久力。当然，在“互联网+”的发展背景下，农村基层政府必须转变角色，由控制型管理向服务型管理转变，在治理手段的应用上要柔化一些，以“互联网+”技术为支点，切实从以往的审批型、控制型政府，转变成为以人为本的服务型政府中来。