档案开放视角下的政府信息公开保密审查机制研究

张婉莹

安徽大学档案馆, 安徽合肥, 230601

政府信息与政府机关档案具有信息资源的同源性。政府信息的收集、处理、传输、储存、发布等各环节与档案收集、整理、保管、利用不同发展阶段相呼应,依托档案信息本体的特点形成了特有规律。近年来，政府信息公开逐渐受到社会广泛关注，法规制度逐步建立健全。但是，部分法律法规衔接发生冲突，档案信息公开执行仍不通畅，信息安全形势日益严峻，保密审查困难重重，公开和保密的矛盾日益突显。

目前学术界对于政府信息公开或档案信息公开过程中保密审查问题的研究，主要集中于各自实践中存在的困难和法律制度与现实的冲突，例如：孙爱萍等针对信息公开环境下档案信息的“忽视保密”和“过度保密”情况展开了分析[1]；张江珊等分析了美国为主的西方政府档案信息公开现状及成绩，并总结启示[2]；王辉凯等从档案学角度对中美档案和政府信息的利用意识、法律、制度等进行了比较研究[3]；陈忠海等认为《档案法》在信息公开方面存在保密与封闭界定不清等问题，应从立法思想、立法原则等角度对其进行修改[4]。本文认为，档案和政府信息的保密审查虽在实践中有程序和方法上的区别，但其信息资源本体特征是一致的，应当立足政府信息和档案信息公开的同源性，从其协同发展中探索保密审查的矛盾和规律。

1 信息资源本体视角下政府信息公开和保密审查机制的发展

政府信息公开是档案信息资源开发利用的重要环节。政府档案信息与其他信息相比, 体现了原生的、权威的、系统的政府决策与活动轨迹，其共享与开放的政治意义、经济意义、社会意义更加突出。新中国成立以来，不同的历史时期政府信息公开的保密审查，历经了四个主要阶段。

1.1 政府对信息资源的掌控阶段

第一阶段是从新中国成立后到改革开放前。这一阶段社会信息基本被政府掌握。政府信息是政府行政的产物，政府是信息的持有者，档案是政府信息的最主要载体。信息的收集、处理、传输、发布过程缺乏社会参与和监督，公众对于社会事件往往是通过广播、报纸进行传播或者公众口口相传。档案信息公开的保密审查缺乏法律依据或具体流程，仍在初步形成阶段。

1.2 公民信息权利意识觉醒阶段

第二阶段是从改革开放到20世纪末。这一阶段，信息传播媒介逐步扩大到互联网，民众权利意识随着各种媒介下相互交流的日益频繁而不断进步，为公众向政府争取更阳光的政府信息及其公开机制提供了源源不断的动力。对于应当公开的重要档案或者数据，如不能及时公开，或公开不当，则会导致社会公众的质疑和批评，引起不安甚至影响行政公信力，造成政府失信。1988年《保密法》颁布，1996年《档案法》修订，开始规范档案开放与利用，政府信息公开机构基本健全，流程基本明确，法制保障环境和政策环境基本完善。掌握、获取和利用的合法权益，同时高度重视保密安全，保密安全从法律上成为信息利用的重要屏障。

1.3 法律法规逐步健全阶段

第三阶段是2000—2010年。新世纪，信息高速发展给保密安全带来严峻挑战。政府日益重视保密管理，着手修订、健全法律规范。2008年，我国《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)颁布，各级信息公开机构正式成立，监督机制初步完善。2010年，《保密法》修订出台，各级保密责任进一步明确。同年11月，国务院办公厅印发《关于进一步做好政府信息公开保密审查工作的通知》(以下简称《通知》)，指出“要严格依照《保密法》和《政府信息公开条例》有关规定，建立健全政府信息公开保密机制。”然而，相关规范不够健全，社会救济机制仍旧不够完善，导致信息公开责任主体出现偏左态度，宁愿不公开，也不愿冒“泄密”风险。与此同时，档案馆逐步面向公众提供部分政府信息，公民可借助多种媒体实现交流与监督，促进政府信息公开在矛盾中前行。

1.4 公开与利用全面规范/档案与政府信息公开同步协调阶段

第四阶段是2011年至今。2011年“7·23”动车事故发生后，政府信息公开和保密审查机制被社会舆论推上风口浪尖。作为应对措施，中共中央办公厅、国务院办公厅第一时间印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，明确要求政府信息发布要及时回应社会关切，充分发挥媒体监督作用。这一特殊事件引起的政府关于规范信息公开的快速反应，引燃了我国政府信息公开道路上一次标志性转折的导火索。同时，政府信息经由科学组织管理，严格保密审查，档案与保密部门协同配合，基本实现合理开发利用。档案馆作为政府信息资源聚集的部门，积极参与政府信息公开目录的编制和提供档案开放服务[5]。上海、江浙等地档案馆通过数字形式实现了政府信息与政府官方网站同步公开。各级档案馆从此成为政府信息公开的重要机构之一，档案公开不再只是封闭期满的单方公布，而是被信息公开的浪潮赋予了新的时代意义。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于全面推进政务公开工作的意见》，提出进一步做好今后一个时期政务公开工作的指导性意见，完善和发展了政府信息公开的“服务”理念。各行业涉密事项范围基本确定，包括档案馆在内的各部门明确保密审查流程和责任。

不同时期的政府信息公开保密审查的发展，表现了档案与信息开放利用的发展与进步，验证了政府信息和档案信息作为信息资源的同源性，体现了政府信息资源开发与利用的基本规律，揭示了信息保密与公开在统一中矛盾发展的辩证关系。

2 档案利用过程中的信息公开与保密

信息的公开与保密既是一对矛盾体，又在矛盾中相互补充、相互促进。如何理解和处理好公开与保密的关系，是政府信息公开和档案开放利用的核心问题。

2.1 保密和公开相互独立又构成整体

政府信息公开与保密指向的信息对象表面上看是相悖的，但实际上却相互推进，辩证作用于一个整体。从各个国家尤其是发达国家的相关实践来看，一方面，为了巩固和扩大民主政治，政府积极推进信息公开，甚至上升到法律保障的高度,如美国《信息自由法》及其完善的救济途径；另一方面，信息公开的深入促使保密审查程序日趋严格和专业化，相关的法制保障也更趋精细。档案利用前开展保密审查，是必不可少的一部分，并且不是依照标注密级的简单判定，而是结合公开范围、保密期限、新的国家秘密事项范围和个人隐私、商业秘密等作出的科学审查。因此，公开与保密相互联系、相辅相成，他们的共同作用，不会形成政府信息公开的根本矛盾，反之，顺畅可行的保密审查正是确定政府信息公开范围、打开公开通道的关键所在。

2.2 “公开是原则，保密是例外”与档案利用原则的一致性

《保密法》及涉密事项范围的修订初衷，并非只为了保守秘密，而是详尽确定保密事项的范围并结合行业实际进行细化，限制和规范机关在保密审查方面的自由裁量，从而保护公众知悉政府信息的权利，打开一扇堂堂正正的公开“大门”。因此，“例外”的范围必须被划定，界定是否“例外”的程序必须落实。个别官员认为公开越多麻烦越多、责任越重，以“涉及国家秘密和敏感信息”为保护伞，以“先审查后公开”为挡箭牌，以涉及国家秘密为理由，拒绝公开或违规延缓公开，甚至编造数据“伪公开”。这种现象归根到底，是对“公开是原则，保密是例外”原则不能领会，不能贯穿公开工作实际。

档案开放始终坚持以人为本原则，尊重公民的知情权和信息的合法所有权利，充分发挥档案价值。正如作为推行信息自由的先驱，美国“公开是原则，保密是例外”的原则被大多数国家引用，即除明确规定范围之外，不得隐瞒信息。对这一原则的理解，基于对于政务公开推动依法行政的保障作用和重要意义，以及档案开放初衷和基本原则的把握。

2.3 “信息噪声”对档案公开提出更高要求

目前，各国政府将档案或信息公开“梯度策略”视为信息发布的有效经验，以逐步解密的方式满足公众知情权的实现。“梯度解密”是指政府先将敏感信息设为“秘密”对象，根据事件发展的不同阶段、事件对公众的影响程度、公众对事件的信息需求程度和心里承受程度，有计划、分步骤地提供信息资源。它相当于一个信息利用的“节奏控制器”，使政府与民众的交流在一个预定的轨道上平稳行驶。然而，在网络环境下，公众不再受时空限制可以随时交流，对信息的传播迅速、关注度高，对突发事件的真实信息需求随之剧烈膨胀，如果政府信息公布不及时，就可能导致民众根据不全面的甚至错误的自行传播的信息做出判断，形成流言或谣言，便形成信息噪声。因此，在信息高速传播的互联网时代，要化解保密与公开的矛盾，旧的“梯度”必须被新的“梯度”替代，梯阶更短、梯面更宽，使信息在政府的控制时程更短，解密更迅速，信息面更宽。这就要求档案和信息公开保密审查反应要更快，也就是对档案公开范围的明确、公开目录前置提出更高要求，也是对档案公开保密审查机制更大的考验。

3 档案与政府信息公开保密审查存在的问题

在理解了保密与公开的关系和档案开放原则的基础上，结合法律法规运用现状、信息资源的开发与利用相关原理，可以总结出我国政府信息公开和档案开放保密审查在实践中存在以下几个问题。

3.1 信息开放通道不畅

信息公开的范围取决于不能公开的范围，不能公开的范围又取决于定密范围。新《保密法》颁布以来，财政、教育、民政等一批职能部门先后颁布了行业涉密事项范围。但是截至目前，仍有部分单位或行业没有划定职责内涉密范围。《通知》对加强审查工作的出发点和目的，仍以防止泄密为主。强调“切实增强保密防范意识，掌握有关法律法规和知识技能”，并声明坚持“先审查后公开”和“一事一审”原则，只说明不得公开的内容，未说明必须公开的内容。《条例》中第三章规定的依申请公开的有9项内容，主动公开的有5条，且多为笼统的、模糊的一般性规定。

同时，虽然信息公开的事前保密审查程序是对定密制度的衔接，但在《政府信息公开条例》中对于衔接和如何衔接规定不够明确。因此，当考虑到信息公开时，定密程序不能高效启动，迅速划开不可公开的内容，影响信息公开执行通道通畅。

3.2 信息利用执行力受限

《条例》属于行政法规，位阶低于《档案法》和《保密法》，又先于修订后的《保密法》颁布实施，很多环节尚不成熟可制约性不够。《档案法》规定了档案开放前的封闭期，《条例》规定的开放时限和档案馆职责的对应关系有待理顺[6]；保密审查环节，与定密环节紧扣，更应该是与《保密法》相对应的，但其对审查的程序和责任却没有新修订的《保密法》内容详尽。

另外，《档案法》及其实施办法对于档案信息公开的时间标准存在不一致性，保管30年后开放档案是1968年国际档案大会形成的决议，之后各国结合实际分别进行了细化。《档案法》修订后，对于30年开放期限予以保留，其中“经济、科学、技术、文化等类档案”可随时开放。封闭期的设置对于档案保护和档案信任的建立具有一定意义[7]，但《条例》中“随时公开”的程序，有待于在实践中与档案开放相协调。对于档案公开保密审查的依据、环节、责任、监督没有进一步明确。

保密责任日益重大，当档案利用审查的机制不完善，就容易出现责任人自我保护的消极保守情绪，造成凡是不确定的一律不公开，这就使得条例的执行在信息公开审查环节往往出现依据不够、力度不够、审查不通过的问题。

3.3 监督与救济机制不完善

“如果没有密级的异议和纠正机制，当事人权益难以得到保护”，曾任最高人民法院副院长的姜兴长建议在《保密法》中增加行政复议和行政诉讼的渠道。2011年，《最高法关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》出台，结合实际案例对在信息公开行政诉讼中的受到重点关注的一系列问题进行了解释，公民对拒绝信息公开申请的行政机关可依法提起诉讼，并对被告机关、被告举证等进行明确，这是完善信息公开保密审查救济机制过程中一次大的进步。

但是，定密程序的事后监督仍然不能有效落实。在《通知》第三条“加强对政府信息公开保密审查工作的督促检查”中，只说明加强监管和薄弱环节的保密管理，明确了追究泄密人员的责任，却未明确追究不履行公开条例、拒绝公布非涉密范围政府信息这一做法的责任。相比定密程序的明确，政府信息定密异议的法定程序略显单薄。

4 档案开放条件下健全政府信息公开保密审查机制的几点对策

4.1 进一步完善法律规范

将信息公开与保密的出发点最终归到“以人为本”上来，将保障公民知情权与政府权力阳光化作为根本目的，转化信息公开的角色，变“审查者”为“服务者”，可以使制定法律法规、条例意见呈现完全不同的效果。

建立健全法律法规，解决法律规范冲突，推进信息公开立法进程，使得《信息公开法》《档案法》《保密法》并驾齐驱，进一步明确《档案法》中关于档案利用和信息公开的责任主体和公开时限，同时，按照“不溯及既往原则”明确法规颁布前后对应的审查职责，并且进一步强化档案利用保密审查主体和流程的明确，建立覆盖政府信息、档案、保密的相互衔接、有效配合、相互补充的法律规范体系[8]。

4.2 继续坚持审查原则

国务院办公厅《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》出台，将信息公开的保密审查依据严格与《保密法》相对应：“行政机关在制作政府信息时，要明确该政府信息是否应当公开；对于不能确定是否可以公开的，要报有关业务主管部门(单位)或者同级保密工作部门确定。行政机关要严格依照《保密法》及其实施办法等相关规定，对拟公开的政府信息进行保密审查。凡属国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，不得公开。”

档案部门要坚持遵循信息公开的基本规则，坚持“先审查后公开”“谁审查谁负责”“一事一审”原则，建立信息公开保密审查风险防控机制，落实防控措施，层层强化责任，在政府信息公开的过程中避免泄密造成的损失，提供信息安全保护屏障。

4.3 进一步明确审查主体

《条例》第三章第十六条规定“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利”，由此明确了各级国家档案馆具有政府信息公开服务的职责。

在此基础上，要进一步明确政府信息在归档前、归档后、入馆前、入馆后的公开和保密审查责任主体，充分细化各级档案馆信息公开审查的责任，落实监督措施，并建立信息公开保密审查应急预案。

4.4 推进保密审查内容精细化

必须严格明确保密审查的基本内容，细化公开范围与不公开范围，坚持经办人员审查前置。各行业应该在保密行政机关的指导下编制公开与不公开信息目录，并采用有效的方式向社会公布。审查范围应当严格与《保密法》定密有关内容相对应，逐步形成公开与保密统一的、便于执行的审查机制和制约机制[9]。严格依照各行业、各领域与国家保密局联合颁布的涉密事项范围，分类制作档案公开目录。在档案管理前端就部署公开范围的确定，并在分类和保管体系中做出相应调整。

4.5 完善保密审查行政救济机制

首先，应当明确档案开放保密审查的监督机构，确定公开政府信息的统一主管部门和保密行政机关为政府信息公开保密审查的监督检查部门和指导部门；其次，应当强化信息公开保密审查的复议机制和补偿机制，并给予法律支持；再次，应当明确审查不当的行政处罚规定，对未建立政府信息公开保密审查制度的、未经保密审查程序公开信息导致泄密的、未履行保密审查责任或保密审查程序不规范的，给予明确处罚。

参照美国第12958号行政令，明确规定定密异议和定密诉讼程序，使公开审查程序、定密程序和定密异议程序环环相扣，形成完整的、操作性强的法律体系。当申请人对定密事项有异议时，启动定密异议程序，复核定密的准确性、恰当性，实现对定密程序的事后监督，这既是对保密制度的完善，又是对信息公开程序的延伸。这种法律制度体系的健全和程序的明确，可有效地防止机关或行政人员以涉密为挡箭牌拒绝公开，帮助申请者提出异议，明确解决途径，保护公民知情权的实现。

4.6 强化档案信息社交媒体作用

行政人员是政府信息的生产者和责任者，也是开发者和利用者。应当确定档案开放过程中的信息公开审核人和保密审查相关责任人，强化相关人员信息整合与处理能力，使其掌握信息公开与保密法律法规、规章制度，培养熟悉电子政务、文书档案、保密管理、信息公开的复合型人才，全面提升机关行政人员的信息公开保密审查能力和水平。引导档案人员、信息人员树立正确的社会价值取向，强化社会责任，提升档案机构的社会参与度。正如第十届AERI年会围绕“档案与社会公平正义(Archives and Social Justice )”主题展开了多方探讨，应推进档案行业积极作为，从信息资源保存与管理者的角度确认信息公开的权利和义务，通过档案公开利用，科学合理分配政府信息资源，保障公众合法权益。

同时，强化各级档案馆社交媒体运用能力，通过微博、微信公众号、小程序等方式公布档案和政府信息公开目录，吸引公众参与，使档案和政府信息在后台完成分类和保密审查，在前台方便查询利用，在自媒体时代为档案信息公开助力,提升档案的第二价值[10]。

综上所述，在档案和政府信息开放过程中，应当牢牢把握它们作为信息资源的同源性，同步规范、同步协调、同步创新。在保密审查阶段，要将保密与公开视为相互推进、相互制约的统一整体，把握档案利用原则和规律，着力解决相关法律法规冲突，完善信息公开保密审查机制，科学开展保密审查，从信息资源本体的角度致力推进档案和政府信息的公开与利用，实现应用社交媒体环境下的档案服务创新，在完善政府信息公开及其保密审查的同时推进档案开放利用的转型，使档案信息和政府信息协同、安全、科学、有效地服务社会公众。