民族地区涉黑犯罪之治理研究——以扫黑除恶专项行动为背景展开

徐永伟

(北京师范大学 刑事法律科学研究院，北京 100875)

一、问题的提出

2018年，中共中央、国务院发出了《关于扫黑除恶专项斗争的通知》(以下简称《通知》)。《通知》强调，要聚焦涉黑涉恶问题突出的重点地区、重点行业、重点领域，把打击锋芒始终对准群众反映最强烈、最深恶痛绝的各类黑恶势力违法犯罪，要坚持依法严惩、打早打小、除恶务尽，始终保持对各类黑恶势力违法犯罪的严打高压态势。可见，本次扫黑除恶专项行动既是对打黑除恶行动的承继，又在规格、力度、范围、着眼点等方面实现了对涉黑犯罪的惩治进阶。自扫黑除恶专项行动开展至今，各地部署迅速、重拳出击、成效显著。但纵观扫黑除恶专项行动的阶段性成果、经验，却缺少对民族地区黑恶势力犯罪(1)所谓黑恶势力犯罪，即涉黑犯罪，主要包括黑社会性质组织犯罪与恶势力犯罪。前者指《刑法》中的组织、领导、参见黑社会性质组织罪，入境发展黑社组织罪，包庇、纵容黑社会性质组织罪；后者则是指经常纠集在一起，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动，为非作恶，欺压百姓，扰乱经济、社会生活秩序，造成较为恶劣的社会影响，但尚未形成黑社会性质组织的违法犯罪组织。恶势力一般为三人以上，纠集者相对固定，违法犯罪活动主要为强迫交易、故意伤害、非法拘禁、敲诈勒索、故意毁坏财物、聚众斗殴、寻衅滋事等，同时还可能伴随实施开设赌场、组织卖淫、强迫卖淫、贩卖毒品、运输毒品、制造毒品、抢劫、抢夺、聚众扰乱社会秩序、聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序以及聚众“打砸抢”等。治理的经验总结与意见指导。事实上，黑恶势力犯罪与民族地区相结合，会产生诸多一般涉黑犯罪所不具备的新问题、新形式、新趋向。如果不将两者有机关联、综合权衡，既有可能导致扫黑除恶专项行动深入推进中的事倍功半，也会难以真正切实地维护少数民族群众的合法权益。有鉴于此，笔者结合司法实践及学理阐释，条分缕析民族地区涉黑犯罪之治理问题，以期为扫黑除恶专项斗争提供指引性的理论建言。

探究民族地区涉黑犯罪的治理，实际上就是以区域性因素为导向，站在扫黑除恶专项行动的总体背景中完成对民族地区涉黑犯罪的解构与分析。在这一过程中，扫黑除恶专项行动的开展应当实时与民族政策有机结合，作为民族地区涉黑犯罪治理的基本立足点。一方面，民族地区涉黑犯罪有其独特性，这预示着民族地区涉黑犯罪的治理必须按照区域性特点进行必要地调适，以周全地契合民族地区涉黑犯罪治理的现实境况；另一方面，“重视少数民族利益的特殊性问题，并在现实中采取多种政策措施来切实保障和维护少数民族利益，是我国民族政策的优势传统”[1]，在扫黑除恶专项行动的具体开展中，当然也不能忽略我国民族政策的原则性指导，这不仅是对少数民族利益特殊性的科学认知，也是对民族团结的尊重与珍视，理应贯彻于扫黑除恶专项行动的方方面面。

二、民族地区涉黑犯罪之特征与趋向

民族地区的涉黑犯罪，既存在着黑恶势力犯罪的普遍共性，也因区域的特殊情况而具有独特的个性。对于共性的问题，只需要按照既定的治理对策完成规范惩治即可，但对于其个性问题，则有必要围绕涉黑犯罪所体现出的现实特征与趋向进行治理对策上的必要调适。

(一)涉黑犯罪具有自然资源依附性

近些年来，在党和政府的政策指引与支持下，民族地区发生了翻天覆地的变化。但基于地缘因素导致的地理隔绝性，民族地区的经济、社会发展仍然对自然资源存在相当的依附性。相应的，作为具有明显趋利性“基因”的犯罪集团，涉黑犯罪的显著特点也就是趋向于对自然资源的依附性。

通常情况下，该种涉黑犯罪存在以下两种模式：其一，黑恶势力介入到自然资源产、供、销的全流程中，如资源的开采、输出、劳务中介等，进而围绕自然资源属性的不同催生出一大批的矿霸、沙霸、渔霸、路霸等，例如2018年4月8日，广西壮族自治区检察机关第二批集中起诉重大涉黑犯罪中的“庞景恒等24人涉恶势力系列犯罪案”(2)此案由广西壮族自治区检察院、广西壮族自治区公安厅督办。2018年4月8日，此案由北流市检察院提起公诉，2018年12月29日，北流市人民法院公开宣判了被告人庞景恒等20人涉恶势力犯罪。详见玉林新闻网：《玉林：战鼓催征荡黑恶，法槌声声安民心》，http：//news.gxnews.com.cn/staticpages/20190419/newgx5cb9610a-18237969.shtml，2019年7月3日访问。，根据起诉书的指控，2012年至2017年间，犯罪嫌疑人庞景恒等人在博白县沙河镇大石村石尾岭河段开设砂场，非法开采河砂出售，该犯罪团伙共实施非法采矿犯罪1起、故意伤害犯罪3起、打击报复证人犯罪1起、窝藏罪1起、聚众斗殴犯罪1起，严重破坏当地正常的生产经营及社会秩序；其二，针对自然资源的合法经营实体，逐渐聚集了“靠山吃山”式的黑恶势力，他们直接通过违法犯罪活动或者“软暴力”的方式予以长期敲诈勒索或者强迫交易等。

在上述过程中，随同攫取的自然资源变现所积累的巨额“资本”，恶势力团伙迅速成长、壮大、裂变，最终发展为具有区域或者行业影响力、控制力的黑社会性质组织。该种涉黑犯罪所带来的直接或间接危害不容小觑：一则，它直接导致了自然资源产业发展的无序与动乱，这不仅不利于民族地区经济的平稳发展，也难以凝聚脱贫攻坚的合力，而“基于民族地区脱贫攻坚与民族团结进步创建工作之间同频共振、相得益彰的关系”[2]，最终也会危及到民族团结；二则，由于自然资源直接关系到少数民族地区的民生、民计，黑恶势力的肆虐容易引起少数民族群众对社会管理状况的质疑与不满，长此以往还会有损当前民族地区和谐稳定的大好局面。

(二)涉黑犯罪的宗族性色彩浓厚

相较于内地宗族群体交互的渐次式微，民族地区基本延续了传统的宗族习惯与宗族文化，持续着强大的向心力与凝聚力。但宗族势力如果被加以诱导、利用，也很容易异化为危害一方的宗族黑恶势力。比如，在重庆酉阳土家族苗族自治县龚滩镇大理村，以齐某、冉某为首的宗族恶势力即是如此，它们横行乡里、欺压无辜，多次煽动宗族人员滋事、组织械斗，并通过强迫交易的方式敛财等。

带有宗族性色彩的涉黑犯罪通常具有“兼容”式的内部演化性与持久的区域破坏性。其一，长期存在宗族具有严密的内部结构，它们组织稳定、等级有序、分工明确。这种与黑恶势力组织内部结构的“兼容”性极大提高了宗族势力向黑恶势力，甚至是黑社会性质组织的演化进度，并在非法拆迁、土地征用等外界诱导下不断膨胀、裂变，最终滑入涉黑犯罪的窠臼中；其二，宗族式的黑恶势力具有区域控制的天然优势，它们借助于熟人社会下的亲缘关系及近距离、高频度的暴力以及“软暴力”的威慑，形成了对区域性生产、生活的实际控制。并且，它们还会有意识地干扰基层政权组织的运行，甚至将基层政权组织异化为黑恶势力组织，从而对民族地区产生持久性、深入性的破坏。

(三)涉黑犯罪与宗教事务相“交融”

在民族地区，涉黑犯罪寻求与宗教事务相“交融”的现象也值得审慎关注。实践中，两者的“交融”主要体现在：其一，黑恶势力插手宗教事务，通过篡改或曲解宗教教义拉拢不明真相的群众对抗基层组织的管理，干扰司法、教育、计生等工作；其二，黑恶势力有目的地渗透到宗教场所中或者直接成立非法的宗教组织，妄图将黑恶势力与区域的宗教组织形成共生关系，以掩盖其违法犯罪活动。

寻求与宗教事务的“交融”是涉黑犯罪应民族地区宗教信仰特点所做的调适与变异。一方面，它带有极大的迷惑性，容易借助超验信仰的社会基础迅速积蓄“实力”，这大大缩短了由一般犯罪团伙到黑恶势力再到黑社会性质组织的自然演化进程。另一方面，它又具有强大的破坏力，不仅会引起社会管理与宗教信仰自由的碰撞、挫伤民族感情，还会导致宗教对世俗化生活的过度干预，继而在持续不断的违法犯罪中进一步衍变为宗教极端主义，导致局域性或区域性的秩序动荡(3)比如，在次平等11人组织、领导、参加黑社会性质组织罪一案中，斯郎旺堆、次平等人利用西南民族地区人民群众淳朴的宗教信仰习俗和对寺庙的敬畏心理，联合宗西乡尼果寺非法认定“活佛”洛松江村、僧人斯郎旺堆等，在宗西村共同商议制定“十一条”禁令，成立“十善法”非法组织。该组织章程的“十一条”禁令不仅私自对村民偷盗、猎捕、斗殴、外卖木材等行为进行处罚，禁止村民到屠宰场卖牲畜，还明确规定所有村内项目建设、惠民资金分配和矛盾纠纷调处一律由以“德青活佛”洛松江村为主的三座寺庙和全体领导商量决定，并召开村民大会，强行要求宗西村9个组、宗荣村2个组的266户群众“剪头发、剪指甲”。五年多以来，“十善法”非法组织采取“组织罚款”“村民供奉”“克扣各项惠民资金”等方式敛取钱财以维持组织运转，并有组织地多次实施了违法犯罪活动，妄图架空基层政权，严重扰乱了宗西乡的社会管理秩序，严重破坏了当地群众的经济、社会生活秩序，形成了以被告人斯郎旺堆、次平、普巴杨培、其美为组织、领导者，洛松江村、斯郎旺堆(僧人)、贡嘎邓增为领导者，次仁多吉、多吉次仁、桑邓、扎堆为积极参加者的黑社会性质组织。参见次平等11人组织、领导、参加黑社会性质组织罪等案一审刑事判决书(〔2016〕藏0329刑初3号)。。

(四)涉黑犯罪与恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义的耦合

在当前民族地区扫黑除恶专项行动中，不容忽视黑恶势力与恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义的耦合。对于这一特点，民族地区已经有了相对深入的认识。比如，2018年1月29日，新疆维吾尔族自治区2018年扫黑除恶专项斗争会议就明确要求“应把打击锋芒始终对准群众反映最强烈、最深恶痛绝的各类黑恶势力，特别是‘三股势力’犯罪”[3]。2018年10月29日在新疆维吾尔族自治区稳定工作暨扫黑除恶专项斗争推进会上，再次提出“要把扫黑除恶和反恐维稳结合起来，始终保持严打高压态势”[4]。

对涉黑犯罪与恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义相耦合之严峻形势的正确认识，具有分解涉黑犯罪内部构造的犯罪学意义。具体而言：其一，民族地区相当的黑恶势力在发展之初就带有内生性的恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义的因素，通常情况下，它们既有黑恶势力的特征，又有向恐怖组织转化的倾向；其二，民族地区的黑恶势力在发展到一定阶段后，尤其是演化为“成熟”的黑社会性质组织后，越来越不满足于简单的经济目的，而是提出所谓的政治主张，积极向恐怖主义组织转型，“利用社会中存在的尖锐矛盾、社会所普遍抱怨的社会政治问题为切入口抨击政府、吸引民众，同时，他们将进行恐怖活动，利用自己的经济能力、组织体系等，实施各种恐怖手段，挑战现有的社会秩序和政治体系”[5]；其三，为了获取资金与区域优势[6]，相当的恐怖主义组织还会积极寻求与黑恶势力的合作，这不仅使得恐怖犯罪获得了稳定的后方给养与支持，也会引起涉黑犯罪的手段升级化与后果趋重化。

三、民族地区涉黑犯罪之治理对策

民族地区的涉黑犯罪，需要在两个层面完成治理对策的建构。其一，面对民族地区涉黑犯罪呈现出的自然资源依附性，宗族性色彩浓厚，与宗教实务相“交融”，与恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义相耦合等的特征与趋向，有必要确立民族地区涉黑犯罪治理对策之调适点，通过具象的规制路径有针对性地提出民族地区涉黑犯罪的治理对策，以周全地契合民族地区涉黑犯罪治理的现实境况。其二，民族地区涉黑犯罪的治理应当在民族政策的宏观指引下进行，因而，应当围绕民族政策的抽象原则构建民族地区涉黑犯罪治理对策之着力点，以保障涉黑犯罪的治理始终在民族平等、民族团结的应然立场中进行。

(一)民族地区涉黑犯罪治理对策之调适点

1.涉黑犯罪治理上的经济导向

民族地区涉黑犯罪自然资源依附性的现实特征表明，必须围绕经济目的重构民族地区涉黑犯罪的治理对策。对此，笔者认为，可以从宏观治本、微观治标两个层面落实涉黑犯罪治理上的经济导向。

宏观治本在于积极推动少数民族地区宏观经济结构的调整。一则，经济结构的调整能够促进民族地区经济发展的多元化，进而提升民族地区整体的经济水平，以有效切断涉黑犯罪滋生的原始诱因。二则，涉黑犯罪对自然资源的“失焦”，同时也无形消损了联结犯罪分子的经济纽带，进而降低了黑恶势力的组织活性，这也有助于现存黑恶势力团伙的自然消解与逐步瓦解。

微观治标在于对涉黑犯罪经济惩治力度的强化。一则，对黑社会性质组织犯罪，除加大财产刑的处罚力度外，还应该秉承一体化的经济惩治方略，将处于上游的资助黑社会性质组织的行为与对处于下游的洗钱犯罪同步纳入涉黑犯罪的整体惩治框架中来，实现立体化、体系化的惩治。二则，对恶势力团伙犯罪，应当主动激活财产刑的司法适用，改善目前涉黑犯罪惩治中注重自由刑、忽视财产刑的实践状况。三则，在扫黑除恶专项行动的具体开展中，还应当特别注重辨别伪装成合法经营企业的黑恶势力，并依法予以取缔，以消减其在扫黑除恶后又“卷土重来”的经济支撑。

2.基层政权组织的固本强基

黑社会性质组织猖獗，与政府管理能力的严重衰退有直接的机制联系[7]。诚若斯言，民族地区涉黑犯罪的发展、衍变背后都有政府管理能力衰退的直接原因，而在这其中，最突出的就是与黑恶势力有直接接触的基层组织的失能与弱化。

本次扫黑除恶专项行动提出“巩固执政基础、加强基层政权建设”的要求，与民族地区稳固和强化基层组织建设的需要不谋而合。笔者认为，可以通过以下4个方面实现对少数民族地区基层政权组织的固本强基：其一，应当着力强化民族地区基层政权组织的威信，对恶意破坏、冲击基层政权的黑恶势力，应当调动行政、刑事规制的手段，予以坚决惩治；其二，应当提升基层政权组织的公信力，杜绝黑恶势力染指基层组织，坚决地遏制利用宗族势力介入、破坏和干扰选举，并对部分民族地区基层政权事实上让渡给宗族管理的情形应予以即时性地规整；其三，应当保障基层政权组织的纯洁性，通过内部预防性的机制建设或国家监察权防控基层组织的国家工作人员沦为黑恶势力的“保护伞”，从而达到对涉黑犯罪根源性的治黑成效[8]；其四，还应当积极拓展基层政权组织防控涉黑犯罪的有效空间，强化对宗族群体的活动指导与规范，并及时消释宗族势力向黑恶势力演变的诱导因素。

3.对宗教黑恶势力的正本清源

我国民族地区的扫黑除恶专项行动，应当实现对宗教黑恶势力的正本清源。针对一些涉黑犯罪与宗教事务的深度“交融”，必须明确宗教恶势力的前端、中端、后端形态，从而根据不同的形态有的放矢地实现对宗教黑恶势力的惩治。

其一，针对宗教黑恶势力的前端形态，即黑恶势力插手宗教管理的行为，应该及时通过宗教管理活动或者治安管理处罚进行“清源”式的干预，保证宗教管理活动的正常化、有序化、合法化，避免宗教活动为黑恶势力所利用、把持；其二，针对宗教黑恶势力的中端形态，即黑恶势力已经渗透到宗教场所中的情形，应当严格依照行政法和刑法的规制手段予以“激浊扬清”，同时，还应当主动激活玩忽职守罪的适用，对不积极惩治黑恶势力干预宗教管理的国家工作人员予以刑事制裁；其三，针对宗教黑恶势力的后端形态，即某些黑恶势力已经事实上与宗教活动完全融为一体，应当按照刑法的要求认定为黑社会性质组织或恶势力集团，并按照刑法的罪刑设置予以处罚。

在法治化的轨道内完成对宗教黑恶势力的消解，既是保障民族地区稳定秩序的需要，也能有效防止正常、合法的宗教活动被污名化。

4.涉黑犯罪与恐怖犯罪、极端主义犯罪的一体化惩治路径

涉黑犯罪与恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义耦合的特征表明，少数民族地区的扫黑除恶行动应摆脱单一点性思维的方法而确立线性思维的模式。这就要求我们将涉黑犯罪、恐怖犯罪、极端主义犯罪的惩治联贯到扫黑除恶专项行动这一条主线中，明确涉黑犯罪、恐怖犯罪、极端主义犯罪的一体化惩治路径。

一则，严格意义上来说，恐怖主义势力、极端主义势力是黑恶势力的一种极端化形态，将其纳入反恐维稳前沿阵地的民族地区扫黑除恶专项行动中有其合理性与必要性。比如，在新疆自治区巴音郭楞蒙古自治州尉犁县给黑恶势力的13种“画像”中，就包括辖区内宗教极端思想传播组织的幕后黑手；暗中勾结和支持“三股势力”的野阿訇；与涉暴恐团伙人员勾结通联，从事制爆试爆、体能训练的幕后及骨干成员等。再比如，广西壮族自治区警方在全区范围内对十类“黑恶”违法犯罪活动进行严惩和治理，并向广大人民群众征集“黑恶”违法犯罪案件线索，这十类“黑恶”违法犯罪活动中，居首位的就是威胁政治安全，特别是制度安全、政权安全以及向政治领域渗透的黑恶势力。

二则，民族地区涉黑犯罪带有向恐怖犯罪、极端主义犯罪演化的趋向，因而，对于黑恶势力的惩治，不能局限于一般涉黑犯罪的惩治路径与手段，还必须充分调动恐怖犯罪、极端主义犯罪的侦查手段、对抗力量与规范资源予以全景式地规制。同时，涉黑犯罪向恐怖犯罪、极端主义犯罪的演化有相应恐怖组织、极端主义组织的诱导、支持，在一体化惩治路径下，扫黑除恶专项行动还应当深入挖掘相关的恐怖组织、极端主义组织的犯罪状况，从而“一隅三反”，获得最大的犯罪应对效果。

三则，恐怖主义积极寻求与黑恶势力的合作的现实状况也表明，黑恶势力与恐怖组织之间并非“绝缘体”，两者一定程度上是“祸福相依”的命运共同体。由此，实现涉黑犯罪、恐怖犯罪与极端主义犯罪的一体化惩治也是扫黑除恶专项行动的应有之义。

(二)民族地区涉黑犯罪治理对策之着力点

1.准确识别、区分涉民族因素问题与民族问题

在民族地区涉黑犯罪的处理上，应当准确识别、区分涉民族因素的问题与民族问题。事实上，不少地区之所以在扫黑除恶专项行动中举棋不定、畏首畏尾，就在于将涉民族因素的问题视作民族问题，而摒弃了法律手段在涉黑犯罪治理中的应有效用。如此一来，不仅法律权威难以彰显，也加剧了民族之间的隔阂。事实上，民族问题(4)2005年5月，中央民族工作会议和《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》(以下简称《决定》)提出，“民族问题既包括民族自身的发展，又包括民族之间，民族与阶级、国家之间等方面的关系。在当今世界，民族问题具有普遍性、长期性、复杂性、国际性和重要性”。与涉民族因素的犯罪问题，是两个不同维度的问题，前者需要上升到政治高度予以统筹规划，后者则需要采用法治化的手段并在法治化的轨道内予以化解。

其一，2014年9月28日召开的中央民族工作会议上，习近平总书记指出：“涉及民族因素的矛盾和问题，有不少是由于群众不懂法或者不守法酿成的，这些矛盾和问题，虽然带着‘民族’字样，但不都是民族问题。”[9]2014年12月22日，中共中央、国务院印发的《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》指出：“要依法妥善处理涉及民族因素的问题，坚持在法律范围内、法制轨道上处理涉及民族因素的问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题。”[10]上述讲话与文件等都是指导我们处理少数民族人员涉黑犯罪时准确识别、区分涉民族因素问题与民族问题的理论资源，应当内化为具体的法律意见以指导民族地区扫黑除恶专项行动的正确进行。

其二，司法机关应当准确识别违法犯罪的事实与基于文化、习俗差异导致的民族纠纷，对于利用文化、习俗差异不同为手段恶意制造违法犯罪，乃至形成黑恶势力的，应当避免先入为主的民族问题意识，精准认定其是否符合恶势力组织或者黑社会性质组织的认定标准，进而通过刑法的强力制裁实现精准、有效的打击。

其三，在扫黑除恶专项行动的进行中，还有必要公布指导性案例或典型案件，以指导各级公安机关准确识别、区分涉民族因素的黑恶势力犯罪。

“民族地区黑社会性质组织犯罪仍然处于黑社会性质组织犯罪的法律范畴内，而不是少数民族的概念上”[11]，经过识别后确认为涉民族因素的黑恶势力犯罪，应当在现行法律的整体框架内予以完整地规制，这不仅是民族平等原则的彰显，也能切实有效保障民族地区的经济、社会秩序。

2.合理界分宗教性、习俗性失范行为与涉黑犯罪行为

在民族地区涉黑犯罪的惩治中，还应当尊重少数民族地区的宗教、习俗文化，合理界分宗教性、习俗性失范行为与涉黑犯罪行为，避免涉黑犯罪惩治不当的扩大化损害少数民族群众的合法权益。

“少数民族的一些传统行为规范和纠纷解决模式与刑法规范的冲突在本质上是基本规范文化冲突”[12]，这在一些少数民族地区发生的宗教性的、习俗性的宗族械斗与财物抢夺等行为中表现的较为明显。“文化也在制约着刑事司法，刑事司法不能背离当地文化”[13]，这就要求我们在处理类似问题应当注意避免将基于宗教性、习俗性的失范行为上升为涉黑犯罪行为，从而导致刑法在规制民族地区涉黑犯罪上公众认同的消失殆尽。

具体来说：其一，对于宗教性、习俗性的失范行为，虽然其外在表现上具有某些涉黑犯罪的显性特征，但在本质上并不具有犯罪的根本属性，刑法的规制也难以实现一般预防与特殊预防的预期功能，因此合理有效的应对策略应是通过积极的引导剔除临界犯罪的行为而非强制性的惩治，这不仅有助于实现民族团结，也能避免涉黑犯罪不当的扩大化；其二，对宗教性、习俗性的失范行为衍变为涉黑犯罪的，也不能全然否定宗教、习俗文化的社会价值，应当提取其中的有益因素做出适法性的改良，为宗教与习俗确立“合规”边界，从而在矛盾与纠纷的解决上能够脱离违法性的藩篱。

3.审慎适用“两少一宽”刑事政策

两少一宽的民族刑事政策(5)“两少一宽”即对少数民族的犯罪分子要坚持“少捕”“少杀”，在处理上一般从宽。对少数民族中的犯罪分子实行“两少一宽”的政策，是对少数民族中的犯罪分子从实际情况出发给予的一种变通处理。，是民族政策在刑事司法领域内的彰显，它不仅在少数民族人员的犯罪惩治上具有积极的刑罚调节价值与社会意义，还是“维护法制统一和兼顾民族特点这一原则的具体化”[14]。但笔者认为，就民族地区的涉黑犯罪而言，应当审慎适用“两少一宽”刑事政策。

其一，“两少一宽”刑事政策的出台有其特殊的时代背景，即是作为对“严打”刑事政策的一种“中和”之术，其目的意在消解“严打”的负面效应。但当前社会环境显然已与“严打”时代相去甚远，因而，对“两少一宽”刑事政策应当严格适用，保证其刑事政策的指导意义不至于脱离现实情境。

其二，“两少一宽”刑事政策的适用并非是没有条件的，作为一种民族性的刑事政策，必须明确，只有“犯罪分子受其民族风俗习惯、传统观念、文明程度、宗教信仰等制约而表现出来的或者与其民族特点有联系的危害行为”[15]，才能“一般从宽”。但在大多数情况下，民族地区的涉黑犯罪并非上述因素所致，自然也不应适用“两少一宽”的刑事政策。

4.民族地区习俗及习惯法对涉黑犯罪的消解

在民族地区涉黑犯罪的治理中，还应当从民族地区的宗教、习俗、习惯法中汲取对消解涉黑犯罪的有益因素，从而实现对涉黑犯罪的预防与消解。

一则，可以将民族地区有益的宗教、习俗仪式引入到对涉黑犯罪的预防与消解中，比如，四川凉山彝族地区的“家支”制度、广西瑶族中的“油锅”组织[16]、云南纳西族的祭“署”仪式等[17]。一方面，这可以通过仪式感的行为规范与赎罪惩戒等机能完成对犯罪预防与教育工作；另一方面，又能促成少数民族群众的自律，形成以“法律+道德+习惯法”为主的三重自律标准[18]。

二则，民族地区的“权威资源”可以作为司法资源的有力补充。比如，藏族农牧地区依照老人的社会地位和影响力形成“老人权威”，其不仅自身是一种权威资源，其还掌握着案件前因后果，嫌疑人品行、家境、社会关系等大量信息资源[19]，通过“老人权威”，不仅有助于调控民族地区涉黑犯罪治理的司法资源，还有助于查明涉黑犯罪的诱导因素，从而为涉黑犯罪的预防提供有针对性的参考。

三则，要积极发挥少数民族习惯法等对维护民族地区乡村秩序的推动作用[20]。一方面，民族习惯法具有约束上的天然认同感，可以达到最佳的犯罪预防效果；另一方面，民族习惯法还具有一定的刑法适用变通性，可以结合民族地区的实际情况进行有针对性、有目的性的犯罪惩治。

四、结语

《通知》强调，在全国开展扫黑除恶专项斗争，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，事关社会大局稳定和国家长治久安，事关人心向背和基层政权巩固，事关进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想。总体而言，扫黑除恶专项行动是一项综合性、系统性、全局性的工程，不仅是当前政治工作、社会工作、民生工作的重点，也是法治建设的必由之路。

而具体到民族地区扫黑除恶专项行动的践行中，则要求我们将涉黑犯罪的治理与民族区域性的因素相结合，从而形成有针对性的行动指南，以确保扫黑除恶专项行动的进展与实效。具体来说：一则，应当抓住目前民族地区涉黑犯罪的现实特征与趋向，通过宏观、微观治理方略的综合调整与社会治理、法律治理的有机协调，能动地实现对民族地区经济、社会秩序的有效维护；二则，对待民族地区的涉黑犯罪，必须按照法律程序、遵照法律规定在法治化的轨道内完成治理，诚如习近平总书记所言，“只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固”[21]；三则，民族地区涉黑犯罪的治理必须在民族政策的指引下完成，这既是实现各民族团结的必然要求，也是依法治国的应有之义。

概而言之，对于民族涉黑犯罪的治理，既要遵循扫黑除恶专项行动的具体指引，又要关注区域的犯罪差异，既要抓住民族政策的根本，又要做到不枉不纵，进而通过治理对策的实时调适，实现秩序保护与少数民族合法权益保护的有机统一。