从基础法律关系分析环境民事公益诉讼的适格被告—以“常州毒地案”为例

文 邹鲲

“常州毒地案”虽是个案，但给所有从事环境法实务的法律人都敲响了警钟——从事环境法实务不仅仅需要维护公共利益的情怀，不仅仅需要依靠法律原则、实体法规定，还需要研究诉讼法的基本规则，提升诉讼技能，方能在诉讼实务中稳中求胜。

环境民事公益诉讼自2015年《中华人民共和国环境保护法》修订实施后呈现了较大发展，截至2017年6月，社会组织提起的环境民事公益诉讼已达194件，环境民事公益诉讼的实践对维护生态环境、保护自然资源等公共利益起到了积极作用。综观这些案件的诉讼结果，整体上呈现“两多一少”的状态——社会组织胜诉的多，调解的多，败诉的少。

2017年2月，常州市中级人民法院判决驳回两家社会组织对于化工企业污染土壤、地下水的环境民事公益诉讼请求，并判令原告社会组织承担189万元巨额诉讼费——社会组织败诉的判决结果引发舆论广泛关注。2018年12月26日，江苏省高级人民法院二审宣判撤销一审判决，支持了两家社会组织关于被告化工企业赔礼道歉的诉讼请求，驳回了其他诉讼请求，同时对诉讼费分担作出判决——二审判决同样在法律实务界引发激烈讨论。本文拟从基础法律关系角度分析该案适格被告的选择与责任承担问题，为方便表述简称该案例为“常州毒地案”。

基础法律关系与诉讼法律关系分析

由图1（见下页）可见，本案基础法律关系包括：1.地方政府与化工企业之间土地管理使用法律关系；2.当地环保局与化工企业行政管理法律关系；3.地方政府与修复公司委托合同法律关系；4.修复公司与建设公司之间的工程施工法律关系；5.建设公司施工不慎导致异味污染常州外国语学校等周边环境的侵权法律关系。

本案一审、二审的诉讼法律关系是社会组织与化工企业之间环境侵权法律关系。

评判本案诉讼法律关系被告主体适格与否的前提是要确定各主体在基础法律关系中的责任，只有明晰了基础法律关系中的权利义务和责任，确定诉讼法律关系及责任承担问题将迎刃而解。

基础法律关系中各主体责任分析

地方政府与化工企业之间形成土地管理使用法律关系

在我国，城市土地等资源属于国家所有，地方政府代表国家是国有土地的所有权人。地方政府于1979-1990年期间将案涉地块以工业用地交给化工企业使用，2010年将案涉土地收储改变土地用途为商业用地，2016年改为公共绿化用地。以上案涉土地从所有权人交给使用权人再到收回储备的整个流转过程近30年，由于使用权人是化工企业，不可避免地造成了土壤、地下水等环境要素长期累积的污染。通常而言，地方政府收回土地要与原土地使用的化工企业签订《国有土地收储合同书》，双方在合同中需明确各自的权利义务，包括环境修复和治理的内容。不可否认的是，收储后政府作为土地所有权人责无旁贷地应履行修复土壤及地下水环境的义务，至于《国有土地收储合同书》是否约定了环境修复费用或者约定费用不足实际修复使用的问题，是地方政府与化工企业之间的合同法律关系。

当地环保局与化工企业形成行政管理法律关系

本案被告中一家化工企业2006年8月至2009年8月期间在案涉土地上因环境违法曾收到当地环保局20份《行政处罚决定书》，从而形成当地环保局与企业之间的环境行政管理法律关系。这一法律关系足以佐证化工企业的污染行为多么严重，但这些环境违法行为造成的后果已无法证明，并且由于地方政府已收回土地所有权，所有环境污染后果的修复责任已经转移给政府承担后，这一行政处罚法律关系与社会组织提起的追究化工企业环境民事赔偿的诉讼请求没有了关联。

地方政府与修复公司形成委托合同法律关系

地方政府在土地收储后进行了积极的作为，2010年收储当年即委托修复公司开展案涉土地的环境状况调查、制订修复方案、专家论证等工作，地方政府与修复公司之间形成了委托合同法律关系。从委托合同的基本属性上看，修复公司按照地方政府委托工作内容要求完成修复土地、地下水的义务，修复完成的后果仍归于地方政府，这是为维护生态环境展示出的积极的法律关系。但需要注意的是，修复公司是否是修复整个案涉土地的总承包人，即如果修复公司是案涉土地的总承包人，那么修复公司要对其分包单位的行为向地方政府承担连带责任。

修复公司与建设公司之间的建设施工法律关系

修复公司与地方政府签订《委托修复合同》后将具体的土壤异地资源化利用的开挖、运输、绿化等建设施工工作交给了建设公司，因而修复公司与建设公司之间形成了建设施工法律关系，这符合《建筑法》《合同法》规定。建设公司在施工过程中应当遵守双方的合同约定，安全施工、合法施工、及时完成合同约定工作任务。

建设公司施工不慎导致异味污染常州外国语学校等周边环境的侵权法律关系

2015年12月中旬，建设公司在案涉土地开挖堆放的3万吨污染土壤受冬季北风影响，对周边大气环境造成污染，引起常州外国语学校及周边居民等敏感人群的身体不适，经媒体公开报道后引发广泛关注。可见，周围人群的不适反应是因为建设公司施工不慎导致的次生环境污染问题，与前述化工企业的排污行为没有直接的因果关系。次生环境污染的侵权人是建设公司，当然如果修复公司没有尽到总承包单位的监督管理职责也应当承担连带环境赔偿责任。

诉讼法律关系中适格被告的选择

以上五个法律关系不难看出，本案直接涉及环境侵害的法律关系有两个——案涉土地本身的环境污染致害人是化工企业，但由于土地收储行为案涉土地的修复责任主体是地方政府；造成常州外国语学校及周边环境大气污染的直接致害人是建设公司和修复公司。基于对基础法律关系的分析便能够引导环境民事公益诉讼确定适格的被告。

1.如果以案涉土地环境修复不及时为由提起环境民事公益诉讼，适格被告应当是地方政府。本案二审中，社会组织上诉的重要理由是一审法院没有追加地方政府为第三人参与诉讼因而存在诉讼程序瑕疵——由于地方政府不是本案必要共同诉讼当事人，法院实在没有理由追加地方政府。其实，原告在一审中也有主动申请追加当地政府为第三人的权利，很可能也很可惜原告错过了诉讼时机。

2.如果以修复过程中发生的大气污染次生环境问题提起公益诉讼，适格被告应当是修复公司和建设公司。如果社会组织继续提起新的环境民事公益诉讼，修复公司和建设公司很有可能成为被告。

以上对于“常州毒地案”的分析仅仅是依据一审、二审判决内容进行的法律分析，虽是个案，但给所有从事环境法实务的法律人都敲响了警钟——从事环境法实务不仅仅需要维护公共利益的情怀，不仅仅需要依靠法律原则、实体法规定，还需要研究诉讼法的基本规则，提升诉讼技能，方能在诉讼实务中稳中求胜。这也正是我们对环境法与各类实体法、诉讼法交叉而形成的综合学科应有的认识。