公共预算框架下高校教育经费绩效评价研究

陈 婷/文

一、研究背景

预算法作为财政法体系中的核心法律，素有经济宪法之称，对政府部门收支行为的规范，国有资产、公共资金的保护具有重要意义。《中华人民共和国预算法》于1994年颁布，历经20年的运行维护。然而，随着国家经济的发展，原预算法很难适应新形势下发展要求。第十二届全国人民代表大会常务委员会通过了新预算法，并于2015年起正式实施。新预算法的实行体现了我国公共财政的变革方向。另外，高等教育作为国民教育的顶层部分，为国家经济科技发展提供后续动力，对高水平人才的培养意义重大。近年来，我国高等教育经费财政投入稳步增长。国家教育事业发展“十三五”规划指出，要加强经费使用管理和国有资产管理。硬化预算约束，健全预算绩效管理机制，加强绩效评价结果应用，确保教育经费发挥最大效益。

二、新预算法对高校财政预算的新要求

1.新预算法下，预算涉及范围更加全面广泛。新预算法规定，政府的全部收入和支出都应纳入预算管理，不再存在预算外资金。实行全口径的预算管理，进一步扩大高校预算收支管理范围，将高校课题收入、科技成果转化收入、经营收入等也纳入预算管理。同时，预算年度也进一步延长，由原先的一年一预的管理方式向跨年度平衡预算管理转变，促进预算安排由现行的收入约束型向收入预期性转变。现行“以收定支”单一预算方式，缺乏灵活性和长期性，容易造成资金的滞余和使用低效。新预算法对上年预算结转资金做结算项目支出处理，连续两年未用完的结转资金，作结余资金管理的方式，强调了公共资金使用的时效性和效益性要求。

2.新预算法下，预算编制更加精细化。目前，我国预算收支编列主要存在按功能分类和按经济分类两套体系，而财政预算公开一般采用的方式为按功能分类列报。但新预算法规定，一般公共预算支出应按照其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。在功能分类和经济分类上实行双向管理，使预算编制更具立体化，有效遏制现行的高校财政两套预算的做法。另外对于预算和决算草案的审查也出台新的规定，决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出、一般公共预算支出应当按照其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。对预算调整和预决算对比要求更加严格，真正落实无预算不支出、超预算无支出的要求，从源头上管控预算的规范执行。

3.新预算法下，强调预算活动的公开性，完善监督体制。新预算法确立了预决算公开的制度框架，对于预算公开的内容、时间、主体做了具体规定。预算编制、调整以及决算草案经本级人大核准后，应由本级政府财政部门及时向社会公开，并对其经费安排、使用情况等重要事项作出说明。高校作为非营利机构，公众对其财务的规范性和效益性关注度较高。特别是“三公”经费和专项经费的使用规范性。高校应当通过学校门户网站、简报、审计报告等方式向社会公开其财务信息，并做到更新及时、反馈规范。另外，新预算法对预算的监督审查提出新的要求，建立人大监督、财政监督、审计监督、部门监督以及社会监督为一体的全方位监督体系，特别强调审计对预算执行和决算实行的监督，强化问题跟踪和追责到人，监督机制和问题机制的构建为预算的规范执行提供了制度保障。

4.新预算法下，突出财政资金绩效管理，实施绩效与预算挂钩。新预算法将“讲求绩效”作为预算编制的五大原则之一，并将之贯穿到预算编制、审查、执行及决算等各个环节。明确指出了支出绩效评价是预算编制必须考虑的重要因素，为今后实行绩效预算奠定了法律基础。突破传统预算管理“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的局限性。要求各单位对预算支出情况开展绩效评价，从预算执行主体内部出发，强调经费运行绩效管理主观性，将预算编制和执行情况纳入部门绩效考核体系中，加强预算绩效评价机制的进一步完善。

三、高校教育经费运行状况

1.教育经费来源单一，预算经费不足。我国高等教育逐步从精英化转向大众化，各大高校的合并重组使高校规模扩大，同时其基础建设支出、教育建设支出、科研经费支出也随着增长。高等教育的非营利性决定了其经费来源主要依靠政府财政拨款，虽然近年来政府财政对教育投入逐年提高，特别是对科研经费的拨款，但是依旧无法满足高校相关活动开展的资金需求。2010年国家中长期教育改革和发展规划纲要指出，保障教育经费投入，要健全以政府投入为主，多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。高等教育应当实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制。完善财政、税收、金融等优惠政策，鼓励引导社会资本融入高等教育行业，为高等教育的持续发展提供后续动力。

2.教育经费使用渠道受限，资金拨付存在漏洞。高等教育经费支出按用途分类可分为教育事业支出和教育基本建设支出，各项支出需严格按照预算编制的要求执行。财政制度的改革，包括部门预算编制、政府采购招标制度、国库单一账户等，从制度层面消除经费挪用风险，加强了学校对经费的管理。然而，高校经费使用效率问题尚未得到关注。教育资源的合理配置和有效利用是高校经费管理的核心所在，高校对财政拨款的再分配权力有限，绝大部分财政资金为专款专用，独立核算。但这部分资金往往存在运行低效的问题，如贵重教研仪器设备重复购置，使用效率低甚至被闲置，或者项目和经费使用后难以达到预期目标等。

3.财务管理方式较为落后，成本核算意识不强。目前高校的财务管理模式仍然以核算型的报账式为主，缺乏对账务活动的整体管理意识，财务管理在经济管理和决策制定中的综合作用难以实现。另外，由于高校属于事业单位，其会计核算除少数特殊事项外，一般采用收付实现制，无法及时对项目的资金投入和支出进行核算，成本核算基础较为薄弱，成本效益意识不强。

4.缺乏完备的监管体系和绩效评价体系。高等学校财务制度规定，高等学校财务工作实行校（院）长负责制，设置总会计师岗位，协助校（院）长管理学校（院）财务工作。财务活动依法接受主管部门和财政、审计部门的监督。但在实际运行中，高校财务内部控制受到领导层重视程度的影响，未形成有效的制约监督机制，保障内部控制的有效运行。另外，现行的外部监督力量有限，难以对高校的经费运作合规性、真实性、有效性进行全面考核。

四、从绩效管理角度落实新预算法精神

1.建立绩效管理制度，实现全过程的绩效管理。对于高等教育经费的预算监督应当包括事前、事中、事后的全程把控。建立适合专项性质的绩效评价体系，从项目决策、项目管理、项目绩效三方面来进行评价。项目决策阶段，关注项目目标的明确性、决策过程的合规性以及资金分配的适当性。项目管理阶段，关注资金到位、资金管理、组织实施的量化评价。对于资金的到位率和及时性进行评价，重点关注资金的使用情况。项目评价阶段，对项目的产出和效果进行考核。对照绩效目标，评价项目的产出数量、质量、时效和成本，分析其经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响等。实施“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的绩效评价体制。

2.结合高校业务特点，健全绩效评价指标体系。良好的预算评级体系可以推进预算的科学编制和刚性执行，绩效评价结果对预算执行具有积极的反作用。高等教育具备教学、科研和社会服务的功能，其教育产品具有公共产品和私人产品的双重性质。因而在对其进行绩效考核时既要考虑其经济性又要考虑其社会性，坚持共性指标与个性指标相结合、定量指标与定性指标相结合的原则。共性指标的考核可采用定性评价的方式，对高等教育绩效产出的经济性、效率性、效益型和公平性进行评价。个性指标的考核应结合高校特色，制定个性化指标进行评分考核，针对不同学科、不同专业，采取分类考核机制。

3.强化评价结果应用，发展绩效拨款模式。新预算法规定，预算执行情况报告应当及时向主管部门报告，并及时向社会公开。绩效评价结果公开在一定程度上给予高校外部压力，要求其完善内部管理，加强审计整改力度。将绩效评价结果与年度考核挂钩，参照绩效评价结果对职工的年度工作进行考核，进而对工资、奖金和未来项目经费拨付等进行调整。对于专项经费，则依据谁分管、谁负责的原则，由内部审计部门密切跟踪预算经费的编制、下达、使用和考评过程，确保专项经费的申报、运作过程合规合法，考评不合规的项目，应当及时收回经费或者及时停止经费拨付。

高等教育经费财政拨款主要分为非竞争性拨款和竞争性拨款两类，当前我国高校以投入为主的拨款机制，容易造成拨款制度与高校经费实际需求的脱节。发展绩效拨款机制，依据高校产出指标分配教育资源，有利于教育经费使用效率的提高。引导高校为争取教育经费进行内部竞争，刺激教学、科研及财务各个环节的创新与改革。