正本清源：乡村治理现代化领导主体——农村基层党组织

曾泓霖

(1.中央民族大学 经济学院，北京 100081；2.滇西科技师范学院，云南 临沧 677000)

近几年来，乡村基层治理问题逐渐成为学界关注的热点。伴随着改革开放以来经济的跨越式发展，国家经济总体层面取得了巨大成就，但是也出现了一系列治理问题。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，乡村治理功能的弱化，主要表现为传统正式政治力量的权威在乡村社会中淡化，从而导致已有乡村治理主体虚置，乡村治理成为“真空”。与此同时，学术界出现驱逐正式政治力量的声音，一些非正式政治力量也企图趁机进入这一“真空”成为治理主体，以便参与甚至主导乡村治理。诚然，农村两委固然在当下基层社会治理中存在结构或机制上的不足，但是作为农村传统的正式政治力量，两委的政治地位及权威(公信力)依然还在，正式政治力量在乡村居民心中的威望还在，合法地位还在，乡村正式政治力量只是因为某些原因导致其组织功能和治理能力的退化。因此，以党组织为核心，健全两委在乡村中的治理架构与治理权威，才是乡村治理体系现代化的基石及正确选择。

一、乡村治理问题述评

乡村治理问题产生于我国经济社会迅速发展的大背景下。生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动告诉我们，乡村治理是农村经济较长时期内发展相对滞后的必然结果。伴随着我国城市化、城市倾斜政策、城乡二元结构的长期相互作用，我国城市化进程较快，城市经济发展迅猛。相比之下，农村经济发展则显得十分乏力，乡村治理问题也日益突出，比如空巢老人、留守儿童、耕地荒弃、基础设施老化、环境问题、教育资源减退、公共品短缺、基层贪腐及贿选、基层黑恶势力及家族势力兴起等。当前学界对乡村治理改善的研究，主要集中于三方面：“出”“入”和“合”。“出”即使乡村完全自治化，撤销国家权力在乡村一级的设置；“入”即完善国家在乡村的治权；“合”即正式政治组织与其他力量合作共治。

第一，“出”：乡村自治。近年来，不少学者建议国家行政力量退出乡村，因为这样一来有利于降低国家行政成本，同时，增强乡村自治能力。秦德君等(2016)认为，我国古代基层治理经验丰富，“乡绅”治理可以有效推进乡村自治，因为“乡绅”治理有利于节约行政成本、促进乡村自治、凝聚乡村人员、协调国家权力。当前要挖掘传统乡村治理文化，培育乡村“精英”，营造多元组织以促进乡村自治[1]。王红艳(2017)认为，乡村精英回归、熟人社会、社会政策支持的背景下，乡贤制度为有效治理乡村、填补乡村治理空白起到了积极作用[2]。这一类观点倾向于乡村完全自治化，国家力量退出乡村政治舞台，将乡村问题交给乡村自身解决。

第二，“入”：国家治理的完善。和第一类学者观点不同，这一类学者倾向于完善已有的乡村基层治理组织。杨华等(2011)强调了要重塑乡村基层组织以加强其治理责任，具体就是要通过加强基层组织的责任、压力以增强其对资源、人口的动员能力，通过加强完善基层民主管理制度来加强乡村干群互动，通过加强治理主体的伦理意识来加强他们工作的职责感[3]。贺雪峰(2015)认为，目前很多乡村是“空壳村”，资产负债累累。如果村集体可以从政府获得足够的公共资源，便有利于增强集体的动员能力、处理好村民的诉求、激活基层治理的活力。如果国家只是将资源投向乡村，而不注重调动乡村居民的积极性，村民就容易等靠要，资源使用就会低效率。要提高资源的利用效率，就必须动员村民参与建设，提高他们的参与程度。公共资源有效使用是指把有限的资源优先用到最迫切的地方，解决村民最困难的问题，如此一来，一方面有利于集体动员能力的加强，有利于增强乡村内部良性互动，形成强大的村民集体意志力；另一方面也可以有效预防乡村内部的少数害群之马。如果只有国家资源的投放，而没有强化基层组织动员力，没有调动村民参与，那么再多的资源都无利于基层治理的真正改进[4]。谢忠平(2015)认为，党组织自身的地位与作用决定着它理应成为基层治理中最活跃、最核心的力量。基层党组织要与时俱进，根据新形势定位好自己的角色，在基层秩序、社会和谐、人民福利方面积极作为，以构建新形势下服务型政党，推进基层治理现代化。他认为，党在基层的角色主要是领导者、服务者、协调者、保障者，党组织应该在以人为本、依法治理、民主管理方面健全机制，提升治理能力[5]。郑爱花(2016)认为党组织在基层治理中具有政治核心、利益协调、服务凝聚、价值导向的功能[6]。在基层正式组织功能退化，基层治理低效的情境下，李庆召等(2017)提出了农民再组织化及基层组织再造的观点[7]。

第三，“合”：合作协商，共同管理——第三条道路。刘安(2011)基于市民社会、法团主义的视角，认为在多元主体下进行合作共治是乡村治理的合理选择。在这一治理参与者体系中，包括两委、村民、社会精英、社会组织等一切受村务决策影响的主体[8]。郭丽兰(2016)基于广东基层治理经验，分析了珠三角地区农村党组织、村委、集体组织、社会组织、群团组织在基层共治上各自的功能。在这一机制创新中，在党组织领导下，既要根据社会发展实际选择治理形式，又要挖掘传统乡村治理经验[9]。实质上，作者想要表明的精神实质无非就是民主决策和民主管理。

综上所述，学者们对乡村治理问题不可谓不各显神通，各方对这一问题展开的有益讨论丰富了大家的视野。但是，就研究的内容而言，有的学者给出的治理路径不免给人以“历史倒退”的嫌疑，有的学者给出的建议则不免有一种隔靴搔痒的感觉。虽然有不少学者谈及了党组织在乡村治理中的问题，但是将乡村治理的关键放在党组织这一核心要素上的认识上尚略显不足。因此，着重重构党组织在基层治理中的基本职能就显得尤为必要。

二、实现农村治理现代化的途径

治理的根本规律在于纲举目张，一切有法可寻并依法治理，抓到这一根本也就抓到了治理的内核。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，中国共产党是乡村基层组织的领导核心，发挥核心作用，农村党组织按照党章、党规要求办事，并且依据法律规定保障和支持村民自治。在《村民委员会组织法》规定中，其实具有三个核心要素，即党的领导、民主管理、村民自治，三者的关系统一到一起就是在党的领导下以民主管理的方式进行村民自治。

有的研究认为，由于税费改革，农村治权弱化，进而产生农村各类治理问题，乡村的基层矛盾在乡村内部得不到有效治理，从而扩大了乡村问题的影响范围。其实，这都没抓住问题的关键。虽说乡村治理是一个复杂的有机体，但是主要问题无非是基层党建、城乡二元结构和城乡发展政策等主要因素导致的系列问题，主要矛盾是“第一粒扣子”，主抓主要矛盾才能解决主要矛盾和其他次要矛盾。徐林等(2017)指出，乡村组织自身经济、社会关系状态影响其组织形式及治理能力。在治理中既要避免“强政府”式傲慢，也要避免教条的“传统论”[10]。这其实是说乡村治理要实行民主的、现代的治理，而不是其他方式的治理。为了重构党组织在农村基层治理中的基本功能，主要需从以下几点抓起：

第一，固本培元，加强农村基层党组织自身建设。基层党组织是党群关系最重要的纽带，基层党组织力量是否足够强大、能力是否强大，直接关系到党在基层的形象和影响力，关系到人民群众自身长远利益。“打铁还需自身硬”，要从根本上完善基层治理体系，其一，必须要从严治党，规范党的组织架构，以党章、党规严格规范基层党委组织成员。具体要通过基层党员培训，加强党员规矩意识、纪律意识教育，积极开展“两学一做”，以集中教育、分批教育、典型教育、定期培训、机会式教育等多种方式提高基层党委成员的党性素质，从而加强基层党员的思想政治建设。其二，必须发现骨干、培养党的骨干成员，使之在基层发挥核心凝聚力作用，以方便开展党在基层的各项工作。其三，积极营造党内民主作风氛围，以党内民主推进乡村民主化建设。党内民主的关键在于基层骨干的重点培养，以骨干成员的民主作风带动党组织民主管理，从而推进乡村民主管理。其四，积极继承、发扬党的基层动员能力经验。向党的历史学习，重新树立基层党员群众的动员意识。党委成员要紧绷动员村民积极性这根弦，带领村民一起搞建设、搞政治，既要抓经济，也要抓政治。其五，要积极发现并吸收基层优秀分子，发展基层党组织，发挥党组织的基层堡垒作用。要牢固树立党组织的强大就是村民利益的有力保障这一信念，不断加强党的基层治理能力建设。

从战略意义上说，乡村正式组织虽不是准政府机构，但是其在行使政治、经济、文化和其他公共服务方面不可或缺。基层自治必须在党的领导下开展各项治理，确保党的宗旨和各项政策、主张落实到位，确保基层村民利益得到良好维护。这一切有待于党组织成员开展积极工作，凝聚党群关系。

第二，坚持治理法治化。现代社会是法治社会，法治具有规范、导引、整合、协调、控制等功能。因此，基层法制建设无疑具有战略意义。有些学者基于乡村居民法制观念淡薄、选举败德、管理不善等问题提出加强基层法治化建设和党组织治理能力建设(沈月娣，罗景华，李官金，2017)[11]。农村法制建设必须与党建结合起来，要通过建设“党建村”“法治村”来增强党组织成员的主体意识、责任意识、担当意识，通过提高党员的综合素质，发挥党组织在基层法制建设中的领导核心作用，带领乡村居民依法管理、自我管理、自我协调、自我建设、自我教育、自我规范、自我治理，通过以党纪党规规范党员，以法治规范党员、居民，从而不断推进基层的法治化进程。当然，在基层法制建设过程中，要注重氛围营造，上级党委政府要积极指导，引导村民树立法治观念，并且通过开通法律咨询服务，加强乡村法治实践，以实践促法治。

第三，坚持城镇化。城镇化是经济社会发展的客观规律，也是经济发展的必然结果。坚持城镇化就是要以城镇化发展宏观经济，以宏观经济反馈乡村现代化建设。城镇化的发展影响乡村的经济结构、人口结构、治理结构以及公共资源的使用效率等。随着城镇化日益深入，乡村地区的人口不断涌入城镇就业、定居，基层社会的人口总量不断减少，整个城乡社会处于流动性极大的状态。在这种形势下，城镇问题和乡村问题都不可避免会因为流动的持续变化不断出现新问题、新情况。因此，在治理问题上就需要因时制宜，不断调整制度、机制和组织形式以适应新形势、新情况的需要。在这样一个流动性很大的时代背景下，没有一成不变的社会组织形式，也没有一劳永逸的问题解决方案。因此，必须根据变化了的形势，积极主动调整基层治理结构，不断完善基层组织构建，主动出击，主动适应变化的形势需要，只有这样才能适应实际需要。在组织建设方面，党组织是核心因素，只有加强党组建设、抓好党组织建设这根主线，一切社会治理问题才能以不变应万变。

第四，发展集体经济，推进农业现代化。把群众组织起来是一切治理问题的关键，党组织全体成员是动员群众组织起来的主体与核心，是群众的主心骨。农村基层党组织要组织村民，培育集体组织、团结集体组织、凝聚集体力量，并且理顺各方关系，协调好各种关系，服务上主动作为，同时也要避免一切大包大揽。基层党组织的核心职能要发挥在组织集体经济建设、组织动员宣传工作、组织乡村公共建设上，党组织要增加村民获得感，增强村民对党组织的信任感，带领村民紧跟党走。集体经济发展的程度和基层正式组织动员能力大小密切相关，一个集体经济发展良好的村社，其动员村民的资源也必然要胜过集体资源不足的村社。集体经济的强势发展有利于缩小乡村内部差距，增加村民获得感，提高村民的平等感、责任感以及当家做主的意识。

三、结语

发展农村集体经济离不开推进农业现代化，离不开国家各级正式组织的互帮互带。推进农业现代化就是以现代要素发展传统农业、改造传统农业，使村民发家致富，使村民获得更多的满足感，增强村民的获得感和信心。现代化农业的发展也自然是要求集体经济现代化，集体经济的核心在于良好的再生产以及剩余的分配问题。集体经济需要注重将适当比例的剩余留下作为集体建设的开支，不断以促进集体经济发展来积累集体财产和改善村民公共生活。因此，从战略意义上来说，集体经济有着强化基层治理组织、振奋基层群众精神、凝聚基层群众和改善基层建设的作用。