“以人为本”价值下区域协调发展战略的内涵与维度研究

王曙光，李金耀，章力丹

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028)

内容提要：党的十九大确立新时代中国特色社会主义思想，实施区域协调发展战略，具有丰富的理论内涵和鲜明的时代特征。本文从区域协调发展战略的现状描述与分析入手，基于“以人为本”的价值目标，释析了区域协调发展战略的基本认识和研究进路，围绕着“五位一体”、“三元互动”、“公平效率”三个维度阐明了区域协调发展战略的核心内容、内在关系和基本路径。

党的十九大提出“区域协调发展战略”，其发展理念集中体现了“以人为本”的统领性价值目标。本文以“五位一体”“三元互动”“公平效率”三个维度为研究视域，分别对应“以人为本”价值目标统领下发展战略的核心内容、内在要求和基本路径，构建区域协调发展战略价值目标有机衔接的逻辑系统。

一、我国区域协调发展的现状描述与分析(以2015-2017年为例)

我国区域发展格局的基本轮廓可概括为：东部开始在转型中发展，中西部在发展中转型，东北地区陷于转型与发展“两难”境地[1]。总体而言，区域间发展水平差异较大。

(一)基于区域发展差距总量指标的描述与分析

从东部、中部、西部、东北(简称东中西北)四大区域GDP绝对额增长看，东部等前3个区域GDP总量、人均GDP逐年增加，特别是东部地区GDP占比均在50%以上；而东北地区与其他3个地区的差距越来越大，2016年GDP绝对额还出现下降的情况。从人均GDP看，东部地区远高于全国平均水平(约1.3-1.4倍)，而东北地区明显低于全国水平，且两者差距有扩大的趋势。

从GDP增长率看，中部和西部地区经济增速持续加快，GDP增速分别由5.96%和5.01%升至11.68%和9.01%；东部地区GDP增长率整体呈上升态势，但2017年呈现小幅下滑，同比由9.97%降至9.63%；东北地区GDP增长率呈“V”字型，即由2015年的0.6%降至2016年的-9.35%，2017年则升为5.76%。可见在国家区域协调发展政策的支持下，中西部地区实现了较快的经济增长，但东北地区经济增长依然较为乏力。

运用塞尔指标方法分析区域经济发展差异状况。该指标由荷兰经济学家H.Theil于1967年利用信息经济学中的熵概念来计算收入不均衡性提出的，是衡量个人间或地区间收入差距的指标，该指数越小说明不均衡程度越小。利用该指数衡量四个区域即东中西北地区间差距对全国31个省域差距的贡献，结果表明：总体差异呈现先上升、后扩大、再缩小的波动状态，区域总体经济发展不平等指数(IC)由2015年的0.0682上升为2016年的0.0713，2017年又缩为0.0651；区域之间经济发展不平等指数(ICb)由2015年的0.0389扩大为2016年的0.0420，2017年微调至0.041，这与中西部经济的快速增长有着密切的关系。由此看出，东中西北四大区域经济发展的内部总体差异和地区间经济发展差异，共同决定了区域经济发展的总体差异。IC的值更多来自于ICb的值，2015-2017年后者平均值占前者的59.73%，因而缩小区域经济差异对缩小区域发展的总体差异尤为重要；在内部经济发展差异方面，西部和东北地区内部发展差异呈明显的下降趋势，东部和中部分别呈上升和波动趋势，东部内部分化现象逐渐显现。

(二)基于经济效率和社会福利指标的描述与分析

区域发展效率。分为要素生产效率和要素配置效率，前者包括基于经典增长模型yt=AGtltγktβ计算而来的SFP(单要素生产率)和TFP(全要素生产率)，其中SFP分为PK(资本生产率)和PL(劳动生产率)，TFP衡量技术进步、管理改善等带来的增长能力；后者是要素生产效率解构，主要包括劳动力、资本和全要素等配置效率，通过区域溢出和协调效应、区域经济规模等路径作用于区域要素生产率。其中：

区域要素生产效率。东北PK由1.41升至1.77，2017年PL为44.72(全国46.88)，TFP年均增长率为7.26%(全国9.24%)；中西部PL分别由38.15、37.21升至47.23、4.40，PK年均增长率基本为零，TFP持续增长且贡献率逐年加大，是GDP增长率由5.96%、5.01%升至11.68%、9.01%的主要推动力；东部PL由41.74增至51.58，PK由1.60微调至1.67，TFP由11.34持续升至13.09。

区域要素配置效率。东北资本配置效率由0.05升至0.23，劳动力配置效率由1.12降至-0.18和0.069，资本与劳动力严重错配；西部资本配置效率由0.09降至0.06，但年均劳动力和全要素配置效率均高于全国水平；中部资本和全要素配置效率降至-0.11和-0.13；东部资本配置效率持续为负，且劳动力和全要素配置效率降幅为11.2%和20.94%。全要素生产率和配置效率成为推动后发地区快速发展的重要动力。

区域发展公平与福利。其中：

财政收入增长。西部由1.72万亿增至1.78万亿元，增长率由8.43%降为3.02%，年均增长1.10%；东北由0.45万亿元增至0.48万亿元，增长率由-20.62%升至5.02%，年均增长2.31%；中部由1.48万亿元增至1.63万亿元，增长率由9.70%降为6.48%，年均增长3.33%；东部由4.65万亿元增至5.25万亿元，增长率由13.85%降为4.92%，年均增长4.15%。2017年区域财政收入有收敛态势。

居民人均可支配收入变化。东北由1.74万元增至2.35万元，年均增长率10.54%，居四大区域之首；西部由1.65万元增至1.98万元，年均增长率6.27%；中部由1.85万元增至2.19万元，年均增长率5.79%；东部由3.08万元增至3.64万元，年均增长率5.73%。东部和东北间绝对额相对较大，但两者的比值由1.49增至1.55，而东部与中西部的差距相对稳定；省域之间的变异系数则不断缩小，由0.41下降至0.40。

社会福利分配格局。区域间民生财政支出占比，东部优势明显，其他3个区域相对稳定。居民收入差距较大，如2015-2017年城乡居民收入倍差由2.89仅降0.18，基尼系数均在0.46以上(高于0.4国际贫富差距警戒线)。

(三)区域协调发展治理状况描述与分析

政府跨区治理机制。全国协作性区域治理模式还未建立，呈现分散化和非系统性等特征。跨区域经济一体化实践多集中于京津翼、珠三角、长三角和环渤海区域，省内城市协作主要集中于中部的长株潭和郑州经济圈、东部的济南和南京经济圈，省际合作则集中于东北三省、关中-天水经济区和闽台区域。其环境规制、府际关系、合作机制和资源跨行政区配置的探索多为联席会议等方式，联合立法仍处探索阶段。

产业跨区调整模式。东部对后发地区的空间溢出效应不明显，其引进和吸收国外先进技术和知识资本的“转换器”效应有待增强，出现资本和人口要素的“虹吸效应”，不利于发挥后发地区的区位比较优势。如东北地区人口流失规模由2015年的26万人增至2017年的35万人，人口结构严重失衡，2017年老龄化率13.1%远高于全国11.4%的水平，固定资产投资占比由2015年7.3%降至2017年4.9%。

二、区域协调发展战略的价值目标构建及科学内涵

(一)“以人为本”区域协调发展战略的价值目标——理论与实践进路

新时代区域协调发展战略围绕着“以人为本”逻辑体系，系统回答了如何贯彻“以人为本”，以“什么人”和以“人的什么”为本等重要问题。其实施主体包括各级政府部门和居民个体，后者应发挥能动性谋求发展权利，形成“人人以人为本、人人促进协调”；最广大的民众是“以人为本”的对象，虽有代际属性、地域、经济和社会之别，但都应当是区域协调发展的最终受益者，这是对“共享发展，人人享有，各有所得”的体现；以人的生存、生活、社会关系和自由全面发展为本，实现共享社会文明成果的基本需求。

区域协调发展战略是对我国区域发展实践、认识、再实践、再认识的规律总结和理论升华，而“以人为本”价值目标是对马克思主义发展观的坚守与发展，具有深远的理论源流。这个总目标具体主要由三个方面构建了一个相互渗透、相互支撑的发展战略价值目标的有机体系。(1)以马克思主义“自然-社会-人”和谐发展理论为基础，统筹推进“五位一体”总体布局，体现自然与人本主义在更深层 次的协调；以区域分工论为基础，以人为核心的新型城镇化将城乡、产业分离和利益对立统合于人的全面发展；以自由人联合体理论为基础，一带一路等区域经济一体化成为破除局部特殊与全局共同利益对立的重要实践。(2)在国家治理内容、方式的延展与经济发展主题深化等战略内在机理上体现为政府、市场和居民社会三元互动关系的调整。(3)区域协调发展是补齐短板和解决“不平衡不充分”发展问题的路径探索，其实质是区域内部发展的效率收敛问题与区域之间利得分配的公平问题的辩证调整过程。

人民立场是党的执政兴国历来所坚持的根本原则，但在区域协调发展实践中存在民众话语缺失和参与缺位等问题，在施行赶超世界经济强国过程中，仅将区域经济协调发展看作是国民经济发展的耦合，并未触及人民利益合理均衡的深层本质。因此，《国家十三五规划》明确提出“必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展出发点和落脚点”。这为区域协调发展确立了目标，即将“以人为本”作为规范区域协调发展秩序和规则的价值标准。由此，新时代“以人为本”已超脱了区域经济平衡发展的人均主义思想、非均衡发展的民众利益协同缺位以及区域经济协调发展的人民福祉失调，而是基于“五位一体”“三元互动”“公平效率”三个维度，以“人的繁荣发展”作为区域协调发展的最终归宿，并构建于理论进路之中。

(二)区域协调发展战略的科学内涵

对区域协调发展战略的内涵界定，目前学界尚未统一认识。主要分为三类观点：一是区域协调发展战略即指区域经济协调发展战略，两者有着相似的内涵，其本质为区域经济政策[2]；二是即指促进有关发展的各系统的均衡，充分发挥各要素优势，实现经济社会持续、健康、均衡发展[3-4]；三是即指空间关系的社会化生产过程，对空间要素的开发构成了战略的核心内容[5-6]。

党的十九大将区域经济协调发展战略调整为区域协调发展战略，即由单一的经济协调向经济、政治、文化、社会和生态文明等多维度协调的拓延。结合“以人为本”科学理念的具体要求和区域协调发展的现实分析，我们将“区域协调发展战略”界定为：以区域开放、利益共享和风险共担为前提，四大区域相互分工合作和后发地区加快发展，使区际发展差异稳定在合理适度的范围并逐步收敛，最终形成人的自由全面发展协同增益格局的基本方略。其内涵主要包括以下四个方面：

第一，以区域开放、利益共享和风险共担为前提主要指统筹国内国际两个市场和两种资源，形成互利共赢、多元平衡、约束有效的融合型经济体和制度机制框架。发挥市场在资源配置中的决定性作用，将沿海内陆沿边市场开放和技术网络扩散作为产品内专业化空间分工的前提；更好地发挥政府作用，将跨区企业外部经营环境规范化和降低交易成本作为提高区域经济循环速度和质量的前提；健全利益和风险协调机制，将政府与市场主体博弈行为的产权约束、预算约束和责任约束作为人口经济和环境资源空间均衡的前提。

第二，以四大区域相互分工合作、加快后发地区经济发展主要指缩小区域经济水平、居民福利和财富分配的差距，以保障经济秩序稳定和可持续发展，这是解决区域发展中深层矛盾、风险隐患的根本要求。区域协调发展既要统筹推进又要重点突破，辩证处理好稳定与发展的关系。当下区域分工不合理和后发地区经济发展滞缓是不稳定、不平衡、不可持续发展中的突出矛盾，需要优先解决，故此应以现代发展理论、区域经济理论和经济地理理论为借鉴，坚持以经济建设为中心，提升后发地区经济增长潜力和发展能力。

第三，以区际发展差异稳定在合理适度的范围并逐步收敛主要指科学利用“五位一体”总体布局与“四个全面”战略布局的整体与局部的辩证关系。既要整体把握“经济建设之中心、文化建设之导向、社会建设之创新、政治建设之保障、生态建设之加强”，又要根本落实“全面建成小康社会、焕发改革精神、增强法治观念、全面从严治党”。区域协调发展的过程不仅是对区域经济关系的调整，更是对技术创新驱动型、统筹协调全面型、生态文明持续型、市场开放融合型、利益共享普惠型的发展模式统合实践。

第四，以人的自由全面发展协同增益主要指要素自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局，协同体现理顺发展关系、拓展发展空间、提升发展效能，增益体现在经济总量的增加和人民福祉的提升。这是在区域开放、利益共享和风险共担所形成的制度机制框架下，通过优先破除区域发展矛盾和风险隐患，坚持以新发展理念为统领、以人民为中心、以解放和发展生产力为本质要求，最终实现物质文明、精神文明、政治文明和生态文明成果由人民共享的深层协调。

三、“五位一体”视域下区域协调发展战略

(一)“五位一体”区域协调发展战略的科学内涵

改革开放四十年，中国特色社会主义建设历经“三位一体”(政治、经济和文化)、“四位一体”(经济、政治、文化和社会)、到“五位一体”(经济、政治、文化、社会和生态文明)的演进过程。以习近平总书记为核心的党中央统筹推进的“五位一体”总体布局，是以经济建设为中心、以政治建设为保障、以文化建设为导向、以社会建设为条件、以生态建设为重点的互相促进和有序衔接的科学统一体系，有利于促进社会经济全面、可持续发展，特别是社会经济结构的调整与人民群众所享成果的提升。

经济建设是以激发大众创造性、发展生产力为核心，增强市场机制配置资源能力，为战略奠定物质基础；政治建设是以政治体制改革为核心，强化政府治理和政策供给，为战略提供意识保障；文化建设是以社会主义核心价值观为引领，丰富文化产品和服务，为战略履行教育功效；社会建设是以解决人民群众最直接、最现实利益为核心，改善民生水平，创新社会治理，为战略健全管理体制；生态文明建设是以生态意识、制度和行为文明为核心，促进人与自然和谐发展，为战略优化生态环境。

(二)“五位一体”区域协调发展战略的核心内容

新时代区域协调发展战略标志着新使命、新任务和新要求，按“五位一体”维度可划分为战略地位、构成、层级和任务：

战略地位。党的十九大将区域协调发展战略与科教兴国、人才强国、创新驱动发展、乡村振兴、可持续发展、军民融合发展等战略置于同等重要地位，其落脚点是“突出抓重点、补短板、强弱项，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验”。以上7个战略并非简单的并列关系，而是有机联系、互相贯通的顶层设计，是全面建成小康社会的具体部署，也是决胜的重点与难点，统一于新发展理念的伟大实践、民族复兴的伟大梦想和中国特色社会主义的伟大事业，是“五位一体”总体布局的协调有序展开。

战略构成。新时代区域协调发展战略内含特殊性区域战略与一般性区域战略的辩证关系，且其外延随着全球化的发展而得以拓展，主要包括西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起、新型城镇化、长江经济带和京津冀协同发展等6项子战略，其中前3项是对“两个大局”的继承、深化与发展，后2项是先发地区拓展产业服务能力和经济辐射腹地、着力培育总部经济新格局，而新型城镇化战略是中国特色城镇化路径的创新。随着“命运共同体”的实践，区域发展逐渐融入“一带一路”所形成的空间价值链之中。

战略层级。区域协调发展战略主要涉及经济社会发展、区域、城市、国土和主体功能区5项规划。经济社会发展规划以经济流量为对象，立足部门(条条)协调；区域规划以社会经济资源的空间配置为对象，强调地域(块块)协调；城市规划以中心城或市镇的发展方向为对象，突出片区(点点)协调；国土规划以资源开发、利用、治理和保护为对象，重点是行政区效益协调；主体功能区规划以区域环境承载力为对象，着重发展特色协调；经济社会发展规划是战略实施的指引，后三者是战略实施的“空间准入”约束。

战略任务。按《国家十三五规划》和党的十九大部署，区域协调发展战略概括为点线面结合“1+2+4+5”多维度协调新格局。其中：“1”是深化一带一路战略与区域协调发展战略的融合，形成沿线18个省区(市)的开发开放；“2”是全面落实京津冀协同发展和长江经济带发展战略，促进南北方经济共同繁荣；“4”是四大区域协调发展战略在区域发展主题前提下对症施策实现战略目标；“5”是五个着力点，即老民边贫地区加速发展、大中小城(镇)协调发展、支持资源型地区转型发展、加快边疆地区发展和海陆统筹发展海洋强国。

四、“三元互动”视域下区域协调发展战略

(一)“三元互动”区域协调发展战略的科学内涵

三元结构是一种稳定协作的新兴发展结构，它要求在区域系统内实现政府、市场和市民社会之间的平衡、协调和配合。构建三元结构是区域协调发展战略内在关系的新范式，也是对三元失衡体系所呈现的政府盲目竞争、市场壁垒和社会藩篱，向三元均衡框架下的市场有效、政府有为和市民社会有序的纠偏和重构。总之，新时代区域协调发展关系所内含的协调诉求和理性取向，应在该关系框架中得以分析和把握。

市场更加有效主要包括综合运用供求、价格、竞争和风险等一般市场机制和利率、工资机制等特定市场机制，提升其高效性和创新性；政府更加有为主要包括中央与地方政府之间事权财权的有效匹配、地方政府之间基于制度性集体行动框架的协作性治理能力的改进，增强其保障性和公平性；市民社会更加有序，主要包括居民的福利分配更加均衡、参与治理的渠道更加畅通，完善其福利性和补充性。

(二)“三元互动”区域协调发展战略的内在关系

基于“五位一体”下区域协调发展战略的核心内容，其内在关系机理无论是以开放、利益共享和风险共担为前提，或是以四大区域相互分工合作、加快后发地区经济发展为基础，还是以人的自由全面发展协同增益为目标，都可总结为以市场机制的有效发挥为配置手段、以政府协作治理的效能提升为重要支点、以市民社会的社会资本积累为有力保障，三者关系体现于事务、管理和空间三个方面：

事务关系——政务与商务、社务的协同增益。一般认为，政府是创造、实现和维护公共价值的组织，政务是在使命上创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义，在权力上由社会和公民授权行使公共权力，在利益上通过运用各种行政资源保障公共利益[7]；企业是市场的商务主体，市场繁荣是企业立足发展的使命、权力和利益，完全是企业自主确定、自主负责和自主管理的权限；社会组织在党的领导和政府主导下，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

事务关系的界定是明晰确定政府、企业、社会组织三类主体在促进区域协调发展的主题下各自应当做、不应当做的内容与权限，这是行政职能在政府体系中重构的过程，同时也是非行政职能在政府、企业、社会组织总体系中再调整的过程。从区域协调发展这一特定视角出发，政务与商务、政务与社务关系的界定必须在厘清使命、权力、利益三方面复杂关系的基础上，围绕协同增益的内核，建立正确的认识路径。

管理关系——政管与企管、社管的功能勘定。政府行政管理以全社会为对象，实行公共性和趋义性的管理活动，体现为价值上资源配置、机会供给和成果共享的公共性，目标上经济社会发展整体正向、全局平衡、过程有序和增长稳定的趋义性；企业管理以企业为对象，是面向市场需求的微观管理，体现为局部的规范性、手段的科学性和效益的驱动性；社会组织管理以特定利益共同体为对象，是对政府宏观管理和企业微观管理的辅助性管理，体现为自主性、非政治性和非营利性。

勘定管理关系边界是合理界定行政管理、企业管理和社会组织管理在区域协调发展过程中的功能、对象和载体，以区别其他发展模式下不同主体管理的性质、特征和效应。与此相关的两个问题：一是三者的边界不分，必然导致政府过度包揽市场和社会的事务；二是三者的边界不清，必然导致市场和社会过多影响行政事务。合理勘定政管与企管、社管三者的属性边界的关键，是处理好其价值、目标、约束的关系。

空间关系——府间与企间、民间的边界调整。管理调控度、服务供给力、公平实现值和监管效率性是府间与企间、民间边界所在。以往部分政府部门错误的使命观、权力观和利益观，以致越权或失位政务管理。空间边界的调整是要求政府按照权责匹配的原则，作为公共价值创造者、公共权力行使者、社会责任承担者促进在区域间转型，市场和居民分别通过经济活动和关系网络构建，加快区域性社会化生产，通过产业溢出和社会资本的介质作用促进区域协调发展动能。

空间关系的调整是对行政区划和经济区位、居民福利和居民活动领域的理性重构。随着社会经济的发展，空间的属性作为物质存在的一种基本形式，其社会关系属性逐步突显，即演变为由生产方式所塑造并在其中进行转换、变迁、运动的场域或样态。新时代区域协调发展战略深刻蕴含着在不同层级的政府、不同区位的企业和不同地域的居民之间，对经济、政治、社会、文化和心理网络关系的重构。

五、“公平效率”视域下区域协调发展战略

(一)“公平效率”区域协调发展战略的科学内涵

区域协调发展战略蕴含着丰富的社会主义义利思想，而效率与公平的辩证关系的调整是实现义利观的核心。区域协调发展战略不仅是效率由经济效益向道德意蕴的拓展，更是对公平由道德公平向社会公平的延伸，最终形成效率与公平辩证关系的重新调整。其中效率维度和公平维度的延展及其两者之间的关系调整，构成了公平效率视域下的区域协调发展战略研究的主要内容。

区域协调发展战略应着力提升全要素生产率和要素配置效率，并突显区域主体的能动性和创造性，使居民的潜能得以发挥和价值得到实现；区域协调发展战略所体现的社会主义公平正义兼具先进性和道义性，主要体现于对国有企业分配制度调整、区域性工资集体协商和公共资源占用及其收益分配的安排；区域发展效率内涵的道德意蕴与区域协调发展的公平正义，突显了手段与目标的辩证统一。

(二)“以人为本”区域协调发展战略的基本路径

“以人为本”统领下区域协调发展战略的核心内容和内在关系，在政策对象和治理方式等方面为其基本路径研究奠定了重要逻辑前提。科学规范效率公平的关系是落实区域协调发展战略路径构建的重要依据，主要体现在路径取向、政策路径和治理路径三个方面：

1.明确区域协调发展战略的路径取向。“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，揭示了实现更高质量、更有效率、更加公平的导向。创新驱动力、协调聚合力、绿色约束力、开放牵引力和共享保障力不仅是实现区域协调发展合力体系，更应作为其内涵公平效率辩证关系的路径取向。

以创新驱动力完善制度机制。我国新常态下应着力实施发展动能的转换，即实现由传统的要素驱动转换到创新驱动，这是应对我国区域经济分化等新问题的有效抉择。加快新旧动能接续转换应通过创新发展，重新组合区域间知识资本、人力资本和激励创新制度等无形要素，如解决东北地区要素流失和发展转型问题，促进中西部由规模扩张依赖向高质量效益的转型衔接，打造更长的增长周期；推动东部以制度创新、科技创新为核心，完善具有复制性和可借鉴性的创新范式，以发挥其引领和帮扶作用。

以协调聚合力优化产业格局。增强区域发展协调性充分体现新时代发展理念、体制和方式变革的要求，这是化解我国社会矛盾和公共风险的有效抉择。区域协调发展性应坚持以经济建设为核心、避免“木桶效应”，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础的协调。避免市场最优集聚与社会最优集聚的偏离，充分发挥先发地区在全球价值链与国内价值链间的“二传手”作用，通过完善政策，强化制度约束，以解决先发地区的要素“虹吸”等问题，提高要素与产业的空间匹配能力[8]。

以绿色约束力推进协调层级。树立生态环境承载力约束理念，解决生态环境领域突出问题，推进资源集约利用，强化区域生态修复和生态产品供给，这是解决我国发展与保护矛盾的有效抉择。区域生态环境维护、损害和治理直接影响区际和代际居民福利水平的平衡，以及区域经济向更深层次、更高水平的协调发展。在各区域生态开发的外部性定价、协调流域性生态环境管制、衔接生态保护与贫困治理政策的基础上，完善基于博弈均衡的生态补偿制度，建立生态受益区、功能区责权利长期合约，提升区域绿色全要素生产率。

以开放牵引力提升竞争能力。完善区域开放格局和促进国内市场一体化发展，规范区域间产业的梯度转移、专业化分工、产业联系、合作网络和技术扩散，降低跨区域贸易成本，这是消除我国区域贸易保护主义和地缘政治风险的有效抉择。以开放牵引力构建我国区域经济一体化格局，通过供求、价格、竞争机制与政府宏观指导扩展区域经济发展有效空间，主要包括沿海沿边地区由“工厂经济”的技术锁定转向“总部经济”的技术合作，以及内陆地区之间由生产要素的失衡转为相关产业的联动。

以共享保障力增进公平正义。实现经济利益由独占模式向共享模式的转变，这是推进我国全面建成小康社会和最终实现共同富裕的有效抉择。在所有制上，构建以国家层次的全面所有制为前提，企业层次的劳动者联合所有制为基础，个人层次的个人所有制为核心的联合劳动所有制模式；在公共服务上，提升公共服务共建共享水平，强化教育质量、促进教育公平，规范人力资本联合开发机制；在收入分配上，坚持劳动报酬与劳动生产率的同步提升，不断增加低收入劳动者收入水平，形成“橄榄型”收入分配格局。

2．完善区域协调发展战略的政策路径。落子布局区域协调发展“全国一盘棋”应将公平与效率贯穿于政府政策思维和行为逻辑的始终，形成“统合-创变”式的制度约束框架。如基于国内外环境的全局性考虑，2017年4月和2018年4月中共中央、国务院出台了“雄安新区建设”8项决议和“海南全面深化改革”27项举措。针对四大区域发展的秩序和特点，以差别性财税政策为核心阐明政策路径。

东部创新引领与优化发展的政策路径。党的十九大再次明确“创新引领率先实现东部地区优化发展”战略。东部10省市是我国现代财税体制改革重要示范田，应树立“创新本位、服务性干预”财税导向。如构建东部财税共同体，优化税收征管协同机制，理顺财税分权与环境优化等共同事务关系；强化财税绩效管理，健全区域公共品和服务质量标准体系，构建纵向地方四级政府及横向多部门联动的网络绩效评价模式；优化财政支出结构，延伸公共服务价值链条；创新政府债务管理，规范地方债券ETF交易机制。

中部发挥优势推动地区崛起的政策路径。党的十九大再次明确“发挥优势推动中部地区崛起”战略。将中部6省人力资本优势与腹地区位相结合，突出“人才本位、引导性干预”财税导向。如完善人力资源培育激励政策，实施人才引进税收减免，落实人才回流财政补贴；强化财税对“东中一体”产业价值链发展导向作用，组建陆桥通道、淮河生态经济带、长江中游经济带高端产业专项扶持基金；探索横向财税援助模式，加强乡村振兴等项目利益联动；创新基本公共服务均等化模式，运用PPP等提升供给多元化水平。

西部强化举措形成大开发新格局的政策路径。党的十九大再次明确“强化举措推进西部大开发形成新格局”战略。西部12省区(市)发展空间综合效益新增长点源于经济内生动力与城市建设、社会善治的良性互动，确立“人力本位、保障性干预”财税导向。如施策重点由人口资源管理转向人力资本优化，加大普惠性扶贫脱贫力度，推动人力资源服务业和公共就业服务协同发展；降低企业税收优惠准入门槛，合理延长税收优惠时限；加大中央对西部地区税收返还和财政转移支付的力度，增强地方政府的财政治理能力。

东北深化改革加快老工业基地振兴的政策路径。党的十九大再次明确了“深化改革，加快东北等老工业基地振兴”战略。东北振兴关键是调整发展滞缓引致的心理失措和依赖性思维导致的转型路径障碍，明确“意识本位、综合性干预”财税导向。如解决社保等资金缺口问题，防范历史负担累积风险，改善生存发展环境[9]；树立法治财税理念，推进预决算公开，强化社会约束；加强财税对传统优势产业的激励作用，优惠重点由技术应用主体转向技术创新主体；推进国有企业治理改革，破除混合所有制改革利益固化障碍。

3．构建区域协调发展战略的治理路径。区域协调发展战略的实施离不开现代治理体系的支撑，以法治与人治、自治与共治有机融合，增强效率公平调整的制度性保障，具体包括法律保障、协调机制、责任划分、配置模式和市民社会五个主要方面：

建立区域协调发展相关法律。区域协调发展战略与区域协调发展的相关法律在制定主体、程序、性质和作用有着较大的区别，前者内含于国民经济和社会发展规划，本质上属于规划性质的法律文件，法律的遵守性和公正性等特征是保证区域协调发展战略规范有效实施的必要条件；后者主要包括区域发展衔接的法制化、区域战略实施内容的法制化、战略实施评估与修订的法制化。因此，有必要研究制定区域协调发展的相关法律制度，如《区域协调发展基本法》《特别区域发展法》《区域财政转移支付法》和地方性法规[10]。

强化创新区域协调发展机制。新时代下区域是高度人工化和复杂化的系统，主要包括经济、政治、文化、社会和环境领域协调，以及地区、陆海和城乡空间协调。从空间组织、援助扶持和政府治理等方面创新机制，如运用区域规划和管制等方式对四大区域开发进行全局谋划，提高区域开发效率；区域横向援助与国家扶持相结合，完善区域经济系统分工链条，以合作为基础提升对后发地区扶持质效；从信息成本、实施成本、谈判成本和代理成本入手，促进政治协调交易成本结构性调整。

明确区域协调发展主体责任。区域边界的双重性矛盾和利益主体行为动机的多重矛盾导致区域协调发展的主体责任不清，这是立法和机制构建的边界刚性障碍。行政资源配置与市场资源配置的边界之间的耦合差异，存在于经济与行政、横向经济网络与纵向行政等级冲突之中，故应由管理驱动向问题导向转变，建立横跨公共权力与服务地理边界的区域治理和职能共同体，如区际省际政府联席小组和财税规制共同体等；分散的权力和分割的责任统一于区域共同体内，重视企业责任和担当能力的发挥，提升社会公众的监管效果。

发挥市场机制的决定性作用。市场通过要素“返流”“外溢”、要素相对价格、产业结构配置、区域分工和区位比较优势等，对区域经济产生集聚力与分散力。因此，构建区域协调发展的市场机制应着眼于引导不同层次劳动要素在区域间的供需配置，以资本市场助推区域间经济结构转型与承接，合理利用技术外溢效应促进后发区域快速发展。经济的良性运行并非完全依赖市场的决定性作用，而应与“更好发挥政府作用”紧密衔接，如构建规范的公共政策、社会信用和营商服务等体系，为有效发挥市场机制作用提供保障。

畅通市民社会参与管理渠道。实现区域协调发展的社会和谐实际上是三元结构动态平衡的结果，这需要不断拓展并完善公民参与渠道。我国目前官方管理渠道包括人民代表大会、政治协商制度和各级信访系统，这对实现区域协调发展战略目标显然是不够的，还应包括成熟的市民社会和强大的第三部门，以及活跃于社会舞台的志愿者组织、特殊群体组织和各个社会阶层利益代表组织。通过畅通和拓展管理途径，实现公民的参政议政和跨区域渗透、融合，提高社会危机管理的网络化水平和效率，这也是社会和谐的组织基础。

六、结语

区域协调发展战略是马克思主义的最新成果，是新时代中国特色社会主义理论最新结晶。正如党的十九大报告中所提出的，“全党必须牢记，为什么人的问题……必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”。“五位一体”“三元互动”“公平效率”体现区域协调发展核心内容、内在关系和基本路径的重要维度，以满足“人民日益增长的美好生活需要”。