论地方政府“放管服”改革的推进路径

羊许益

（保山学院政治与公共管理学院 云南 保山 678000）

“放管服”是一个有机统一的整体。“简政放权”是“放管服”改革的逻辑起点，是推动政府职能改革向纵深发展的基础前提；“放管结合”是简政放权的进一步延续和发展，是确保简政放权后市场规范有序运行的必要手段；而“优化服务”则是“简政放权”和“放管结合”的根本目的，是构建服务型政府并最终实现“善治”的应有之义。因此，要使地方政府“放管服”改革在现有基础上再次取得突破性进展，必须在处理好“放管服”三者关系的前提下，以群众需求为导向，以提高质量为目标，以增加供给为指引，协同推进“放管服”改革向纵深发展。

一、以群众需求为导向，深度推进简政放权

简政放权是推进“放管服”改革向纵深发展的首要步骤，政府既要“有所为”，全面做好职责范围内的工作，也要“有所不为”，进行放权。

（一）全面清理并进一步取消和下放行政审批事项：以数量限权

全面清理行政审批事项，就是要将现阶段地方政府各部门行使的许可审批、非许可审批和具有审批特性的公共服务事项全部纳入清理范围。全面清理行政审批事项，在具体操作中要注意以下几点：第一，对现实确实需要、条件比较成熟，但又缺乏法律依据的行政事项，要通过地方立法，将规范性文件上升到地方性法规的高度。第二，在同级政府部门之间，要认真梳理各部门规章以及规范性文件相互之间可能存在的不一致、不协调问题，提出维持、废止、修订的意见和理由，按程序进行立改废。第三，由于各类事项难以有效区分，权力清单、责任清单、服务清单、监管清单等清单项目多有交叉，为此，在制定清单时，建议转换行政事项的分类思路，对权力和责任、管理和服务不予严格区分。第四，要以法律为依据，将各部门的审批权责事项细化到最小项，实现审批改革的精细化管理。第五，要将政府及部门是否以规章、文件等形式设定或变相增加行政审批项目或者越权附加审批条件列为清理重点，将那些具有审批特性的公共服务事项列为清理难点。[1]

（二）加快行政审批标准化建设：以标准确权

政府管理标准化是规范行政权力、提升管理水平和服务品质的有效工具。现阶段，政府管理标准化的重点是行政审批标准化，行政审批标准化的核心是规范行政审批的自由裁量权。行政审批标准化的目标是规范审批行为，提高审批质量。以“标准化”规范行政审批行为，一是审批目录标准化，对行政审批事项进行标准化编目，未纳入目录管理的不再进行审批，任何单位不得以任何名义变相设定行政审批；二是审批要素标准化，即对事项名称、设定依据、申办条件、所需材料、审批时限和收费情况等制定标准；三是通过规范、优化、固化流程实现审批流程标准化；四是通过对审批过程中涉及的各种文书制定模板，实现文书格式标准化。

（三）推行并完善以行政审批权责清单为核心的政府权责清单制度：以清单制权

推行权责清单制度,其根本指向是厘清政府与市场、社会的边界，“把权力关进制度的笼子里”。权力清单就是在对政府及其部门权力的数量、种类、适用条件、运行规程、行使边界等进行详细统计和全面清理的基础上所形成的目录清单。责任清单是指对行政机关在实施具体行政行为过程中依法应当承担的责任，以清单的形式进行列举，通常表现为与具体行政权力事项相联系的责任内容列举。

政府权责清单的核心是行政审批权责清单。行政审批权责清单制度,就是依据“有权必有责，权责相一致”原则，将政府行政审批和服务中的每项行政审批权力及相应的法律责任和行政责任，以清单的形式向社会公布。行政机关不得在清单之外实施行政审批，确保“法无授权不可为、法定责任必须为”。编制和推行行政审批权责清单要充分考虑到以下四点：第一，注重权责清单与相关法律法规的衔接性，所有权力事项和相应的责任事项、追责情形其来源都应当合法。第二，坚持与各部门共同拟定责任清单，强化对所承担责任的认同，减少清单推行中可能遇到的阻力。第三，应充分认识到权责清单制度的范围和边界，公开权责清单时，要从法治化和科学性两个方面考虑，把握好“度”。在推行过程中要循序渐进，逐步扩大对社会公开的清单范围，实现权责清单的动态管理。第四，要多方位、多角度、多渠道听取意见，力求每项责任既有充分的法律依据和现实依据，又具有较强的可操作性——可执行、可考核、可问责。

（四）进一步规范行政审批的中介服务，优化行政审批程序：以规范行权

与行政审批相关联的中介服务“截留”了部分审改红利，造成了简政放权的“中梗阻”。因此，要以市场化为导向打破中介服务垄断，砍断中介服务利益关联，用法治路径规范行政审批的中介服务，努力消除“红顶中介”存在的制度土壤。第一，进一步明晰政府与市场的边界，切实加快行业协会、学会、商会等社会组织与行政机关脱钩步伐。第二，建立和完善涉企经营收费目录清单制度并实行动态调整，及时向社会公布，接受社会监督。第三，通过合法性、必要性审查，清除不合法、不合理的中介服务事项，合并内容重复、接近的中介服务事项。依法依规需要保留的中介服务，应由审批部门按照购买公共服务的要求，采取市场化运作的方式，公开向相关社会中介组织购买技术性服务。第四，要通过构建中介服务机构考核评估指标体系，探索建立中介服务黑名单制度和淘汰机制。

规范行政审批的中介服务只是初步解决了审批多的问题，要破解审批难的问题，还需砍掉审批环节中的繁文缛节，进一步优化行政审批程序。一是减少前置要件。对列入政府的投资项目审批事项，特别是互为前置的审批事项，进行全面清理和整合，对各种“要件”特别是种类繁多的评估事项，要大幅精简。二是简化后置审批与许可。要进一步加强对后置审批和许可的清理工作，进一步减少、取消领照单位开业经营所需的各种“证照”。三是实行联合评价。对审批所涉及的评估、审查、测验等各个环节，建议实施统一受理、联合评价等方式，以优化评价流程，提高评价效率，防止借评价谋利。四是彻底压缩审批环节和时限。对不需要现场勘察的，实行即时办结；需要现场勘察的，实行超时默许。

二、以提高质量为目标，切实改进政府监管

（一）转变监管理念

在“国家治理现代化”的语境下，如何实现管理的科学性、适当性、有效性和简约性，是当前摆在地方政府面前亟待解决的重要课题。在简政放权深度推进、市场主体数量大幅增长，新模式、新业态层出不穷的背景下，政府必须适时转换监管理念。第一，要充分认识到监管不仅仅是政府的“权力”，更是政府的责任，管好是职责，不管是失职。要把握好政府监管的“度”，既要防止缺位监管，也要防止过度监管。特别是在“互联网+”新时代，面对许多新业态、新行当、新事物，政府若没有包容开放的监管理念，就不可能处理好监管与发展的关系。第二，要改变传统的监管定位，充分认识到监管部门只是市场的裁判者，不是直接参与者。要从微观干预转向宏观掌控，致力于营造公平有序的良好营商环境。第三，要树立“社会共治”理念，打破监管的路径依赖。要确立“大监管”思路，跳出审批与监管谁先谁后、孰轻孰重的无谓之争，从“谁审批、谁监管”的分治理念走向“不审批也监管”的共治理念；要调动企业自律、社会监督等各种“体制外”力量，形成强有力的监督合力。

（二）理顺监管体制机制

第一，明确监管责任。在监管办法中，逐条列明各主管部门的监管事项、监管权限范围以及需承担的责任，明确每个事项的监管主体、监管依据、监管对象、监管方式和工作措施等。同时要着力破解职责交叉问题，对于某些可以合并到一个行政部门的审批事项，可确立唯一权力主体。在政策法规允许范围内，要保持行政审批权限归属地的一致性。第二，完善监管协调联动机制。建立部门之间协同配合、有关部门和地方各级政府上下联动的监管机制，推进相对集中、纵横联动的综合监管和执法，形成监管合力。清理整合各类监管和执法队伍，推进跨部门、跨领域综合执法。针对“放管服”改革过程中可能遇到的跨部门协调问题，要明确涉及交叉协同改革事项的牵头部门和协作部门；同时加强政府部门间的沟通协作，及时相互传递监管信息，防止监管空白。

（三）建立监管清单

要研究建立“事中事后监管责任清单”，着力解决“由谁监管”、“如何监管”、“有何标准”等现实问题，走出监管困境。监管清单应包括监管事项、监管主体（监管部门）、监管依据、监管权限（范围、内容）、监管标准、监管协同、处理措施、监管数据等模块。“监管清单”用监管的标准化数据抑制了以往监管的随意性，可最大限度地约束行政人员的自由裁量权，有效避免人情监管、随意监管、选择性监管。

（四）创新监管方式

随着互联网、大数据、云计算的出现，要积极运用现代信息技术，大力推行“互联网+监管”，不断创新政府监管方式。第一，强化信用监管。首先要着力推进整个公共部门内部以及公共部门与社会之间的公示平台搭建，构筑统一的社会信用体系平台；其次是以市场主体信用信息公示平台为载体，建立市场主体信用信息数据库和管理系统，与审批监管大数据平台互联互通；最后是建立市场主体信用名录、异常名录、严重失信黑名单制度和信用信息公示制度，引导市场主体自律。第二，应改变过去监管中的“运动式”、“定期制”、“排查普查式”等监管方式，建立随机抽查与分类巡查相结合的监管机制。第三，充分发挥行业协会、商会等社会组织自我管理、自我调节的作用，调动包括社会公众、媒体等多方力量，畅通多种投诉举报渠道，构筑全方位的监督网，形成多元立体的监管格局。第四，创新日常监管。普遍推广“双随机”抽查机制，随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，避免选择性执法检查。[2]鼓励开发综合监管系统，使用智能化执法终端，实现监管和执法办案的全程信息化。

三、以增加供给为指引，持续优化公共服务

（一）构建一体化公共服务平台

推进一体化公共服务平台建设要注意以下三个问题：第一，要以现有政务服务中心为基础，整合各类政务信息平台，建立起一个权威、便捷的一体化互联网政务服务平台，将政务服务平台做大做强，满足承载跨层级政务服务应用的需要。第二，将涉及公共资源交易的“公权力”全部纳入公共资源交易中心（政务服务中心），统一信息发布、统一专家抽取、统一审核招标文件，实现集中交易、过程控制、结果公正。第三，适应政府治理现代化的需要，逐步完成从以集中和协调行政审批为主的政务服务中心向以公共服务为主的公共服务中心的转型升级。公共服务中心可定位为一个享有法律主体资格、负有监管考核职能的政府行政机构，可设置行政审批服务中心、便民专线服务中心等多个服务中心。

（二）推进公共服务标准化建设

公共服务标准化是指与公民直接接触、提供服务的政府部门（如政务服务中心、行政审批中心、办证中心、便民服务中心等）引进企业标准化建设理念、原则和方法，制定出一套具有普遍适用性的质量管理标准体系，借以开展政府公共服务活动。[3]推进公共服务标准化建设需要强调以下几点：第一，应当将公众满意作为标准化建设的出发点和落脚点。标准出台前要广泛了解行政服务对象的需求和心声，标准出台后要动态了解服务对象的认可度和满意度。第二，政府公共服务标准主要包括定量的指标、定性的描述和规范化的表述，在可量化的范围内要尽量制定和使用定量的指标，减少定性标准。第三，服务标准是公共服务标准化实施过程中的根本依据，制定的标准必须具体明确、简单易懂、便于操作。第四，在标准化试点工作的推进过程中,要鼓励地方在试点过程中结合本地实际进行自主、大胆的探索，使制定的标准能体现不同地域的差异性；要结合现代信息通信技术应用，使制定的标准具有前瞻性和技术适应性。

（三）提升政府公共服务效能

第一，优化流程，打通数据通路。将“以职能为中心”的组织结构改造为“以公众为中心”的组织结构，消除“条块分割”式权力配置对数据共享带来的负面影响。重新梳理和定位政府功能与业务流程间的逻辑关联，以“效率”为要旨，通过删减、并联等方式优化业务流程，确保数据按照合理的政务逻辑在部门间流动。[4]第二，建立健全信息共享机制。在制度和技术两个层面对信息能否公开、公开程度、公开方式、共享路径等做出明确的权限规定和责任界定，辅之以部门数据交换、业务合作的鼓励政策，促进数据整合和信息共享；同时研究制定信息共享考核评价指标体系，组织开展专项督察及考核评估，及时了解信息共享工作进展及存在的问题，督导各级各部门努力做到信息共享并逐步形成共享习惯，促使信息共享成为新常态。

（四）增加公共服务制度性供给

在深化“放管服”改革过程中，必须将增加公共服务制度性供给贯穿始终，减少政府对于经济社会发展的制度性成本，让群众有更多的获得感。第一，树立“以人民为中心”的公共服务供给理念。政府在优化服务、提升供给水平时首先要突破“政府中心”的供给模式，树立“用户中心”的服务理念，注重对民众诉求的回应，以精准化的服务供给满足民众现实需求。第二，着力提高公共服务供给绩效。对行政区划范围内的政府、国有企事业单位等的公共服务事项要编制、公布目录清单和办事指南，并统一纳入政务服务平台，为人民群众提供公平、可及的公共服务。[5]第三，完善公共服务供给机制。随着经济社会的发展，政府需要突破现有的公共服务供给方式，充分利用政府、社会和市场三方各自优势，建立公共服务领域的合作伙伴关系，加快由单一服务供给向多元服务供给的转变，满足民众对公共服务供给内容和方式的多元化需求。第四，努力做大公共服务供给的总量。在编制公共服务事项清单时，要本着“以人民为中心”的理念和“法无禁止即可为”的精神，适时将群众和企业迫切需要的公共服务事项列入公共服务目录。