反思中国高等教育收费的报复性反弹：赢取教育红利

黎宇周壮

（武汉大学 湖北 武汉 430072）

随着1999年我国大学开始扩大招生，高等教育学费也随之上涨，扩大招生必然会加大教育资源消耗的速度，部分高校开始用提高学费这一方式来缓解资金紧张的现状。但是上涨的学费给学生和家长带来了较大压力，一些家庭贫困的学生不得不因此放弃了上大学的机会，学费上涨也给社会带来了不安定的因素。为了缓解教育成本上涨所带来的压力，2007年国务院联合教育部发文要求未来五年时间内，各种等级、各类学校的学杂费标准不得高于2006年秋季划定的基础标准。然而直到2012年，我国高校的学费过高的情况并没有出现良好的改观。随着扩招的继续，累计的资金压力到2013年还是爆发出来。5年期限过后，各大高校开启了新一轮学费上涨的进程。2014年，江苏省、天津省、江苏省等10余省对公办高校的学费进行了调整；2016年，海南生、江西省、内蒙古省、广东省等也在这一波涨价潮流中确定了本省高校学费调整方案。虽然在政策规制下，高等教育学费保持5年未变，但在“限涨令”到期后随即上涨，这种现象，被公众称为“报复性反弹”。

这一问题受到了学界的广泛关注，如吴迎新基于对广东省高校征收学杂费的相关情况发现，按照高校学费的占比系数为标准，无论新旧标准，无论读哪一类高校哪一科，城镇常住居民家庭均在可支付能力范围，而农村居民难以承担这一支付压力。“报复性反弹”实际上是对“限涨令”等相关政策的一种反应，背后反映的是教育成本分担的现实问题。虽然这种回应基于正常的市场规律，但是在老龄化和世界经济快速发展的背景下，高等教育学费的增长却会对人口发展产生影响。

一、“反思中国高等教育收费的报复性反弹”的意义

（一）教育红利弥补人口红利

借鉴西方经济学全要素生产的理论，我国目前人口老龄化趋势较为严重，人口红利逐渐消失，这无疑将不利于高质量的经济增长。在年龄结构无法改变的前提下，如何减少人口红利消失带来的负面影响，很多学者将关注点聚焦在教育领域。教育作为一种典型的人力资本要素对经济发展存在着多重外部性，对包括经济增长速度、就业市场的供需均衡、产业政策调整和经济结构转型均具有影响。有学者指出这种影响可以通过人口受教育程度的提高得到补偿，人口受教育程度的持续提高是中国未来保持经济中高速增长的有利因素。面对劳动力数量不足对中国经济的制约，加大公共教育投资、提升人力资本水平和劳动生产率，因而转变资源禀赋的优势策略，进而使原有的“人口红利”优势从数量型向质量型转变，是经济发展新常态中重要的应对路径。周仲高的研究证实了这一推论，他认为教育水平高的劳动力人口比例提升，为社会经济高质量发展创造了有利的人力资源条件。

不难看出，应对“人口红利”消失的直接措施就是提高人口质量，提升教育红利，重点提高受高等教育人口比例。一方面，高等教育人口的增多自身可以直接提高教育红利；另一方面，当这一群体步入老年时期仍可以通过脑力劳动为国家和社会创造价值，为进一步延迟退休和减轻国家养老负担提供支持。

（二）合理分担高等教育成本，赢取教育红利

为实现教育红利的最大化，就应该让更多的适龄人员纳入到高等教育服务中来。但是高等教育学费“报复性反弹”出现，将高等教育成本分担问题带到了大众的面前，成为不可忽视的问题。很多民众表示，水涨船高的高等教育学费让很多家庭感受到了压力，纵使有生源地助学贷款的政策，也只能起到缓解的作用。在我国，虽然政府已承担起基础教育责任，但是在高质量人力资本形成的关键阶段—高中和大学阶段—政府预算内经费支出比重较低，因而将支付成本转移到学生家庭及个人一方，这无疑制约了未来教育的发展和进步。

面对日益上涨的大学学费，很多人认为国家应该增加财政投入，减轻民众的负担。但我们也应该清楚，高等教育的受益群体并不仅仅是国家和个人。按照公共产品理论来说，教育有极强的外部性，不仅仅是受教育本人能够受益，其他人包括就职单位和社会，都可以免费享受到这种好处，利益“外溢”现象十分明显。由于这一过程存在显著的非竞争性，因而根据经典的公共物品理论应采取政府和市场协同治理、合理分配成本的原则。对于教育这一典型的准公共物品来说，根据市场经济所主张的资源要素自由流动与外部性并存的面向，高等教育“利益获得”的主体应该是多重的，具体包括国家、社会、学校、家庭和学生个人，因此多元主体共同合作是一条必由之路。同时，从公平角度出发，也应该考虑到“支付能力”的问题，需要充分考量分担者的能力。

二、中国高等教育成本分担演变

我国的教育成本压力主要由国家和家庭来分担，社会和学校的分担角色几乎缺失，我国长期形成的收费制度对这一问题无疑产生了重要影响。我国高等教育内嵌于政府组织的科层制逻辑，因而法律法规的出台整合了高等教育的资源分配，更控制了高等教育收费变迁的方向。不同学者对中国高等教育收费阶段进行了不同的划分，朱家德，李自茂对建国后60年的教育收费制度按照福利类型划分为了四个阶段，赵武广从学费增长速度出发，将1985之后划分为三个阶段，但是都没有涉及到2012年至今的学费上涨时期。面对新一轮学费上涨情况，有必要重新进行划分。

（一）1978年之前——免费上学阶段

追溯源头，中国的高等教育收费制度建立之初，便内嵌于计划经济体制的基本结构与逻辑中，高等教育的制度安排实现了国家包办一切的“大福利”模式的招生就业制度，且实现了免费上学。1955年出台的《全国高等学校一般学生人民助学金实施办法》的规定体现了这一重要的基本原则。《办法》指出平困学生在免除学费的同时可获得一定比例的助学金。形成这种制度的主要原因在于国家经济发展与人才短缺之间的矛盾。因而这一阶段的政策最重要的特征就是教育以为政治服务为导向。

（二）1978-1996年——学费制度确立

改革开放之后，市场在我国经济发展中的作用开始展现，在高等教育领域亦是如此，开始由计划走向市场。1984年，教育部等三部委发文规定培养学生需要自行负担一部分学费和学杂费，并于1986年进行了对负担调整的进一步补充。此时，高校开始招收自费生。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》又进一步加固了高校与学生共同负担费用的体制模式，指出“所在高校可以在计划外收少量的自费学生，在原则上，学校学生应交纳一定数量和比例的培养费、学杂费”。决定扩大了高校的收费自主权，因而这是免费的高等教育模式走向收费的高等教育模式的重要过渡，高校收取学费也逐渐成为共识。1990年，原国家教委会同有关部委发出了《普通高等学校招收自费生暂行规定》，“收费”字样和规定格外醒目，规定设置了自费生的缴费标准，这其中包括各种成本费用。伴随着国家对招生数量的严格控制，自费生的成本负担成为了国家计划的一部分，这意味着我国的高等教育免费阶段就此终结，教育成本分担改革由此上路。1992年6月国家教委颁布相关法案，指出现阶段全国“一刀切”的普通高等学校收费的办法和标准，已不能很好的适应改革开放新形势，由此招生收费制度改革提上日程。1996年12月，《高等学收费管理暂行办法》正式颁布，办法指出每年收取学生的学费占年生均培养成本的比例，必须考虑群众承受能力，进而分步调整到位，形成制度安排。这一方面说明政府从政策安排上肯定了高等教育收费的制度模式，另一方面开始了高等教育学费成本分担由原有的全部由国家承担的完全福利式，转为由国家和个人双方承担的分担模式。虽然这一段时期开始对个人开始收费，但是收费的标准较低，并没有给个人带来生活负担。

（三）1997年-2012年——学费快速增长和“限涨令”的出现

1997年，我国高校基本完成学生和学校共同承担学费成本的改革，成本回收制度在这一改革中发挥了基础性的作用。由于国家取消了双轨制的制度安排，因此指定性计划录取分数线与调节性计划录取分数线合二为一，统一缴费上学成为高校改革主流的趋势。1999年，国家有关部门出台了《关于深化教育改革全面推行素质教育的决定》，决定中明确了适当增加学费在培养成本中的比例，但是这个比例不得高于平均成本的25%。规定出台后，各高校开始调整自身的学费标准。由此而来，高校学费上涨成为常态。有关数据显示，1997年后的两年中，高等学费的增长比率高达27.65%，普通高校学生学费在并轨之初约为2750元，两年之后全国普通高校生均学费涨到了3500元，到2000年有的高校普通专业学费超过5000元。这一现象引起了国家的注意，面对学费的过速增长，2001年教育部出台了相关的办法来规范高校的收费行为，禁止高校“乱收费”的现象。但现实中，许多相关的缴费名目还屡见不鲜，如2003年中山大学等7所高校将学费标准上浮了20%。为此，2007年国务院专门发文《关于2007年规范教育收费、进一步治理教育乱收费工作的实施意见》，明确要求5年内各类学校不得提高各类收费标准，尤其是学费及住宿费。在这一意见的“压制”下，各高校在5年内都保持着稳定的学费收费标准。

（四）2013年-至今——学费的“报复性反弹”

五年内，虽然学费收费标准没有变化，但是对于学校来说教育成本却在一步步增加，首先是扩招带来生源需要大量资源，其次土地、基建费用的增加，再加上物价上涨，成本逐渐增加。特别是缺少公共财政投入的省属高校压力更大，甚至有的高校已经出现了负债。2013年，“限涨令”到期后，各个高校就开始计划新一轮的学费上涨计划。2013年9月，山东省普通高等学校学费标准结构调整方案向社会征求意见，2013年11月29日，鲁价费2013136号文件下发，文件对普通高校学费进行结构性调整，使得山东高校学费有了较大幅度增加。有学者对2013年后调整高校学费的省市进行了统计，到2016年已经有13个省市参与了此轮学费上涨。在与2015年城乡人均收入进行比较后，发现广西自治区上涨后的学费最高占2015年农村人均收入的73.94%。这种“报复性”上涨持续到2018年，包括河北、安徽、陕西、云南等省份。

三、我国高等教育费用成本主体分担不合理的格局

从我国高等教育制度的演变可以看出，从完全福利到现在的市场介入，其背后还是高等教育受众和层次发生了变化。1978年我国在校大学生仅228万人，在校大学生占比约为千分之二，当年的毛入学率仅为1.55%，是典型的精英教育阶段。而到2002年，随着社会对教育的重视，大学的入学率已经达到了15%，可以说步入了大众教育的阶段。到2017年，在校大学生总数为3779万人，相较于1978年，大学生绝对人数增长15倍，占比全国人口总数高达2.7%，增长约11倍。而从毛入学率上来看，2017年高达45.7%的入学毛利率已经是1978年的17倍。由此，我国高等教育进入到了全面普及化阶段。2016年《中国高等教育质量报告》指出，预计到2019年9月，高等教育毛入学率将达到50%以上。面对如此数目庞大的费用和财政投入，成本分担是无法避免的，但是我国目前仍然是国家和个人承担。国家财政投入的增加并不能满足高校的培养成本支出，作为高校主要收入的学费就成为高校缓解资金压力的唯一选择。学费上涨，已经引发了社会各界的反应，对一些并不是很富裕的家庭来说，高等教育支出仍旧是一笔不小的金额。虽然，有奖学金奖励制度、学生生源地贷款等制度的出台，但这几项制度仍是没有改变国家和学生是教育成本分担主要主体的现状，因此是进一步细化教育成本分担迫在眉睫。

不同于国内存在的“国家-个人”二元教育成本分担模式，国外高校倾向于采取多元化的教育成本分担模式。发达国家中社会承担的高校教育成本比重较大，2015年美国高校接受社会捐赠排名前十所接受捐赠的基金规模，排名第一的哈佛大学接受了高达359亿美元的社会捐赠，比例占到收入总额的三分之二，而即使是排名第十的圣母大学也接受了近80亿美元的社会捐赠基金。而这种情况的形成，依赖于美国特有的捐赠文化。

相比之下，我国高校所能获得的社会捐赠少之又少，和发达国家差距甚远。2016年清华大学创大学捐赠的历史新高，接受来自社会的5亿元人民币捐赠，然而与美国的80亿美元相比，5亿元显得微不足道。从1980至2016年，作为我国顶尖大学的代表，清华大学与北京大学共累计接受社会大额捐赠接近170亿，其中清华大学101亿元，北京大学67亿，高居2016年国内大学社会捐赠前两名。而从清华北大获得捐赠占比总额来看，约为23%，超过两成并远远领先其他高校。就我国自身而言，层次较高的985、211院校能够较为轻易获得来自社会的捐赠，而层次较低的普通高校能够获得的来自社会力量的教育资源相对较少，无论是渠道还是数额都比不上综合实力强的院校，有的高校甚至是在近几年才得到来自社会的捐赠。所以，就社会这一教育成本承担对象来说，我国还没有充分发挥其作用。打破高等教育“国家-个人”二元教育成本分担问题，我国还有很大的发展空间。

四、破解高等教育“国家-个人”二元教育成本分担问题的对策

（一）引入社会多元力量，培育高校捐赠文化

“报复性反弹”反映的是我国教育成本分担二元化的问题，想要从根本上解决此类现象的发生就需要打破二元化。无论从公共产品理论指导还是国外高校实践经验，都证明社会是打破二元化的主要力量之一。由于我国传统文化的影响，并没有形成有力的捐赠文化，需要采取措施给予培育捐赠文化。

1.构建完善的法律制度作保障

相较于西方发达国家，我国目前高校捐赠存在着税收优惠政策缺失，法律保障制度不完善的现状，阻碍了我国高等教育社会融资、捐赠事业的可持续性发展。因此，我国应针对这一现状，出台一系列税收优惠的政策组合明确国家鼓励社会力量嵌入高等教育事业的态度，进而疏通社会多元主体参与我国教育事业建设的体制和机制，并严格制定、执行高等教育捐赠用途的监督机制，从而最大程度上激发社会民间力量对于高校教育的捐赠热情。

2.加强社会组织及个人捐赠文化意识的培养

捐赠文化在我国社会组织及其个人层面尚未形成一种稳定的系统和持续发展的机制，现阶段主要通过媒体宣传和精神文明建设的一系列活动，进而促进社会面向的组织形成捐赠意识，这无疑是一种“软”约束。对于高校自身而言，校友捐赠文化既是校园文化的组成部分，也是身份认同的重要体现，因此高校应积极培养在校学生及其后续校友的捐赠习惯，进而形成教育捐赠的“症候群”效应。在此过程中，高校应既要关注富豪校友向顶尖高校的“巨无霸”捐赠，也要讲好在校学生、普通校友的点滴捐赠故事，在潜移默化间滋养校友捐赠文化。

（二）多渠道筹集教育经费

由于我国没有形成分担教育成本的可持续性渠道，因此一味的提高教育费用会面临巨大的阻力。所以除了打破二元格局外，如何在现有二元结构中优化收费结构也值得关注。而优化高校经费来源结构，既可以弥补国家财政投入不足，又能直接减轻学生个人负担，是一项抑制学费“报复性”反弹的有效措施。

1.发行教育彩票

虽然教育事业具有强外部性、公益性的特征，但是这种准公共物品所需要的成本较大，因此可以从加强社会吸纳的激励手段出发，借鉴福利彩票公益性、强激励对方式，发行教育福利性彩票，进而加大社会投资，以缓解教育成本过高的问题。在发行福彩和体彩经验的基础上结合我国教育的实际情况，创新彩票的类别，可设立地方性教育彩票和全国性教育彩票。其中地方性教育彩票可以弥补地方财政不足造成的高等教育经费不足问题，而全国性教育彩票则可以通过对彩票收入的统一调配，缩小由于地域经济差距所造成的高校缴费差距。

2.征收“高等教育消费特别税”

雇用大学生的组织和个人是除了国家和学生个人之外的受益主体，但却没有负担任何的直接高等教育成本。有学者支持开征“高等教育消费特别税”，即国家出台政策对学校雇佣我国境内接受过高等教育的人的一切教育行为所征收的一种特殊的税种。所谓“高等教育消费”是指雇用接受过高等教育的人的行为，对受过高等教育的人才的使用实质上就是对高等教育的一种消费，并且这种消费可以给雇主带来效益。而“特别”则是指该项税款只能定向用于高等教育成本的补偿，即以税收的形式回收社会应该承担的教育成本，并将其转移补偿到高等教育成本中去。通过征收“高等教育消费税”，可以进一步激活高等教育成本多元主体分担的模式，打破二元分担教育费用的格局。