中国—老挝共同打击跨国毒品犯罪警务合作研究基于——“一带一路”倡议的背景

西 艺

中南财经政法大学刑事司法学院，湖北 武汉430072

引言

老挝地处中南半岛，由于其独特的地理位置和气候条件，已成为仅次于阿富汗和缅甸的世界第三大鸦片生产国，老挝西北部是世界第二大产毒贩毒基地“金三角”的一角。老挝与中国互为近邻，两国边境线长约710 公里，且中国云南省与老挝北部三省接壤。自20 世纪80 年代以来，由于受国际毒品泛滥影响，再加上境外毒品渗透，中国--老挝两国边境地区毒品犯罪死灰复燃，且愈演愈烈。尤其是中国云南省成为过境贩毒的重要通道，且有辐射蔓延的趋势。此外，毒品烈性程度不断提高，毒品犯罪国际化趋势日益明显，毒品犯罪手段不断变化，且呈现出明显的集团化与专业化特征[1]。为有效应对中国--老挝边境地区日益严重的毒品犯罪，早在1993 年，中国--老挝两国就共同签署了《禁毒谅解备忘录》。1994 年，中国--老挝在老挝首都万象举行了次区域禁毒高级官员会议。1995 年，在中国首都北京举办了次区域部长级禁毒会议，老挝也派代表团出席。2001 年，老挝与中国各派代表团就加强禁毒合作举行会谈，并签署双方禁毒合作会议纪要。近年来，随着“一带一路”倡议的推进，中国--老挝在打击跨国毒品犯罪方面的合作进一步深化。例如，2013 年4 月，中老缅泰四国在西双版纳举行湄公河流域“平安航道”联合扫毒行动指挥部揭牌仪式，这标志着中国—老挝联合扫毒行动开始共同遏制金三角毒品来源。2014 年6 月，中老移交“3·19”特大跨国贩毒案犯罪嫌疑人，5 名涉案人员贩毒过半吨。2017 年6 月，中老越三国建立禁毒联络协调机制，共同打击跨国毒品犯罪。2017 年12月，第十四届中老禁毒合作双边会议在江苏扬州举行，双方就“平安航道”联合扫毒行动、缉毒执法和情报交流、边境执法合作、替代发展、人员培训等议题进行深入探讨，并达成广泛共识。2018 年7 月，中老缅泰柬越联合扫毒，抓获毒贩1.5 万人，缴获毒品17.6 吨。

总之，在“一带一路”倡议背景下，中国—老挝共同打击跨国毒品犯罪取得显著成效。然而，目前有效的警务合作机制尚未完全建立，尽管双方正在这方面进行探索和尝试，但在警务执法合作、情报信息收集与共享、证据采集与审核认证、毒资追缴等方面依然存在不足。因此，有必要采取完善措施，把握“一带一路”带来的机遇，构建中国--老挝打击跨国毒品犯罪警务合作机制，以提升中国--老挝打击跨国毒品犯罪的实效性。

1 中国—老挝打击跨国毒品犯罪警务合作的重要意义

中国—老挝打击跨国毒品犯罪，不仅需要发挥老挝与中国政府的作用，同时还有必要深化两国合作，建立有效的打击跨国毒品犯罪警务合作机制，以推动情报信息共享，形成合力，提高打击跨国毒品犯罪的实效性。

1.1 有利于提高打击跨国毒品犯罪的执法水平

随着毒品犯罪态势日益严峻，中国—老挝打击跨国毒品犯罪警务合作范围也在日益扩大。警务合作不仅包括一国与周边国家间的区域性警务执法合作，而且也包括边境地区警务合作。在“一带一路”倡议背景下，中国—老挝加强警务合作，能为共同打击跨国毒品犯罪、及时缉捕犯罪嫌疑人提供保障，同时也有利于提高两国共同打击跨国毒品犯罪的执法水平[2]。目前，老挝与中国正积极开展警务合作，有力地打击跨国毒品犯罪，且成效明显。

1.2 有利于增强两国警察惩治毒品犯罪的执法能力

不同国家之间开展打击跨国毒品犯罪警务合作，不仅受地理位置、历史文化等因素限制，同时还受语言、法律、风俗习惯等诸多因素制约。此外，许多警察仅了解本国的语言文化、法律制度、社会背景、风俗习惯等，而对中国—老挝共同打击毒品犯罪的联合办案、携手侦查等缺乏了解，这在很大程度上制约了两国合作打击毒品犯罪实效性的提升。而加强中国--老挝打击跨国毒品犯罪警务合作，能弥补双方在打击跨国毒品犯罪案件中的不足，克服案件处置障碍。同时还有利于中国、老挝在预防和打击跨国毒品犯罪方面相互借鉴、取长补短，通过交流合作并运用有效对策，不断增强两国警察惩治毒品犯罪的执法能力。

1.3 有利于提升两国侦办毒品犯罪案件的实效性

“一带一路”倡议的推进，为中国—老挝打击跨国毒品犯罪警务合作带来机遇。在这样的背景下，近些年来，老挝与中国合作打击毒品犯罪的案件越来越多。例如，2017 年6 月，中国与老挝建立禁毒联络协调机制，共同打击跨国毒品犯罪。这在深化两国警务合作、维护边境地区和谐稳定、发展老挝与中国友好关系等方面发挥了积极作用。事实上，在打击跨国毒品犯罪实践中，老挝与中国通过多种形式的侦查合作，建立警务合作机制，密切配合公安机关行动[3]，不仅有利于破获毒品犯罪案件，还能实现对毒品犯罪的预防，有利于提升两国侦办毒品犯罪案件的实效性，进而更有效地打击跨国毒品犯罪活动。

2 中国--老挝打击跨国毒品犯罪警务合作的不足

中国、老挝互为近邻，近些年来，随着两国合作的进一步深化，再加上“一带一路”倡议的实施，中国--老挝在打击跨国毒品犯罪警务合作方面已形成禁毒联络官制度、边境会谈会晤制度、情报交换分享制度、联合执法办案、联合扫毒制度、禁毒执法官员培训机制等多种制度，并在深化双方合作、提高合作打击跨国毒品犯罪水平等方面发挥积极作用。但到目前为止，两国间有效的警务合作机制尚未形成，合作中依然存在不足。

2.1 加强两国警务合作的共识有待深化

近些年来，中国--老挝在打击跨国毒品犯罪警务合作方面已取得一定成效，但对警务合作的认识仍有待深化，主要表现为：两国对“警务合作是资源，警务合作是战斗力”的理念尚未完全确立，在中国--老挝打击跨国毒品犯罪警务合作的执法观和价值观等方面仍存在分歧。以云南省西双版纳边防支队与老挝公安部门开展的打击跨国毒品犯罪警务合作为例，尽管在2017 年5 月，双方就加强禁毒执法合作，共同打击毒贩毒枭、开展边境联合扫毒、收戒吸毒人员、核查涉毒人员信息等方面进一步深化了合作，但老挝乌多姆赛省、南塔省、丰沙里省的一些高层领导认为，本地经济兴衰可能与中国打击毒品犯罪有直接关系，因而在与中国打击跨国毒品犯罪警务合作时可能处于应付状态，部分高层甚至不愿意接见中国禁毒警务执法部门领导，所提供的涉毒情报线索较少[4]。这给中国--老挝合作打击跨国毒品犯罪带来了更大的挑战。

2.2 缺乏有效的警务执法合作机制

中国--老挝打击跨国毒品犯罪现有警务合作机制主要包括边境会谈制度、禁毒联络官制度、情报交换机制。但这些合作机制往往是在问题出现后才产生的，也就是说，是双方在各自境内打击毒品犯罪中发现问题后才寻求警务合作，以实现共同打击毒品犯罪的目的。这种在问题出现后形成的警务合作机制，有利于增进老挝与中国打击跨国毒品犯罪的交流与协作，对抑制毒品蔓延、有效打击毒品犯罪具有一定作用。然而，这种问题出现后建立的合作机制，往往只涉及打击毒品犯罪的情报分享、联合执法等方面，并不是完整的警务执法合作机制，也没有涵盖中国—老挝打击跨国毒品犯罪警务合作的各个方面。就目前来看，老挝与中国缺乏行之有效的警务合作机制，警务合作也未能得到完善的制度支持，在打击跨国毒品犯罪时，有时仅靠两国警务人员的交往关系进行，难以满足中国--老挝打击跨国毒品犯罪警务合作的需要。

2.3 情报信息的收集与共享不畅

打击跨国毒品犯罪，情报信息是关键。毒品犯罪天然具有隐蔽性的特征，因而情报信息在打击跨国毒品犯罪中的作用更加明显。但就目前中国--老挝警务合作实践来看，在情报分享方面尚未建立有效的情报共享平台，导致中国、老挝在打击跨国毒品犯罪中的情报收集与共享不畅，甚至两国警察在合作中情报交流较少，缺乏健全、完善和详细的情报信息支持，不利于提升工作实效性。通常来说，在一国范围内情报信息共享是比较容易实现的，而在老挝、中国共同打击跨国毒品犯罪警务合作中，由于缺乏完善的情报信息交流机制，再加上出于国家安全、合作意识、地区利益等因素考虑，两国难以真正实现情报信息共享[5]。但跨国毒品犯罪案件的侦破，对情报信息的依赖较大，如果缺乏情报信息共享，必然会影响两国警务合作水平提升。

2.4 证据采集审核与认证存在不足

老挝与中国的历史文化背景不同，立法理念也不同，两国有关毒品犯罪的刑事法律制度也存在差异，这可能会为犯罪分子逃避法律制裁提供可乘之机，也可能阻碍中国--老挝打击跨国毒品犯罪警务合作。当前，中国、老挝在追诉跨国毒品犯罪分子时，可能面临着几个难题：将被告从国外引渡到本国审判；从国外获取证据；从国外获取的证据能否被本国法院所采用。如果跨国毒品犯罪部分罪行是在国外实施的，国内司法机关无法直接到境外调查取证或审核证据，而通过境外司法协助获取的证据可能证据质量不高，难以形成证据链，就会影响案件审判和打击跨国毒品犯罪的效率。

2.5 毒资追缴方面的合作有待增强

跨国毒品犯罪所涉金额较大，通常是几百万、几千万甚至是几亿人民币。犯罪分子往往在巨大经济利益的诱惑下不惜铤而走险，从事跨国毒品犯罪活动。为提高打击跨国毒品犯罪的效果，重视毒资追缴是必要的。但目前老挝与中国在打击跨国毒品犯罪警务合作中，主要涉及的是缉毒执法和情报交流、边境执法合作、人员培训等内容，而很少涉及毒资追缴方面的合作[6]，也未能构建与之相适应的有效合作机制，容易出现“只重视追究毒品犯罪，不注重追缴贩毒所得”的状况。这在一定程度上降低了老挝与中国合作打击跨国毒品犯罪的实效性。

3 构建有效的中国—老挝打击跨国毒品犯罪警务合作机制

作为一种新型的国际合作形态，“一带一路”倡议为中国--老挝打击跨国毒品犯罪警务合作带来了新机遇。在这样的背景下，应该根据当前合作中存在的不足，从以下方面采取完善措施，从深化两国警务合作，提高中国—老挝打击跨国毒品犯罪的水平。

3.1 推动两国对警务合作进一步达成共识

老挝与中国有必要结合当前毒品发展态势，尤其是毒品对经济社会发展的巨大危害，就推动两国打击跨国毒品犯罪警务合作进一步达成共识，并将打击跨国毒品犯罪警务合作纳入国家外事活动的重要议程。同时，加强两国会谈会晤，拓宽交流沟通渠道，进而形成共识，强化中国—老挝打击跨国毒品犯罪警务合作的主动性。此外，中国--老挝还要树立共同合作精神，在相互尊重的基础上建立警务合作机制，各方都认真恪守职责、履行义务，形成合力，提高共同打击跨国毒品犯罪的实效性。结合新形势和新需要，把握“一带一路”倡议带来的机遇，并善用中国--东盟“10+1”、大湄公河次区域经济合作、亚洲基础设施投资银行等现有合作机制，推动中国--老挝打击跨国毒品犯罪警务合作不断深化。要提高警务合作的规模和层次，丰富警务合作的内容，构建有效的警务合作机制[7]，同时健全并落实各项警务合作制度，提升警务合作实效性，为遏制毒品犯罪、维护两国边境地区和谐稳定提供保障。

3.2 完善两国警务执法合作机制

为推动中国--老挝更好地开展打击跨国毒品犯罪警务合作，有必要顺应“一带一路”倡议的要求，在现有边境会谈制度、禁毒联络官制度、情报交换机制等合作基础上，进一步深化两国警务合作，构建完善的警务执法合作机制。例如，建立定期会谈会晤制度，共同磋商打击跨国毒品犯罪警务合作事宜，切实增强合作效力；建立跨国毒品犯罪预防机制、跨国协作办案机制、打击跨国毒品犯罪联动机制与保障机制；拓宽老挝与中国打击跨国毒品犯罪警务合作渠道，简化警务合作程序，探索新型警务合作模式。这些都有利于构建多层次、全方位的警务合作平台，推动警务合作制度化和常态化[8]，进而建立灵活、顺畅、有效的合作机制，提升中国--老挝打击跨国毒品犯罪警务合作水平，减少和预防毒品犯罪，共同维护边境地区和谐稳定。

3.3 注重相关情报的收集与共享

以提高打击跨国毒品犯罪水平为目标，建立毒品犯罪情报信息交流机制，注重情报收集与共享。中国与老挝应把握“一带一路”倡议带来的机遇，构建毒品犯罪情报信息交流机制，针对可能发生的重特大跨国毒品犯罪，要增进两国边境口岸联系，建立友好的警务合作关系，并拓展警务合作执法平台，提升在境外开展毒品犯罪情报信息收集和调查取证工作的能力。同时，建立常设性警务合作机构，加强情报信息共享。从国际合作实践来看，国家间畅通的警务合作都以常设的合作机构为基础。以挪威、瑞典、丹麦、芬兰和冰岛北欧五国警务合作为例，为增强打击毒品犯罪合力，1984 年五国成立北欧警察与海关合作组织，依托该组织五国在合作打击跨国毒品犯罪方面进行深入合作，效果显著。中国与老挝可借鉴北欧五国的经验，建立常设性警务合作机构。例如，可以以湄公河流域联合巡逻执法机制为依托，建立常设的湄公河流域警务合作秘书处；秘书处由老挝、中国公安部门负责人组成，并选举秘书长，定期举行警务合作会议。秘书处的主要职能是制定中国—老挝警务合作计划，建立情报信息交流机制和共享平台[9]，指导两国联合打击跨国毒品犯罪，并就警务合作作出决策，培养高素质警务人员。

3.4 尊重两国法律，强化证据互认

打击跨国毒品犯罪，最终都要将犯罪嫌疑人移送至法院，由法院判决。跨国毒品犯罪审判面临的最大挑战是域外证据的采集和认证。根据中国与老挝的法律规定，无论是委托域外国家取证，还是由工作人员在域外取证，都要审查证据的客观性、关联性与合法性。在这里，必须做到既尊重两国法律，又要强化证据互认。例如，在审查委托老挝执法部门所获取的证据材料时，应该尊重对方的司法主权，确保司法协助程序符合国际条约规定，并在此基础上审查证据的客观性、关联性与合法性[10]。又如，中国侦查人员在老挝直接获取证据材料时，应该严格遵守国际条约和老挝国家法律，确保按要求收集证据材料，并根据中国法律规定对证据材料进行审查判断。

3.5 重视涉毒资产追缴方面的合作

跨国毒品犯罪的动机是为了获取巨额利润，为此，中国与老挝在合作打击跨国毒品犯罪时，还要重视涉毒资产追缴的国际合作，加强对涉毒犯罪资产的联合查处，对毒品犯罪非法所得一律没收，以提升打击跨国毒品犯罪的实效性。此外，还要控制涉毒洗钱犯罪，通过资金交易追查毒品犯罪嫌疑人，在锁定犯罪嫌疑人的前提下，通过反洗钱追查其收益。跨国毒品犯罪集团往往通过跨国投资、开设赌场、投资P2P 金融平台等方式洗钱，大量涉毒资产流入会威胁国家正常金融秩序，影响国家经济安全。《联合国禁毒公约》规定对跨国毒品犯罪分子洗钱予以严厉打击，这为中国与老挝加强反洗钱合作提供了执法依据。为此，中国与老挝警方应加强与银行合作，严密监控可疑账户资金走向，关注网络金融平台，重视查控涉毒犯罪嫌疑人通话记录、短信、微信、网络聊天记录等，发现并查获证据[11]，提高合作打击涉毒资产追缴的实效性。

4 结语

随着“一带一路”的深入推进，中国--老挝的政治、经济合作势必进一步加强。为助力“一带一路”倡议的顺利实施，中国--老挝在打击跨国毒品犯罪警务合作需进一步深化。为此，两国应在现有的禁毒联络官、边境会谈会晤、情报交换分享等制度机制的基础上，在尊重双方法律的基础上，继续深化打击跨国毒品犯罪警务合作，推动情报共享，完善警务执法合作，从而提升中国--老挝打击跨国毒品犯罪警务合作水平，有效打击和预防毒品犯罪，保障两国的政治、经济和社会利益。