环境保护行政执法与刑事司法衔接机制的构建

李 霞

河南警察学院侦查系，河南 郑州450046

引言

党的十八大以来，随着生态文明和美丽中国建设的深入推进，如何有效保护生态环境、推动环境保护行政执法与刑事司法衔接、提高打击环境违法犯罪行为的实效性，已成为不可忽视的一个重要话题。2017 年，党的十九大报告明确提出：要实行最严格的生态环境保护制度，走生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。该报告对有效防治环境污染、加强生态环境保护具有重要指导作用。然而长期以来，我国环境保护领域存在“有案不立、有案难移、以罚代刑”等实践难题[1]。导致这些问题产生的原因是多方面的，其中的一个重要原因是环境保护行政执法与刑事司法缺乏有效的衔接机制。为破解这些疑难，更好地指导环境保护行政执法与刑事司法衔接的实践，2017 年1 月，我国出台了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，对案件移送与法律监督、证据的收集与使用、协作机制、信息共享等作出相应规定，旨在协调环境保护部门、公安机关与检察机关的工作，增强不同部门的协同联动能力，以实现有效破解环境保护领域“有案不立、有案难移、以罚代刑”的难题，同时也为环境保护行政执法与刑事司法有效衔接机制的构建提供指引。有鉴于此，本文结合党的十九大报告所提出的要求和《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》的规定，对环境保护行政执法与刑事司法有效衔接机制的构建进行探讨和研究。

1 环境保护行政执法与刑事司法有效衔接的意义

通常来说，行政执法与刑事司法衔接是指检察机关、监察机关、公安机关、政府主管部门和有关行政执法机关探索实施的，旨在防止以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等问题发生而形成行政执法与刑事司法合力的工作机制[2]。在环境保护领域，环境保护行政执法与刑事司法衔接是指环境保护行政执法部门在执法过程中，发现涉嫌环境犯罪案件或案件线索后，依法向刑事司法机关移送查处的工作机制[3]。近些年来，环境保护行政执法与刑事司法衔接是理论研究和实践探索的重点。尤其是在生态文明建设和美丽中国建设的时代背景下，推动环境保护行政执法与刑事司法的有效衔接，不仅顺应时代要求，而且对打击环境违法犯罪活动、遏制环境污染也具有重要意义。

1.1 有利于督促环境行政执法部门严格执法

构建环境保护行政执法与刑事司法有效衔接机制，有利于从外部监督角度督促环境行政机关依法行政，同时也体现检察监督的理论基础。行政机关执法具有主动性、最先介入性等特征，然而长期以来，地方政府往往奉行“唯GDP”的政绩观，将追求经济效益作为中心任务，由此导致在经济发展过程中，可能忽视环境保护工作，甚至舍弃环境利益而片面追求经济利益。而构建环境保护行政执法与刑事司法衔接机制，不仅有利于密切司法机关与行政机关的联系，通过司法机关对行政机关进行外部监督，而且有利于督促环境行政执法部门的严格执法。

1.2 有利于发挥刑事司法对环境法益的保护功能

构建环境保护行政执法与刑事司法衔接机制，有利于对环境法益进行有效保护，防止环境法益受到侵害，同时也体现很强的犯罪控制价值。最高人民法院《中国环境资源审判2017-2018》白皮书显示：2018 年全国共受理环境资源刑事一审案件26 481 件，受理数比2017 年上升16.51%；而当年受理环境资源行政一审案件为42 235 件[4]，几乎是环境资源刑事一审案件的两倍，二者的案件数量相差悬殊。而构建环境保护行政执法与刑事司法有效的衔接机制，将大量具有严重危害性的污染环境行为从行政执法机关移送至刑事司法机关，既能拓宽环境污染刑事案件来源，又能及时发现和打击环境污染刑事犯罪，进而更好地发挥刑事司法对环境法益的保护功能，同时也为生态环境法益提供强有力的司法保障。

1.3 有利于遏制环境污染犯罪

环境保护行政执法与刑事司法的有效衔接，有利于提高打击环境污染犯罪的实效性，遏制环境污染进一步恶化，推动生态文明和美丽中国建设。环境问题最初是由经济发展过程中忽视环境保护、对生态资源过度开发和掠夺而形成的。但如果行政执法机关和刑事司法机关认真履行职责、严格执法，就能有效防治环境污染问题发生，遏制环境污染恶化。如果在查办环境污染犯罪案件时，行政执法机关和刑事司法机关不认真履行职责，则在一定程度上会加剧环境污染。在环境保护行政执法和刑事司法体系不断完善的现代社会，构建环境保护行政执法与刑事司法有效衔接机制，并增进执法部门的相互配合，确保案件得到及时移送，建立网络信息共享平台[5]，能够使更多环境违法犯罪浮出水面；同时，也有利于增强打击环境污染犯罪的实效性，督促环境污染单位认真履行环境保护各项义务，进而遏制环境污染犯罪，为生态文明建设和美丽中国建设提供司法保障。

2 环境保护行政执法与刑事司法衔接存在的问题

环境保护行政执法与刑事司法衔接具有重要意义。同时，为推动“两法”衔接，国家于2013 年、2017 年先后分别颁布了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》等规范性文件，这对规范和指导“两法”衔接，推动“两法”衔接、工作机制顺畅运行具有重要作用。但不能忽视的是，目前环境保护行政执法与刑事司法衔接依然存在不足。

2.1 案件移送率较低

过去几年，地方政府由于片面追求经济快速增长，对环境保护的重视程度不够，导致环境违法案件频发，给生态环境带来较大风险和挑战。然而，涉嫌环境犯罪的案件被移送至公安司法机关处罚的较少，许多案件没有被移送，或者以罚代刑。根据生态环境部发布的《2018 中国生态环境状况公报》显示，2018 年全国实施环境污染行政处罚案件18.6 万件，而各地侦破环境犯罪刑事案件仅8 000余起[6]。以河南省为例，2018 年全省查处纠正环境违法行为31 309 起，行政处罚立案11 498 起[7]，但被以环境污染犯罪刑事处罚的几乎为零。总之，目前全国环境违法犯罪案件的发案率较高，但被移送至司法机关追究刑事责任的很少，环境行政执法部门的案件移送率较低，二者对比鲜明。导致该问题发生的主要原因是，环境行政执法部门案件移送意识不强，执法力度不够，对案件移送的重要性认识不足；或者是基于地方保护主义或部门利益考虑，环境行政执法部门及一些工作人员采取消极心态应对，采用“大事化小，小事化了”的方式应付，最终压缩环境保护刑事司法空间，导致环境保护行政执法与刑事司法衔接机制难以启动。

2.2 案件移送标准不明确

根据罪刑法定原则，涉嫌环境污染犯罪的案件，只有在证据确实充分、达到案件移送标准时，环境行政执法部门才有义务将案件移送至公安司法机关，同时不得有案不移或以罚代刑，这是环境保护行政执法与刑事司法衔接的硬性要求。然而，环境污染领域大多数罪名都是结果犯，例如，非法处置进口固体废物罪、擅自进口固体废物罪和环境监管失职罪，这些罪名的成立往往需要以出现一定的严重社会危害后果为前提。虽然环境污染事故罪已修改为行为犯，但该罪名的成立也需要充足的犯罪构成要件，其客体要件是国家防治环境污染的管理制度，其客观要件是实施本罪必须违反国家规定，实施排放、倾倒和处置行为，必须造成环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果[8]。即便如此，环境违法犯罪案件也呈现出与众不同的特点。一方面，环境污染犯罪不仅损害公民的人身或财产，而且会损害人类赖以生存的环境本身。但环境污染犯罪所带来的危害通常是缓慢的、持续推进的，仅有少数突发性的环境污染危害。另一方面，环境污染危害行为与结果之间的因果联系具有长期性、潜伏性特征，专业性也较强，往往需要借助专业检测鉴定才能准确判断。这就使得环境行政执法部门在查处环境污染案件时，对罪与非罪、是罚款还是移送至刑事司法机关难以准确把控。由于缺乏明确的案件移送标准，导致许多涉嫌环境犯罪的案件只给予罚款、没收、责令停业等行政处理，打击力度不够，部分环境污染犯罪分子在被行政处罚之后，很快又从事环境污染犯罪活动，以谋求个人或单位私利，给环境带来更大的污染与破坏。

2.3 证据转换比较困难

证据转换是环境保护行政执法与刑事司法有效衔接的关键。2012 年新修订的《刑事诉讼法》第52条规定：“行政机关在行政执法查办案件收集的物证、书证、视听材料、电子数据等证据材料，可在刑事诉讼中作为证据材料使用”。2017 年颁布的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》就案件移送与法律监督、证据的收集与使用、协作机制、信息共享等作出了相应规定，也为环境保护行政执法与刑事司法有效衔接提供了一定的程序基础[9]。虽然在行政诉讼与刑事诉讼中，处理案件的证据标准基本上都定为案件事实清楚、证据确实充分，不过刑事诉讼更强调“排除合理怀疑”和证据之间形成闭合的证据链条，而行政案件对证据标准以及证据收集的方式、时间、地点、程序等规定远不如刑事案件严格。行政执法部门在证据收集时，只需证据达到满足行政处罚的要求即可，由此也导致行政执法机关可能缺乏收集涉嫌犯罪证据的意识，因而错过收集涉嫌犯罪证据的机会。而当涉嫌环境犯罪的案件被移送至公安机关由公安机关收集证据时，可能已经错过最佳时机，导致一些环境犯罪案件因证据收集不到位、证据证明力不足而无法立案起诉。此外，环境污染犯罪因果关系的判定往往需要运用专业知识，且调查取证和因果关系认定需要耗费较长时间。而行政执法机关可能受制于证据收集方式、技术、能力、财力、人力等，在调查取证过程中面临重重困难。此外，虽然《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》等对证据衔接作出了规定①《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第六条规定：“环保部门移送涉嫌环境犯罪案件，应当自作出移送决定后24 小时内向同级公安机关移交案件材料，并将案件移送书抄送同级人民检察院。环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件时，应当附下列材料：（一）案件移送书，载明移送机关名称、涉嫌犯罪罪名及主要依据、案件主办人及联系方式等。案件移送书应当附移送材料清单，并加盖移送机关公章。（二）案件调查报告，载明案件来源、查获情况、犯罪嫌疑人基本情况、涉嫌犯罪的事实、证据和法律依据、处理建议和法律依据等。（三）现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场勘验图、采样记录单等。（四）涉案物品清单，载明已查封、扣押等采取行政强制措施的涉案物品名称、数量、特征、存放地等事项，并附采取行政强制措施、现场笔录等表明涉案物品来源的相关材料。（五）现场照片或者录音录像资料及清单，载明需证明的事实对象、拍摄人、拍摄时间、拍摄地点等。（六）监测、检验报告、突发环境事件调查报告、认定意见。（七）其他有关涉嫌犯罪的材料。对环境违法行为已经作出行政处罚决定的，还应当附行政处罚决定书。”，但这些规定比较概括和抽象，证据转换规则不明确，转换标准不统一，影响取证和认证顺利进行。

2.4 检测鉴定难度大

检测鉴定难度大，这是影响环境保护行政执法与刑事司法有效衔接的又一重要因素。环境行政执法部门将涉嫌犯罪的案件移送至公安机关时，必须证明犯罪嫌疑人实施的行为与所发生的环境安全事故有因果联系，这就涉及到检测鉴定问题。只有妥善解决检测鉴定问题，才能准确判定环境犯罪行为是否存在，行政机关才能将该案件移送至刑事司法机关，刑事司法机关才能对案件进行准确的定罪量刑。但环境违法犯罪行为检测鉴定难度大，在很大程度上影响案件移送和对案件的定罪量刑，原因主要有以下两个方面：一方面，环境违法犯罪行为的成因十分复杂，往往潜伏多年才发生质变，环境危害行为与危害结果并非一一对应，具有时空间隔，加大了检测鉴定的难度。另一方面，涉及环境违法犯罪行为的检测鉴定具有很强专业性，且程序复杂、过程繁琐。此外，目前专业的环境违法犯罪检测鉴定机构少，专业的检测鉴定人员数量不多，且检测鉴定费用高，费用由谁承担目前法律尚未明确规定，导致环境行政执法机关与公安司法机关对启动检测鉴定程序的积极性不高。部分案件即使已经移送至公安司法机关，但可能因检测费用较高，且缺乏财政资金支持而导致检测鉴定被搁置[10]。由于检测鉴定不到位，缺乏足够的证据支持，不仅影响案件移送，而且还影响对环境违法犯罪行为的定罪量刑。

2.5 网络信息共享平台不顺畅

建立网络信息共享平台，不仅顺应大数据和“互联网+”时代的要求，同时也为环境保护行政执法与刑事司法有效衔接搭建桥梁，对推动“两法”有效衔接具有积极作用。网络信息共享平台的构建和高效运行，有利于推动信息资源共享，让环境违法犯罪案件得到及时移送，并便利公安机关和检察机关依法快速办理案件。目前，网络信息共享平台在全国各地陆续建立，并初显成效，但在运行中仍然存在不少问题。

首先，对环境行政执法机关工作人员录入环境违法犯罪案件的时间、范围、内容和方式等缺乏统一规定，导致信息录入比较随意。有案不录、众多案件中有选择性地录入、信息录入错误等现象时有发生，影响环境保护行政执法与刑事司法的有效衔接，也使得行政执法部门处理的案件较多，而移送至刑事司法机关的案件较少[11]。此外，由于信息录入不规范、信息衔接不顺畅，最终影响检察机关监督工作的有效开展。

其次，目前网络信息共享平台的运行模式不规范、不成熟，信息共享仅发生在不同的市县之间，跨省、跨区域的信息共享难以实现，制约其作用充分发挥。

最后，在实践中，公安机关和检察机关可能未及时登录平台，没有立即处理和反馈环境行政执法机关所移送的案件信息，环境行政执法机关对移送案件的立案、侦查、起诉和审判也无从知晓。由于对案件移送后的情况缺乏了解，最终也可能降低环境行政执法机关案件移送的积极性。

3 环境保护行政执法与刑事司法有效衔接机制的构建策略

为有效惩治环境违法犯罪行为，推动生态文明和美丽中国建设，妥善解决环境保护行政执法与刑事司法衔接存在的问题，提升环境保护实效性，有必要采取以下策略。

3.1 构建考核评价机制，确保案件积极移送

为妥善解决有案不移、有案难移等问题，推动环境保护行政执法与刑事司法有效衔接，有必要在环境保护行政执法机关与公安机关内部建立考核评价机制，将“两法”衔接纳入考评体系。同时落实问责机制，确保行政执法机关和公安机关工作人员严格执法，认真履行职责，避免出现有案不移、有案不究、以罚代刑等问题发生。公安机关要转变执法观念，提高思想重视程度，积极配合行政执法机关的工作，并及时侦破环境违法犯罪案件。一方面，公安机关要以环境保护行政执法机关移送的案件线索为切入点，及时立案和侦查，并及时向环境保护行政执法机关反馈案件侦办情况[12]。另一方面，公安机关在肩负打击环境违法犯罪案件的同时，还要积极主动发现环境违法犯罪案件线索，并增进与环境保护行政执法机关的协调配合，互通案件线索，妥善解决案件“由谁管、谁先管”的问题，避免出现相互推诿现象，确保案件得到及时移送和侦办，提高打击环境违法犯罪案件的实效性。

3.2 制定并落实案件移送标准，提高案件移送受理率

针对环境行政执法机关对案件移送标准、罪与非罪、此罪与彼罪等掌握不准确的局限性，行政执法机关、公安机关和检察机关有必要进一步密切相互配合，互通案情，制定并落实案件移送标准，提高案件移送受理率。例如，可以制定《涉嫌环境违法犯罪案件移送标准》等规范性文件，在文件的具体规定中，进一步细化环境违法犯罪案件移送标准，并将其作为行政执法机关移送案件的指南[13]。通过制定并落实案件移送标准，有利于提升行政执法机关工作人员的主动性和工作能力，确保案件得到及时移送；同时也有利于提高案件移送受理率，畅通环境保护行政执法与刑事司法衔接机制，增强打击环境违法犯罪案件的力度。此外，环境行政执法机关在执法检查中，根据环境违法犯罪案件移送标准，一旦发现案件涉嫌犯罪，应立即将该案件移送至公安机关，以便公安机关准确把握立案侦查的绝好时机，进而提升打击环境违法犯罪案件的实效性。

3.3 明确证据转换规则，提高证据采信度

证据衔接是环境保护行政执法与刑事司法衔接的关键媒介。为此，应该明确证据转换规则，提高证据采信度。环境保护行政执法部门在具体工作中，应该增强证据收集能力，为案件查办提供有效支撑。环境行政执法人员在执法中应该树立证据意识，增强证据收集、固定和保全意识。此外，环境行政执法机关和工作人员还要对证据的客观性、合法性、证明能力等进行审查，并适时与公安机关保持联系，一旦发现证据存在瑕疵，应该及时补正或作出合理解释。当公安机关介入环境违法犯罪案件时，行政执法部门和工作人员应予以积极配合，并做好调查取证工作。公安机关也要做好刑事证据收集和处理工作，引导行政执法机关严格按要求收集和保留证据，并密切公安机关与行政执法机关合作，努力建立行政执法证据和刑事司法证据转换规则[14]，推动环境保护行政执法与刑事司法证据有效衔接。

具体来说，对于实物证据应坚持“直接转化使用”原则。一般而言，实物证据的客观性和稳定性较强，不会因证据收集主体、收集方法不同而改变其属性。因此，对于环境保护行政执法机关收集的实物证据，公安机关只需审查其合法性，补全法律手续即可采纳；如果实物证据有瑕疵，则不能直接采纳和使用。对于言词证据，应坚持“重新收集”原则，以确保言词证据的可信度与可靠性。通常来说，言词证据易受收集主体、收集方式、个人陈述情况等影响，其主观性较大，稳定性和客观性不足。因此，公安机关对行政执法机关提供的言词证据应重新收集，以便进一步核查其真实性与可靠性。对于鉴定意见，应坚持“审查使用”原则，必要时还需重新鉴定。检测鉴定的专业性极强，如果是环境保护行政执法机关委托的，且由具有资质的检测鉴定机构出具的意见，则可以直接使用，无需重新鉴定。如果鉴定意见存在瑕疵，可能影响对案件的公正处理，则需重新鉴定[15]。

3.4 健全检测鉴定机制，确保鉴定意见的可信度

检测鉴定在环境保护行政执法与刑事司法衔接中至关重要。罪与非罪，通过检测鉴定能发现环境违法犯罪案件线索，锁定犯罪嫌疑人。通常在检测鉴定的基础上，还可以出具鉴定意见，且经过质证的鉴定意见，能够作为刑事诉讼中的证据被采信。

首先，环境保护行政执法部门和工作人员要提高重视程度，在检测鉴定样品和材料时，不能单纯地停留在某项指标达标或超标的水准上，而应该根据刑法条文和司法解释中规定的环境犯罪立案标准进行综合考量，提高检测鉴定水平，为环境污染犯罪案件移送和侦办提供有效的数据支撑。

其次，为推动环境保护行政执法与刑事司法有效衔接，提高打击环境违法犯罪案件的实效性，有必要密切行政执法机关与刑事司法机关的合作，成立专门的检测鉴定机构，组建环境安全司法鉴定中心。同时引进并培养专业化、职业化的高素质人才队伍，确保他们熟练掌握相关法律法规和检测鉴定方法，能严格按要求开展检测鉴定工作，并提升检测鉴定意见的可信度，助力环境违法犯罪案件的移送和侦办[16]。

最后，明确检测鉴定费用的分担方式，适当增加财政资金投入，为行政执法机关和刑事司法机关开展检测鉴定提供资金支持。赋予环境违法犯罪嫌疑人对检测鉴定意见的复议权和申诉权，并保证检测鉴定机关的独立性和公正性，确保检测鉴定意见的权威。

3.5 构建网络信息共享平台，推动信息资源共享

环境保护行政执法与刑事司法有效衔接是全过程的衔接，贯穿于案件移送、立案侦查、证据转换、审查起诉等各阶段。而构建网络信息共享平台能为各环节的有效衔接提供便利，有利于推动信息资源共享，提高办案效率。例如，公安司法机关可以及时发现涉嫌刑事犯罪的案件信息，并立即予以立案受理，而环境行政执法机关也可以通过网络信息共享平台及时掌握案件走向，进而构建双向互动的信息共享机制。目前，网络信息共享平台虽然在各省市陆续建立起来，但其功能主要局限于案件查询、案件移送等，远远没有达到预期目标。为此，有必要加快构建网络信息共享平台，推动信息资源共享，使其在“两法”衔接中更好地发挥作用。

首先，需要把握大数据和“互联网+”时代的要求，在全国范围内加快构建网络信息共享平台，推动其进一步普及和内涵式发展。同时完善平台设置，健全平台各项功能，推动其高效和有效运行，为环境保护行政执法与刑事司法有效衔接创造有利条件。

其次，在网络信息共享平台运行中，可能出现录入数据与环境违法犯罪实际发案率数据差异较大的问题，这是对数据录入主体、范围、时间、标准等缺乏统一规定所致。为此，有必要规范网络信息共享平台数据的录入主体、范围、时间和标准等[17]，并密切行政执法机关、公安机关和检察机关的配合，各负其责、通力合作，规范数据信息录入。

再次，当前各地联席会议制度虽然初显成效，但尚未形成长效机制。一般只有在环境违法犯罪活动发生后才召开联席会议，其作用远未得到充分发挥。为改进这些不足，有必要增进环保部门、公安机关和检察机关等各部门的合作，严格落实联席会议制度和信息通报制度。可以由明确的牵头部门主持联席会议，并定期和不定期召开联席会议，研究并制定解决环境犯罪活动的对策。遇到重大突发环境犯罪案件或疑难案件时，需要临时召开联席会议，并作出正确决策，进行信息通报和结果检查[18]，形成打击环境犯罪行为的合力。

最后，重视网络信息共享平台管理，注重平台升级和更新，提高其运行效率。同时还要提高工作人员综合素质，确保严格按要求操作网络信息共享平台，为环境保护行政执法与刑事司法衔接提供有效的数据和信息支撑，进而提升行政执法机关和刑事司法机关合作打击环境犯罪行为的效力，切实保障生态环境安全。

4 结语

新时代，只有不断完善环境保护行政执法与刑事司法衔接机制，有效惩治环境违法犯罪行为，才能有效推进生态文明建设和美丽中国建设。一方面，要构建考核评价机制，确保案件积极移送，提高案件移送受理率，并明确证据转换规则，提高证据采信度。同时还要增进环保部门、公安机关和人民检察院的合作，建立有效的工作衔接机制，提高办案效率。另一方面，要顺应大数据和“互联网+”时代的要求，健全检测鉴定机制，构建网络信息共享平台，推动信息资源共享，并运用现代信息技术对环境犯罪行为精准监测，有效破解取证困难的难题。此外，还要强化检察机关的监督工作，赋予检察机关充分的知情权，建立健全检察机关提前介入机制，严格落实责任追究机制，并注重培养高素质的专业人才队伍，提升其专业素养与职业素养，最终推动环境保护行政执法与刑事司法的有效衔接，为生态文明和美丽中国建设保驾护航。