乡村振兴背景下农村环境治理中公众参与问题研究

霍雅芬

(河南大学 河南 开封 475004)

十九大首次提出要实施乡村振兴战略，随后中共中央国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》。提出了产业、人才、文化、生态和组织五大振兴任务，对农村振兴进行了全面部署。指出农民作为乡村振兴的主体，应充分发挥其主体地位。作为“乡村振兴战略”的重要组成部分，生态振兴肩负着促进农村绿色发展，人与自然和谐共生的重要使命，同样离不开公众参与。但是，目前中国在农村生态环境保护方面多侧重政府作用的发挥，公众主要是配合作用，参与的积极性低，流于形式发挥不出真正的作用。所以在乡村振兴背景下应该以新的发展理念来指导，将农民作为生态振兴的主体，转变农民思想，使农民在乡村振兴中发挥真正的作用才能实现真正意义上的乡村振兴。

一、乡村振兴与农村环境治理中公众参与的内在联系

（一）乡村振兴背景下农村环境治理中公众参与的必要性

从农村环境污染的特点来看，农村环境污染主要是农村生活污染，农业生产污染和产业转移污染造成的。其中农村生活污染和农业生产污染呈现出污染源小且多，污染面广且散的特点，需要投入大量的人力物力去治理，政府在治理上往往力不从心，供需响应不足，使得效率低下。仅仅依靠政府，不吸收公众的合理意见，无法保证决策的科学性、合理性。而公众作为与环境密切相关的主体，可以了解到何时何地发生了哪些环境问题，只有充分发挥公众的作用，才能帮助政府了解环境问题，纠正政府失灵，更好地实现生态宜居的目标。

从公民环境权来看，参与农村环境治理是保障公民治理主体地位以及环境权的现实需要。公民环境权是指公民对环境资源享有合法权利。目前，农村环境污染对农村的生命、财产等造成威胁，严重侵害了公民环境权。只有当农民参与到环境治理中时，他们才能明确自己的环境权利，明白国家环境相关的法规政策，更好地向国家环境行政机关表明自己的权力以及通过一定的方式、途径来实现保护自身的环境权，保护自身合法权益。

从乡村治理来看，自十八大以来，中央在环境保护和生态建设方面不断加强，农村环境治理成为了地方治理能力建设的重要组成部分。公众参与农村环境治理有利于推动农村基层政府转型。改善政府落后的环境管理方式和理念，提高办事效率，夯实基层政权。通过完善公众参与机制，深化和创新村民自治实践，进一步完善农村民主协商，民主决策，民主管理和民主监督。让农民通过正常的程序和渠道积极参与环境治理，监督和限制政府权力。促进基层自治的发展，通过自治，法治和德治相结合，促进农村治理制度的完善。

（二）乡村振兴背景下农村环境治理中公众参与的条件

通过组织振兴即乡村治理体系的现代化，充分发挥基层党组织引领作用，促进基层党组织、基层政府、村民自治组织在乡村公共事物中的参与作用，不仅能重塑基层政权组织的功能和公信力，通过基层政府机构改革和职能重建，下放政府权力，有效发挥基层自治组织的引导作用，让农民能够积极参与其中。

文化振兴可以在一定程度上促进公众参与意识觉醒以及提高参与环境治理的热情。“政社合一”时期乡村治理体系含有可贵的集体主义精神。我国农村存在大量非正式规范，包括一些传统文化习俗、伦理规范等都属于社会资本的要素。譬如很多地方的乡规民约对于乡村事物的治理起到了重要作用。文化振兴可以利用社会资本来实现农村环境治理中公共参与，通过舆论、风俗的约束让不遵守环境准则的人受到惩罚。

产业振兴和人才振兴能为乡村社会留住和引进人才，尤其对于中西部经济欠发达、人才外流的地区而言更是如此。产业振兴和人才振兴能为“三治”融合提供物质和人才基础，进而能更好地为乡村环境治理输入德才兼备之人，更多专业人才参与到环境治理中来，促进当地农村环境的改善和专业设施的完善。

二、公众参与农村环境治理现状

（一）政府主导下的边缘参与

目前，中国公众参与农村环境治理主要是政府主导的“自上而下”的参与式方式，轻社会力量的倾向很明显。公众参与的程度受制于行政主管部门的态度，甚至很多地方存在公众参与依赖于政府部门给了公众多大的参与权限。这种观念降低了普通民众对于环境保护的热情以及积极性。当政府主管部门重视公众参与时，就能使得公众参与度高。相反，就变为了“走形式，走过场”。在这样的背景下公众参与多为观念参与，大多数的人认为应该对农村环境保护负责，有参与意愿，但是却不知道通过何种方式进行参与。

（二）低层次的末端参与

学者S.R.Arstein提出了“民众参与意识呈阶梯状分布”，公民参与过程分为三个阶段，共有八个表现形式。在第一阶段，政府操纵和宣传教育是主流，公民基本上没有参与；第二阶段是象征性的公民参与，政府开始关注公民参与，但公民自己没有参与意识；第三阶段公民逐渐享有自身合法权利。调查发现，现在我国农村环境治理民众参与基本处于二和三的中间阶段，虽然确实参与其中，但是参与积极性不高，并没有发挥重要作用。多为事后和被动参与，当环境污染行为已发生或自身利益受到威胁后，通过检举或者诉讼等方法进行维权。

（三）缺乏依托的无序参与

从2003年到2012年我国发生环境群体性事件初步统计230宗起步，其中农村环保群体性事件占总数的79.6%。而环境群体性事件的开始，百姓都相信通过合法的信访手段政府会给予处理。但是如果得不到政府部门的有效回应，公众就会采取极端手段来维护自身权益，最终导致环境群体性事件爆发。还有个重要原因就是缺乏组织依托，国外公众参与环境保护中社会组织发挥了重要作用。而在我国民间环保组织虽然在不断发展，但是由于数量少且组织松散等原因，导致其作用不明显，在审批上的不容易使得很难取得合法身份。现有公众参与保障制度不完善，只有非正常途径才能引起重视，导致无序性参与。

三、农村环境治理中公众参与存在问题的原因分析

（一）农民环保观念的缺乏

首先由于受小农经济的影响，多数农民在观念上缺乏对环境保护的全面性认识。在许多人的意识里，他们想要保护的环境只是一个与自身密切相关的生活环境，不包括在公共环境保护中，而对于公共环境保护，不在之列。而且长期以来受政府主导的治理观念的影响，导致在农村环境治理过程中，政府负担了主要责任，而广大群众认为自己不再需要负担责任，大部分人持旁观者态度。再加上一些基层官员对于环保重要性认识不足，一些人只是为了自身考核或者应付检查，而对于环保的宣传力度和宣传方式都存在问题，并没有认真落实，使得农民参与农村环境治理更加缺乏动力。

（二）公众参与环保法规不健全

从20世纪80年代以来，我国先后颁布《环境保护法》等法规，但是在农村环境保护这块几乎空白。2014年正式颁了《畜禽规模养殖污染防治条例》国家才开始关注农村环保问题，近年来国家通过修订环保法等方式对农村环境治理逐渐重视。但是在实际基层治理中，并没有对于公众参与农村环境治理做出具体规定也没有完善的支持体系，现存法规的实用性和可操作性有待提高。而且在农村环境污染的诸多领域都存在空白，公众参与环保法规极其薄弱。

（三）缺乏适当的激励措施

环境治理本是一个复杂的工程，农村环境的治理过程更是需要社会和政府给予大量的成本支持。当公众认为他们的参与成本高于收入时，他们会理性地选择放弃参与。而意识到环境治理的成本比收益低的话，就会进一步提高大家参与环境治理的积极性。因此，对公众的参与可以采取恰当的激励措施。我国当前农村环境治理中，由于农民自身环保意识的缺乏再加上很少地方有恰当的激励等相关政策的缺乏，导致了公众参与环境治理的意愿和热情更加低下。

四、乡村振兴背景下农村环境治理中公众参与的路径

（一）文化振兴培育社会资本，增强各主体间信任

普特南提出“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范和网络，它能够通过促进合作行为来提高社会效率。”在农村生态环境治理中，社会资本的基础是网络关系。通过农村环保组织或者是有自身环保规则的村民自治组织构建当地环境治理的社会网络，通过这些环保组织在当地公信力或者在经济、技术等方面的专业优势，使得村民主动参与到农村环保中来，在参与过程中逐步建立起对于政府以及参与主体之间的信任。利用农村地区现有的“熟人”社会的优点，通过文化振兴，促进农村传统习俗、道德规范对于当地环境保护的引导。同时制定符合当地的《村规民约》或者制度规范来规避信任中可能出现的搭便车行为。通过关系网络和规范使整个农村社会产生良好的信任。通过社会资本的构建加强各主体间信任，让农民积极行动起来，参与到环境治理中来。

（二）组织振兴转变政府职能，激励公众积极性

我国长期以来环境治理存在政府大包大揽的现象，这种现象导致很多时候政府力不从心。面对这一现象，政府应该转变政府职能，将更多责任落实在基层组织上。帮助基层组织优化村民自治制度，形成一套符合本地发展的自治制度体系，助力当前农村环境治理工作。打破当前环境保护县级以上人民政府才有环境监督管理权，通过环境保护法赋予村民自治组织在环境保护上的权力。此外，还应发挥农村社会组织的作用。政府可以在基层中挑选有积极性的人组成社会环保组织，逐渐扩大环保组织影响力。实现规范化后，利用农村社会中“精英”地位使其扩大影响力，推动村民积极性。同时政府还应制定相应的激励措施，如硬性的制度激励，采取打分制将环境治理纳入乡镇年度考核目标；一定的精神激励，如四川丹棱由县环综办牵头，每季度一次流动现场会评选实际“十佳”和“十佳”乡镇，县级“五好”、“五差”村镇和“十优美好庭院”配套一定的物质奖励，定额的奖补，极大激励了从官员到农民的积极性。

（三）加强农村环保法规体系建设，确保公众参与

农民参与农村环境治理离不开政府的支持和法律法规的保障。应该尽快完善确保农民参与权的法律体系。在完善《环境保护法》及其它基本法的基础上，制定针对农村土壤、水源等污染问题的专项的环保法。同时更应保护农民的生态权和完善信息公开制度。目前，中国农村关于环境的群体性事件频发的主要原因与农民生态权利的缺失密切相关。而近年来有些对民众有利项目却遭到反对，根本原因在于不重视信息公开。建立完善的信息交流、公开制度，对于提高我国农村环境保护公众参与的地位是必要的。应该充分考虑农民教育程度等问题基础上，以简单明了的方式进行信息的公开。为了让社会大众更加充分了解现有环境问题，还可以通过顺口溜或者宣传标语等易懂的方式，加深农民影响，让农名明白自己和政府的责任，以及政府真正秉承的“为民服务”的态度，建立对政府的信任，激发参与积极性。