我国地方行政监督体制研究

丁婕

（河南财经政法大学 河南 郑州 450046）

一、行政监督的有关内含

（一）行政监督的概念

行政监督是指行政机关内部、外部的各种监督主体依据有关法律法规，对行政机关及其人员行政行为的合法性、合理性、公正性、有效性所实施的监察、检查和督导活动，其作为一种检查和督导活动，在行政管理过程中具有着重要的意义。行政监督的内容是检查和督导政府部门及其人员是否依法履行职能、是否为民服务、是否勤政廉政。其目的是确保政府部门及其人员的政务活动合法、合理、公正和有效。随着我国民主政治的不断发展、人们对于维护自身权利意识的不断增强等，我国行政监督概念发生了新的转变。现代的行政监督逐步强调外部监督体系，如政党监督、立法监督、社会监督等。这样可以有效地避免出现“自我保护主义”现象的发生，同时也使得行政监督系统正确的行使公众所赋予的权力，对于高效率地完成行政活动具有重要的意义。

（二）行政监督的特点

第一，主体具有多元性。首先，立法机关、司法机关对于政府部门及其工作人员的监督，属于国家内部对于行政监督民主化的表现；其次，人们群众运用自身的参政议政权力对于行政机关进行监督和督促，属于人们群众行使民主权利的表现；最后，各个党派、非政府组织、新闻媒体等通过自身的合法程序来对政府部门及其工作人员进行监督。第二，对象具有特定性。对象是各级行政机关及其人员的行政行为。这并不是所有国家机关及其公务人员的行政行为，而是特指行政部门在实施行政管理活动时的行政行为。第三，目标具有明确性。行政监督的主要目标是检查和督导政府部门及其人员是否依法履行职能、是否为民服务、是否勤政廉政和高效率地处理社会公共事务。第四，程序具有法律性。行政监督的性质就是监督主体对于监督客体的法制监督。也就是说，行政监督必须依法进行，在法律所涉及的范围内对于行政部门及其人员进行监督活动。如果没有了法律法规的保障，权威性、严肃性和震慑力也就会失去效果，行政监督也就会变成无意义的活动。因此，完善的法律和严格依据法定程序进行是行政监督的根本保证及要求。

（三）地方行政监督研究的现实意义

自改革开放以来，我国用了很长的时间对行政监督制度进行恢复和重建。因此，很多问题还都处在探索之中，加之思想道德水平和物质文化水平的限制和“经济人”的本性，行政机关及其工作人员会用其手中所拥有的资源和权力做损公肥私、违法乱纪的事情。因此，行政监督作为行政管理的前提保障，具有十分重要的作用。第一，行政监督对于重大责任事件的发生有预防作用。第二，行政监督对于行政活动具有矫正作用。第三，行政监督对于公民合法权益具有保护作用。第四，行政监督对于行政道德建设具有促进作用。地方的行政监督是行政监督的基本点，分析和解决地方行政监督所存在的问题，不仅可以在学术上填充行政监督研究这一薄弱的环节，拓展一个新的研究领域，丰富行政监督体系；而且可以为我国各政府机关就如何加强行政监督，纠正地方政府拥有行政权力运作的弊端，更好的为人民提供服务提供理论与实践的参考价值。

二、我国地方行政监督体制出现的问题

（一）行政监察主动性不强，行政人员责任感低

在我国的传统思想中，历来重视“德治”、“礼治”，而轻视“法治”，并且我国也是个讲人情的社会，无论在政府、事业、企业中都讲究人情。这就导致了在工作甚至是监督中，人们更多的是从“礼”的角度去面对和思考，很少从法律的角度去思考。因此，就出现了人情重于法律、面子高于法律的情况。这些情况的出现，反应了一部分行政人员还抱有传统的行政意识，素质和责任感偏低。造成了行政效能低下甚至腐败现象的发生。为此，提高监督主体的责任感和使命感，建立一支高素质、高水准的行政监督队伍，成为提高行政效能，完善行政监督机制的当务之急。

（二）公民权利意识不高，参与意识匮乏

马克思韦伯曾指出：“尽管各个地方都一直有着公民的市场特权、公司、行会以及各种各样的城乡法律差异，但是，公民这一概念在西方之外却从未存在过。”韦伯的这句话，形象的表现了我国部分公民参政议政和监督意识的匮乏，对于参与行政监督保持着冷漠的态度。“只准官告民，不准民告官”的传统思想深深扎根于公民的思想之中。另一方面，由于政治的混乱、经济现代化引发的利益的分化，我国很多知识分子也逐步丧失了批判者的功能，不在担当社会批判者的角色，从而知识分子参与行政监督的作用逐步减小。

（三）平行监督“人情”现象突出

我国平行监督在各部门之间是很常见的一种监督现象，然而，平行监督所存在的问题也很尖锐。我国是个讲人情的社会，虽然在习近平总书记的领导下，存在于我国官场的作风问题逐渐冷却，然而在基层，人情现象多不胜数。尤其是当组织双方共处在同一条船上时，所谓的“人情”将更加突出。例如平行部门之间更有利于行贿受贿的行为出现，“自产自销”的事件也随时会在人事部门中出现。

三、优化完善我国地方行政监督的对策

（一 )优化组织内部的职能监督

平行监督之所以存在太多尖锐的问题，其根本原因在于监督主体与客体之间部门大小和实际地位相同，并且没有领导与被领导的关系存在。这对于监督客体没有太多的威慑力，导致其继续“我行我素”甚至勾结监督部门的现象出现。而这大都与监督主体规章制度不够完善和自身监管不足有关。因此，为了提高平行监督的效能和质量，中央及地方政府应该对于监督主体授予更多的权力，提高其权威性与威慑力，保障这一特殊的部门可以在自己的职权范围内对于其他部门的工作状况进行监督。同时，纪检委也要不定时地对监督主体进行监察，防止监督主体自身腐败的滋生，保持部门的廉洁性。

（二）进一步加强监察部门在行政监督中的核心作用

监察部门作为行政监督活动的关键点，保证其部门的实效性、独立性和权威性已经成为了行政监督的重中之重。为了加强其核心作用，首先，要保障监察部门在行政机关中拥有绝对的相对独立性，并且提高其在行政系统中的地位和作用，授予一定的职权，并且可以直接对其他部门的领导进行监督。其次，监察部门内部，公职人员的调动和任免均受本级部门的领导负责，人事和工作的财政预算不受上级和地方行政部门的约束，这样使得监察部门不在受其他行政机关的束缚，利于工作的开展，提高地位的同时也加强了行政效能。

（三）加快监督立法工作，实现法律保障

一日无法则混沌，行政监督亦是如此。行政监督的立法缺失使得行政监督具有很高的盲目性和随意性，严重影响了行政监督的工作效能。在反腐倡廉活动中由于法的不完善，让监督效果非常不明显。因此，只有建立健全行政监督法律法规，才能使得监督得到保障，可以有法可依，提高其效能。自建国以来，我国颁布了许多例如《监督法》等意在加强行政监督的法律。然而，由于缺少定性、过于理论、标准不确定等缺点，使法律本身的权威性降低，而且由于繁杂的制定流程，使得很多法案缺乏预见性。大都是事情发生了一年后才会产生应对法案。因此，要通过全国人大及其常委来制定更加完善的法律，加强立法工作，奠定反腐败的法律基础。使得行政监督活动有法可依、有法必依，让政府及其工作人员知法懂法、违法必究。

（四）强化舆论监督，创新网络监督

同被称为“第四种权力”西方的舆论监督所对比，我国的舆论监督存在着较大的限制问题，媒体不敢说实话、公众不敢发表个人言论、政府屏蔽真实消息等事件依然存在。新闻媒介作为党和政府的喉舌，能够对某些腐败行为进行揭露，在反腐败工作中能起到关键的作用。所以，政府需要在合理合法的范围内，对舆论监督放开限制，给予新闻媒介更多的合法权力，让他们在行政监督中更好地发挥作用。另外，互联网已经走进了人民的生活之中，“互联网+”的时代也已经到来。网络凭借其信息的快速传播和自发便捷的特点，已经可以形成网络监督。在规范、制约政府权力，反腐倡廉，“打老虎，拍苍蝇”的活动中显示了其自身的分量，成为了我国行政监督方式改革的关键点。