改进增值税起征点制度的建议

武民刚 曹静波

增值税起征点制度是国家鼓励创业、发展民营经济的重要抓手，但其在基层实际税收征管和税收执法中也存在一些不足和漏洞，需要加以改进。

一、现行的增值税起征点制度

现行的增值税起征点制度，随着国民经济发展和货币发行增长，经历了四次调整。

1.1993年的《增值税暂行条例实施细则》（财法字［1993］38号）规定：增值税纳税人销售额未达到财政部规定的增值税起征点的，免征增值税。即增值税起征点的适用范围只限于个人。增值税起征点的幅度规定如下:一是销售货物的起征点为月销售额600–2000元。二是销售应税劳务的起征点为月销售额200–800元。2003年，《国家税务总局关于个体工商户销售农产品有关税收政策问题的通知》（国税发［2003］149号）下发后，2008年通过《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》（国家税务总局令第50号2008年12月18日）又加以明确，即为了扶持个体经济的发展，鼓励国有企业下岗失业人员及其他人员自谋职业和自主创业，国家将增值税和营业税的起征点做了较大幅度的提高。《实施细则》第三十七条明确规定，将销售货物的起征点幅度由原来月销售额600-2000元提高到2000-5000元；将销售应税劳务的起征点幅度由原来月销售额200-800元提高到1500-3000元。

2.2011年10月，国家税务总局修改了《增值税暂行条例实施细则》（国家税务总局令第65号），将第三十七条第二款修改为:“增值税起征点的幅度规定如下:一是销售货物的，为月销售额5000-2万元;二是销售应税劳务的，为月销售额5000-2万元。”

3.2014年《国家税务总局关于小微企业免征增值税和营业税有关问题的公告》（国家税务总局公告［2014］第57号）规定：自2014年10月1日起，对增值税小规模纳税人和营业税纳税人，月销售额或营业额不超过3万元（含3万元，下同）的，按照上述文件规定免征增值税或营业税。其中，以1个季度为纳税期限的增值税小规模纳税人和营业税纳税人，季度销售额或营业额不超过9万元的，按照上述文件规定免征增值税或营业税。同时，对小微企业《财政部、国家税务总局关于继续执行小微企业增值税和营业税政策的通知》（财税［2015］96号），继续执行财税［2014］71号的规定至2017年12月31日，即对月销售额2万元至3万元（季度销售额6万元至9万元）的增值税小规模纳税人，免征增值税。

4.2017年10月20日，《财政部国家税务总局关于延续小微企业增值税政策的通知》（财税［2017］76号），为支持小微企业发展，自2018年1月1日至2020年12月31日，继续对月销售额2万元（含本数）至3万元的增值税小规模纳税人，免征增值税。

二、现行增值税起征点制度存在的不足

增值税纳税人月销售额3万元以下免征，3万元以上全额征收，增值税起征点的划定，确定了增值税的“起步税”，相当于商品定价的“起步价”、“最低消费”，这个“起步税”对于基层区县级城市、乡镇的个体工商业户来说，起步税过高，导致纳税人千方百计逃避划定在“点上”，相当多的纳税人能够承担月均数百元的税款，但考虑到定在“点上”按月季纳税后就必须每季都交，即使生意不行的淡季也必须承担固定税收，与生意略差但定在“点下”的同行来比就觉得太吃亏，因此也选择“积极避税”，影响了税法严肃性。

1.税收易流失。纳税人划大为小避税导致税收流失。增值税起征点规定的不合理导致一些个体工商业户、小规模纳税企业为逃避达到起征点，分大店为小店，分一店为柜台，一户纳税人办理多个工商税务登记证，致使国家税收流失。尤其是乡镇纳税人因为起征点的调高受到较大影响，经济不发达的乡镇，因为很多是自用房经营，无法确定其房租成本和营业成本，往往只有极少数纳税人在起征点以上。同时，少数基层分局考虑到税收征管成本因素，落实税收征管就显得乏力。

2.政策欠规范。随着国家货币投放、货币流量不断加大，增值税起征点不断调高，税收政策的规范性受到了影响，税收调节国民经济和税收再分配的作用发挥乏力。

3.基层征管难。许多小规模纳税人、个体工商业户，随着年、季度商品产品需求波动，生产经营状况变化较大，月季销售额在起征点上下波动，因为起征点以上需要全额申报缴税，而起征点以下则填报免税销售额，导致在基层征管实践中，如果把纳税人销售额调整至起征点以上，纳税人的情绪变动就较大，甚至部分基层分局在调整一批纳税人到起征点以上后，个体定税纳税人一两年内均出现较多的注销情况，他们宁愿以家人亲友的名义重新办证，也要逃避全额缴税的纳税义务。据这类纳税人普遍反应，如果本年的其它月季销售额在起征点以下的还要申报纳税，则难以承受；如果其它月季销售额在起征点以上的则可以申报纳税，也愿意尽纳税义务。同时，少数基层税收管理员执法裁量权过大，执法欠规范，易滋生腐败土壤，极少数个体税收管理员收税不开税票，纳税人“示意”税收管理员不将自己定在“点上”，而诚实经营生意略差的个体工商业户却被定在“点上”，生意好和税收管理员“有联系”的就被定在“点下”，从而不同程度地影响了税收执法的公平公正及税务部门的形象。

4.发票管理难。纳税人开具发票当月当季销售额或应税劳务额超过起征点需要全额征税，导致其在增值税发票的领用、开具方面畏首畏尾，能不开发票尽量不开，甚至去借别人的发票开，以避免当期的销售或应税劳务收入超过增值税起征点，导致发票数据不能真实反映国民经济活动情况。同时，少数基层税务管理员，为了“管住”辖区纳税人，把发票领用数量严格控制在10份、20份之内，核定其每月销售5000元，致使纳税人反复来领取发票。而大量的真实经济行为，因为纳税人不开票，不能真实地显示发票销售数据，以票控税就出现漏洞和弊端。

三、改进增值税起征点制度的建议

（一）调低起征点并规定免税销售额

建议把增值税月销售额（应税劳务额）起征点调低为2万元整，并规定起征点以上的纳税户，在纳税申报时，起征点2万元以下的可填报免税销售额，2万元以上的就超出部分填报应税销售额缴纳税款；按季申报的6万元以下的部分免征增值税，6万元以上的就超出部分征增值税。例如，月销售额4万元的纳税人，免税销售额填列2万元，应税销售额填列2万元。季申报以此类推。纳税人仅就超过起征点的部分作为应税销售额申报纳税。这样可避免个体工商业户和小规模纳税人因为害怕自己真实的销售收入过高要全额申报纳税，不敢开具发票或选择性开票。如果只就起征点以上的部分申报应税销售额，则纳税人不会因避税而故意不开票，发票数据才可以真实反映国民经济活动和纳税人真实销售收入情况。同时，还可以应对特朗普税改，发挥实质性减税效应，向实体经济释放流动性，推动创业创新。同时，广大个体工商业户和小规模纳税人也能够力所能及地缴纳税款，尽好纳税义务。

（二）明确增值税起征点制度法律地位

税收应当充当国家的社会稳定器，从国家层面立法或制定行政法规，明确增值税起征点以下营业收入免予课税的法律地位。当前，增值税起征点只能依据增值税暂行条例和国务院每年出台的具体国务院令及财政部、国家税务总局公告通知等等，没有全国人大立法的法律依据。笔者认为，增值税起征点以下的销售收入，应当是国家规定的个人、个体工商业户、小规模企业从事国民经济活动的营业收入。这部分营业收入仅仅能够维持生存，应当从法律角度明确其地位，免予课税。

全国人大和国务院应当加快立法和制定法规，通过税收法律法规明确，不仅是达不到增值税起征点的个体工商业户和小规模纳税人的营业收入免予课税，这部分生存必须的微观经济活动要明确免税，维持生存的需要，而且，已超过增值税起征点的个体工商业户和小规模纳税人，也应当明确其营业收入在起征点以下的部分（2万元）应当免予课税，以保护他们在生产经营淡季的生存必须的微观经济活动，维持其生存的需要。

（三）规范税收执法落实税收优惠

1.全面规范税收执法。随着国地税机构合并、三定方案落地后，基层乡镇分局应当全面强化税收执法，加强对个体工商业户及小规模纳税人的税收巡查和税源监控，不断提高个体定税的公平公正。

2.全面集成税种统管。全面加强中央、地方各税种统一管理，加大对纳税人各税种的统一征收力度，避免只征增值税，不征或少征地方税种的情况发生。同时，加强各税种税收数据的比对分析，提高税收征管的集成度。

3.加快支付数据对接。加快税收执法与支付宝、微信、移动币、翼支付的数据接口的对接建设，省、地市级税收大数据风险管理局应当迅速加快与支付宝、微信等支付接口的数据对接，适时监控民营经济各商户的支付宝、微信帐户的数据变动，全面掌握个体工商业户、小规模纳税人的应税销售收入、营业收入，为评定纳税人是否达到增值税起征点提供科学有力的数据依据，为税收大数据建设和税收规范执法、税收核算打下坚实的大数据基础。

4.全面落实税收优惠。对增值税起征点、个人所得税起征点制度和税前扣除政策要严格落实，把政策宣传到位，使纳税人明白党和国家积极扶持民营经济发展的良苦用心，从而放下思想包袱，充分发挥民营经济吸纳人员就业的作用，积极加快发展。

5.强化自身廉政建设。一方面，税务纪检、督察内审部门要对基层征管一线全体税务干部强化廉政教育，采取多种行之有效的措施和途径，促使其廉洁自律，防范执法廉政风险。另一方面，充分发挥其火眼金睛的效能，主动打击极少数基层税务人员在个体定税、发票管理、税款征收、行政处罚、税收执法等方面存在的不正之风。对不思过、不收手、顶风违纪的一线征管执法人员必须严肃处理，以维护税务部门的“铁军”形象。让广大纳税人满意，让人民群众放心。